1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: JESÚS RODRIGO ARIAS GUATIBONZA Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
INMEDIATEZ-Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo. SUBSIDIARIEDAD-No se agotaron los medios de defensa procedentes. RECURSO DE REPOSICIÓN-Procede contra todos los autos salvo norma legal en contrario, artículo 242 CPACA. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Jesús Rodrigo Arias Guatibonza contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 29 de septiembre de 2023, Jesús Rodrigo Arias Guatibonza, a través de apoderado, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección A al proferir la sentencia del 27 de febrero de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada, ordenar que se declare desierto el recurso de apelación por indebida sustentación y mantener en firme la sentencia estimatoria de primera instancia. 2. Hechos relevantes 1 Identificado con número de radicado: 54001-23-33-000-2015-00308-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 2 La demanda ordinaria bajo estudio pretendía la nulidad del Oficio S-2015/GRUSA DENOR-2 del 12 de marzo de 2015, emitido por la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, que negó la relación laboral con la entidad y el pago de las acreencias salariales y prestacionales causadas desde el 14 de octubre de 2005 al 31 de diciembre de 2012.
Como restablecimiento de derecho, pedía el pago de las acreencias causadas, la indemnización moratoria y la indexación de las sumas mencionadas. El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que en sentencia del 27 de julio de 2020 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del oficio demandado y condenó al pago de las acreencias laborales pretendidas, salvo las comprendidas entre el 14 de octubre de 2005 y el 15 de febrero del 2006, en virtud del fenómeno de la prescripción. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 27 de febrero de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A profirió sentencia que revocó la anterior decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues incurrió en los siguientes yerros: (i) admitir y resolver un recurso de apelación que no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 327 CGP, pues no satisfizo la carga argumentativa de formular reparos concretos contra la sentencia de primera instancia, sino que reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, y (ii) decidir el recurso por fuera de la competencia funcional del juez de segunda instancia, pues no sujetó el problema jurídico a las razones de derecho expuestas en la apelación. 4.
Trámite procesal 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 3 El 17 de octubre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A sostuvo que la acción de tutela no procede para crear una instancia adicional ni para cuestionar la interpretación del juez natural. Adujo que es improcedente, pues la solicitud no planteó la ocurrencia de alguna de las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales y, en gracia de discusión, los argumentos del amparo tampoco acreditan una vía de hecho.
Para tal fin, indicó que la Policía Nacional sustentó el recurso de apelación de manera suficiente, con base en una indebida valoración probatoria del elemento de subordinación laboral. Advirtió que los reproches dirigidos a la concesión o admisión del recurso de apelación no cumplen con los requisitos de subsidiariedad ni de inmediatez, ya que esas decisiones no se impugnaron en oportunidad y porque transcurrió un amplio lapso desde su notificación. Agregó que, con base en los argumentos planteados por el recurrente y el material probatorio aportado al proceso, profirió el fallo cuestionado sin rebasar el margen de competencia, fundarse en normativa o jurisprudencia inaplicable o incurrir en interpretaciones arbitrarias.
De conformidad con las razones expuestas, solicitó que sea declarado improcedente el amparo o, en subsidio, se niegue por falta de trasgresión de derechos fundamentales. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional consideró que la solicitud debe ser declarada improcedente, pues la decisión cuestionada realizó una valoración adecuada y objetiva del material probatorio.
Afirmó que el escrito de tutela vulnera el principio de inmediatez, ya que la sentencia quedó en firme el 31 de marzo de 2023. Agregó que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención transitoria del juez constitucional. El Tribunal Administrativo del Norte de Santander aportó copia digital del expediente ordinario.
CONSIDERACIONES 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 4 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia que negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 5 “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Inmediatez 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 6 La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente.
Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela5. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados6. Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 7. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido 5 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018, C.P. Carlos Bernal Pulido. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 7 proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto La providencia judicial bajo estudio negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el solicitante, al considerar que no se acreditó una subordinación de la parte actora. Al estudiar los argumentos del rescrito de apelación, advirtió que la parte recurrente esgrimió (i) la necesidad de suscribir contratos de prestación de servicios en atención a la falta de personal de planta para cubrir servicios médicos, (ii) que tales contratos no generan relación laboral ni derecho a prestaciones, conforme al artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, y (iii) que el ejercicio de una determinada actividad siguiendo pautas corresponde a un ejercicio de coordinación, más no de subordinación continuada.
En esa medida, y luego de revisar las pruebas obrantes en el expediente, la autoridad judicial accionada concluyó que el objeto del contrato era la prestación de servicios profesionales bajo la profesión médica, típicamente liberal, y que no se acreditaron unas condiciones de modo impuestas permanentemente que desnaturalizaran el objeto contractual o afectaran la independencia y autonomía del médico.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 8 Aunado a lo anterior, la solicitud tampoco satisface una carga argumentativa suficiente para evidenciar la falta de sustentación del recurso o una decisión por fuera de los parámetros del artículo 328 CGP.
Es lógico que el recurso reitere las razones expuestas en la contestación de la demanda, pues aquellas configuran la teoría del caso de la parte procesal y no fueron acogidas en la decisión recurrida. Por demás, el planteamiento de la sentencia bajo estudio también se contrae al punto de la controversia planteada en apelación: si existía una relación laboral encubierta, como afirma la parte demandante, o si dicha relación corresponde a una típica prestación de servicios, como alega la parte demandada.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la solicitud no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por demás, la Sala estima que los reproches relacionados a la valoración de los requisitos del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional debían formularse cuando se concedió el recurso o, en su defecto, cuando se admitió. En esa medida, se advierte que la solicitud de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que el accionante no formuló recurso de reposición contra los autos del 3 de diciembre de 2020 y del 20 de septiembre de 2021, que concedieron y admitieron el recurso de apelación, aunque tuvo a disposición ese mecanismo.
En efecto, el artículo 242 CPACA prevé que la reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. Además de lo anterior, el auto del 20 de septiembre de 2021 -que admitió la apelación- fue notificado por estado del 15 de octubre de 2021, según índice 7 del aplicativo Samai del proceso ordinario, y los seis meses que la jurisprudencia ha previsto como un plazo razonable de inmediatez se agotaron el 15 de marzo de 2021.
La solicitud de tutela se interpuso el 29 de septiembre de 2023, casi 2 años después, y no expuso motivos que permitan flexibilizar la inmediatez para el caso concreto. En 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-05959-00 Solicitante: Jesús Rodrigo Arias Guatibonza Acción de tutela – Primera instancia 9 esa medida, el amparo no cumple el requisito de inmediatez y la tutela es improcedente para cuestionar la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Jesús Rodrigo Arias Guatibonza contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ