1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02449-00 Accionante: Adriana Patricia Peláez Vanegas Accionados: Presidencia de la República y otros Tema: Derechos al debido proceso, trabajo y mínimo vital entre otros.
Nombramiento de notario en interinidad. COSA JUZGADA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Adriana Patricia Peláez Vanegas, mediante apoderado, en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Consejo Superior de la Carrera Notarial, de la Superintendencia de Notariado y Registro y de la Superintendencia Delegada para el Notariado.
ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil, que considera vulnerados por las autoridades accionadas.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 2 de febrero de 2023, el alcalde de Medellín mediante el Decreto núm. 107 nombró a la accionante como notaria encargada de la Notaría Novena de esa ciudad, que dicho nombramiento fue con ocasión de la muerte del titular de esa Notaría. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 2 Que el encargo empezó el 15 de febrero de 2023, pero «nunca se estableció hasta cuándo o hasta que fecha sería el encargo en dicha notaria (sic), así mismo nunca se dijo en dicho acto administrativo que el nombramiento era de manera transitoria».
Que el numeral 2 del artículo 148 del Decreto 960 de 1970 establece que el nombramiento fue en interinidad, cuando se superan los tres (3) meses, situación que operó de pleno derecho en el caso. Que obviando lo anterior la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho expidieron el Decreto 1070 de 2025, por medio del cual nombraron al señor José Manuel Maya Murillo, como notario interino de la Notaría Novena de Medellín Considera que el acto citado incurre en vicios de legalidad, porque contraría el articulo 148 ibidem y vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital y móvil.
Que si bien su nombramiento se realizó conforme al artículo 2.º de la Ley 588 de 2000, no se puede inadvertir el artículo 148, el cual dispone que cuando el encargo sobrepasa los tres (3) meses, la interinidad opera de pleno derecho, pues de lo contrario, «la norma en cita establecería otro procedimiento para declarar la terminación del encargo y hacer el nombramiento en interinidad».
Que el artículo 2.2.6.1.5.3.6 del Decreto 1069 de 2015 establece que «los Notarios desempeñaran el cargo por interinidad en tres eventos, entre estos esta cuando ha sido designado como tal por encargo superior a tres meses (sic)». Que la accionante no fue notificada del acto administrativo que nombró a otra persona como notario, que dicho acto se le debía notificar, pues tácitamente la desvincula del cargo; sin embargo, se le coactó su derecho a la defensa y contradicción del mismo.
Que el Decreto 1070 de 2025 «nada dijo respecto del nombramiento en encargo de la demandante, no lo derogó, ni lo dejó sin efecto. Lo que significa que el Decreto 0107 del 2 de febrero de 2023 sigue vigente en todos sus efectos». Sostiene que con ocasión del acto citado «actualmente viene siendo acosada tanto por la Superintendencia de Notariado y Registro como por la Superintendencia Delegada para el Notariado para la entrega de la Notaria (sic)»; que mediante la Resolución 2026-006509-6 del 17 de marzo de 2026 estas entidades autorizaron al señor José Manuel Maya Murillo, para que cambiara de local para el funcionamiento de la Notaría. Que a través del Auto núm. 2026 del 20 de marzo de 2026 la Superintendencia Delegada para el Notariado decidió realizar visita especial de entrega la cual se programó para el 25 hasta el 28 de marzo de la presente anualidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 3 Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que la despoja de su nombramiento como notaria y solicitó como medida cautelar que se suspendan provisionalmente los efectos de dicho acto administrativo, hasta que no se resuelva sobre su legalidad; le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia con radicado 05001-23-33-000-2026-00290-00; sin embargo, a la fecha de interposición de la tutela no se ha pronunciado al respecto.
Que interpone la acción de tutela como mecanismo transitorio, ya que el Tribunal no se ha pronunciado sobre la demanda y las medidas cautelares pedidas, por lo que «no se ha podido conjurar el perjuicio irremediable en contra de la accionantes (sic), esto es que el 28 de marzo hogaño deberá entregar la Notaria (sic) a pesar de los yerros y la vulneración de derechos del acto administrativo de marras que fundamenta dichas actuaciones».
Además, dijo que «[e]l perjuicio que se pretende conjurar con este medio de protección constitucional al momento de radicación de la presente solicitud se está llevando a cabo y se configuro. Ya los accionados están realizando el desmantelamiento de la Notaria y haciendo cesar su cargo, de facto, a la Dra. PELAEZ VANEGAS. Por ello se interpone esta acción a fin de hacer cesar dicho perjuicio (sic)».
PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados; se deje sin efectos el Decreto 1070 del 15 de octubre de 2025 expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho; y, en consecuencia, se ordene a las autoridades accionadas abstenerse de i) continuar con los trámites o actuaciones tendientes a materializar el nombramiento, posesión y protocolo de entrega de la Notaría Novena del Círculo Notarial de Medellín, hasta que no se realice el concurso de méritos y producto de este se designe notario(a) en propiedad y, ii) se suspenda cualquier pretensión de desvincular a la accionante como notaria.
TRÁMITE PROCESAL El 28 de abril de 2026, se admitió la acción; se vinculó al señor José Manuel Maya Murillo y al Tribunal Administrativo de Antioquia, como terceros con interés; se negó la medida provisional solicitada1 y se ordenó notificar a las partes y los vinculados. El 12 de mayo de 2026, se requirió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes, para que, en caso de haber tramitado alguna acción de tutela instaurada por la señora Adriana Patricia Peláez 1 La medida provisional solicitada buscaba suspender el acto administrativo a través del cual se nombró al señor José Manuel Maya Murillo, como notario Noveno de Medellín. No se concedió la medida porque no se observó una urgencia que impidiera esperar a la determinación que se adoptará en esta acción. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 4 Vanegas, con ocasión del nombramiento del señor José Manuel Maya Murillo, como notario noveno de Medellín, remitiera el expediente.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Ministerio de Justicia y del Derecho adujo que la interpretación que realiza la accionante del artículo 148 de la Ley 960 de 1970 desconoce que para la materialización del nombramiento de un notario en interinidad, debe existir i) la voluntad del nominador natural en realizar la designación; ii) el acto administrativo que materialice la voluntad de la administración; y, iii) cumplimiento del requisito establecido en el numeral 2 del artículo 148 ibidem, «el que sin duda alguna es el menos relevante, por cuanto el NOMINADOR NATURAL está facultado para realizar de manera primigenia la designación en la modalidad que estime (encargo o interinidad)».
Precisó que la designación de la accionante como notaria Novena del Círculo Notarial de Medellín, la realizó la alcaldía de Medellín, «con el único fin de garantizar el servicio público notarial, y hasta que se provea el cargo en propiedad o en interinidad»; no obstante, «el nombramiento de los notarios de primera categoría, recae en el Gobierno Nacional, para el caso, conformado por el señor Presidente de la República, y el Ministro (sic) de Justicia y del Derecho».
Por lo anterior, la voluntad del señor presidente de la República se manifestó con la expedición del Decreto 1070 de 2025, mediante el cual nombró en interinidad al doctor José Manuel Maya Murillo, en el cargo de notario Noveno del Círculo Notarial de Medellín. Por lo que, es inconcebible suponer que por haber transcurrido el término de que habla la mencionada norma, automáticamente, se modifique la modalidad de vinculación. Por último, expuso que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que la accionante cuenta con otros mecanismos judiciales, para controvertir el acto administrativo.
La Superintendencia de Notariado y Registro señala que la tutela es improcedente por existir otros mecanismos de defensa. La accionante sostiene que el presunto perjuicio deriva de las actuaciones administrativas tendientes a materializar la entrega de la Notaría Novena del Círculo Notarial de Medellín; sin embargo, dichas actuaciones corresponden al desarrollo ordinario y legal de un acto administrativo vigente y amparado por la presunción de legalidad, esto es, el Decreto 1070 del 15 de octubre de 2025, mediante el cual el Gobierno Nacional designó en interinidad al señor José Manuel Maya Murillo como notario Noveno del Círculo Notarial de Medellín. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 5 En ese orden, la accionante no demuestra una amenaza cierta e ilegítima contra sus derechos fundamentales, sino únicamente la inconformidad frente a los efectos jurídicos derivados de un acto administrativo cuya legalidad actualmente debe ser controvertida ante el juez natural de la causa.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) dijo que la tutela es improcedente, porque «no acreditó haber acudido ante los jueces contenciosos administrativos para que analizasen las pretensiones que hoy reclama, tampoco indicó porque necesita acudir directamente a la acción de tutela, sea como un mecanismo de carácter transitorio o para evitar la acusación de un perjuicio irremediable».
La Superintendencia Delegada para el Notariado y el Consejo Superior de la Carrera Notarial, guardaron silencio. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El señor José Manuel Maya Murillo señaló que el Decreto 0107 de 2023, establecía expresamente que la permanencia de la accionante en el cargo de notaria se extendería únicamente «hasta que se provea el cargo en propiedad o interinidad».
Que el Decreto 1070 de 2025 fue expedido por la autoridad constitucional y legalmente competente, previo el cumplimiento de requisitos, por lo que no se configura la falsa motivación alegada. El acto goza de presunción de legalidad y cualquier controversia sobre su validez debe ventilarse ante el juez contencioso administrativo, proceso que de hecho ya fue promovido por la propia accionante.
No existía el deber de notificar a la accionante el acto de su designación, dado que la terminación de los efectos de su encargo no obedeció a un acto sancionatorio, discrecional o sorpresivo, sino al cumplimiento de la condición expresamente prevista en su acto de designación. Mencionó que la acción de tutela es improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, ya que el hecho de que no se haya admitido la demanda que interpuso la accionante no torna ineficaz dicho mecanismo judicial.
Que la accionante ya había presentado otra acción de tutela en contra de las mismas autoridades con igual fundamento fáctico y jurídico y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes declaró improcedente la tutela. El Tribunal Administrativo de Antioquia informó que mediante auto del 9 de abril de 2026 declaró la falta de competencia, para conocer la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en razón al factor funcional; razón por la cual ordenó la remisión del expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 6 Administrativos Orales del Circuito de Medellín, para el correspondiente reparto de la demanda.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) la temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela y iii) análisis del caso concreto. Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente frente a la temeridad en la acción de tutela: «(…) ACTUACIÓN TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar (…)». Esta disposición normativa pretende proteger el principio de buena fe consagrado constitucionalmente, que se ve perjudicado en el evento en que se presentan varias acciones de amparo idénticas, sin motivo justo expresamente probado y sin que medie un hecho nuevo que justifique acudir nuevamente a la administración de justicia. Así las cosas, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección, y la jurisprudencia constitucional ha determinado que, para que se configure una actuación de este tipo deben concurrir los siguientes elementos: i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; ii) identidad de demandante, en cuanto la otra Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 7 acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; iii) identidad del sujeto demandado; y iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Por otro lado, ha dicho la Corte Constitucional que la presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela puede configurar una actuación temeraria y, además, comprometer el principio de cosa juzgada constitucional y que constituye un ejercicio desleal y deshonesto de la acción, que compromete la capacidad judicial del Estado como también los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de la cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa.
Al efecto, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. Por otra parte, la Corte Constitucional considera que la actuación no es temeraria si la acción se fundamenta: a) en la ignorancia o indefensión del actor; b) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; c) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; d) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante; y e) se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión2.
Análisis del caso concreto En síntesis, la señora Adriana Patricia Peláez Vanegas alega que la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, la Superintendencia de Notariado y Registro y la Superintendencia Delegada para el Notariado vulneraron sus derechos al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital y móvil, con la expedición del Decreto 1070 de 2025, por medio del cual nombraron al señor José Manuel Maya Murillo, como notario interino de la Notaría Novena de Medellín; en su criterio, dicho acto 2 Corte Constitucional, Sentencia SU 027 de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 8 desconoce su nombramiento en ese cargo, el cual es en interinidad, conforme al numeral 2.° del artículo 148 del Decreto 960 de 1970.
El señor José Manuel Maya Murillo en el informe que rindió sostiene que la accionante ya había presentado otra acción de tutela contra las mismas partes y con fundamento en los mismos hechos y pretensiones, la cual fue declarada improcedente por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes.
La autoridad judicial citada remitió copia de la acción de tutela con radicado 05001- 31-18-003-2025-00207-00 [01], la cual fue instaurada por la señora Peláez en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Justicia y del Derecho, de la Superintendencia de Notariado y Registro, del Consejo Superior de la Carrera Notarial y de la Gobernación de Antioquia; al considerar que se le transgredieron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo, seguridad social, mínimo vital, confianza legítima y buena fe.
Lo anterior, con ocasión de la expedición del Decreto 1070 de 2025, por medio del cual se nombró al señor José Manuel Maya Murillo, como notario interino de la Notaría Novena de Medellín, circunstancia que desconoce que su nombramiento era en interinidad, conforme al numeral 2.° del artículo 148 del Decreto 960 de 1970. En aquella oportunidad el Juzgado Tercero Penal del Circuito para Adolescentes de Medellín en sentencia del 14 de noviembre de 2025 declaró improcedente la acción de tutela, por no acreditarse un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia transitoria de la acción de tutela.
El 21 de enero de 2026, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, Sala de Asuntos Penales para Adolescentes, confirmó la decisión. El 30 de abril de 2026, la Corte Constitucional no seleccionó para revisión la acción de tutela3. La Corte Constitucional en la Sentencia T 427 de 2017 precisó lo siguiente sobre el análisis de la existencia de la cosa juzgada: «(…) En efecto, algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos.
De igual modo, una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite.
Finalmente tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente». 3 Radicado T11957060 Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 9 Conforme a lo expuesto, la Sala encuentra que ambas acciones se presentan como mecanismo transitorio; están dirigidas en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
El fundamento de la vulneración de los derechos fundamentales es el nombramiento del señor Maya como notario Noveno de la Notaría de Medellín, situación que estima desconoce la designación en interinidad que tiene la accionante. Por último, pretenden detener el acto de posesión del señor Maya en ese cargo. Ahora, si bien no hay identidad de partes, ya que la Superintendencia Delegada para el Notariado y la Gobernación de Antioquia no fueron accionadas en las dos (2) tutelas, lo cierto es que hay semejanza en el objeto y la causa; es decir, no presenta hechos nuevos que involucren a estas entidades como vulneradoras de sus derechos; por lo que se configura la cosa juzgada.
La señora Peláez sostiene que el perjuicio que «pretende conjurar con este medio de protección constitucional al momento de radicación de la presente solicitud se está llevando a cabo y se configuro. Ya los accionados están realizando el desmantelamiento de la Notaria y haciendo cesar su cargo, de facto, a la Dra. PELAEZ VANEGAS. Por ello se interpone esta acción a fin de hacer cesar dicho perjuicio (sic)».
La Sala advierte que los hechos nuevos que expone la accionante en la tutela, para acreditar el perjuicio irremediable, no modifican o adicionan los argumentos que se plantean en contra del Decreto 1070 de 2025, acto que esta considera le viola sus derechos; sino que son efectos de la actuación administrativa derivada del mismo; lo cual no habilita al juez constitucional para realizar un nuevo estudio.
Por otro lado, no se considera que haber radicado esta tutela sea una actuación temeraria, ya que la accionante estimaba que existían hechos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la primera acción, lo que la habilitaba para instaurar una nueva solicitud de tutela. En consecuencia, se declarará la cosa juzgada de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR la cosa juzgada de la acción de tutela que instauró la señora Adriana Patricia Peláez Vanegas. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02449-00 10 Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente