Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 Demandante: BLANCA NIEVES PEÑA DE YEPES Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO1 Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia – relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala resuelve la impugnación presentada por la señora Blanca Nieves Peña de Yepes contra la sentencia del 13 de diciembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera. En esta decisión se declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La señora Blanca Nieves Peña de Yepes, actuando a través de apoderado especial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la buena fe, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, preclusión y lealtad procesal, inescindibilidad de la norma, legalidad y seguridad jurídica. 2.

La accionante consideró vulneradas las mencionadas garantías con ocasión de las providencias del 16 de febrero de 2021 y 20 de abril de 2023, proferidas por las accionadas, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 730013333007-2016-00450-032. En aquellas oportunidades, las 1 La demanda se interpuso contra el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 2 Demanda promovida por la señora Blanca Nieves Peña de Yepes contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL -EICE (actualmente Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP).

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades judiciales accionadas ordenaron seguir adelante la ejecución, pero en una cuantía menor a lo solicitado por la accionante respecto al pago de unos intereses moratorios reclamados por aquella. 1.2.

Pretensiones 3. Con la solicitud se plantean las siguientes súplicas: 2. REVOCAR el numeral tercero de la providencia del 16 de febrero de 2021, emitida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE IBAGUÉ en la que indica de manera exacta y taxativa el valor por el cual se debe aprobar el crédito, situación que no prevé la etapa en la que se encuentra el proceso, así mismo revocar la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, la cual CONFIRMÓ la decisión de primera instancia. 3.

Ordenar a la Unidad UGPP suspender el cobro coactivo que inició a la señora BLANCA NIEVES PEÑA DE YEPES, por las razones expuestas a lo largo de la presente acción, lo anterior a título de MEDIDA CAUTELAR.3 1.3. Hechos 4. La accionante promovió una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL-EICE, con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados4.

El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué mediante sentencia del 16 de abril de 2010, condenó a la entidad a reliquidar y pagar la pensión tomando como base la totalidad de los factores salariales. 5. El 16 de julio de 2010, la accionante solicitó a la entidad demandada el cumplimiento al fallo, expresamente a lo establecido en el artículo 177 del C.C.A, esto es, que se cancelaran los intereses de mora correspondientes. 6.

CAJANAL-EICE cumplió la orden judicial mediante la expedición de la Resolución núm. UGM 013173 de 11 de octubre de 2011, reliquidando la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados; pero sin los intereses moratorios. 7. Con el proposito de obtener el pago de los intereses moratorios derivados de la sentencia judicial antes mencionada, la accionante instauró demanda ejecutiva5 contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 3 Transcripción literal con posibles errores ortográficos y énfasis y mayúsculas sostenidas del texto original. 4 Identificado con el número único de radicación 2006-00134-00. 5 Identificado con el número único de radicación 73001-33-33-007-2016-00450-00.

Promovido por Blanca Nieves Peña de Yepes contra la UGPP. Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protección Social (en adelante UGPP)6.

Proceso que fue conocido en primera instancia por el mismo Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, el cual, mediante providencia del 29 de septiembre de 2017, libró mandamiento de pago contra la UGPP por la suma de $8.172.855,917. 8. Luego, en el curso de la audiencia inicial, la autoridad judicial accionada de primer grado mediante providencia del 16 de febrero de 20218, ordenó seguir adelante con la ejecución, pero por la suma de $4.759.296.04, disminuyendo la cuantía del crédito al dividir el período para la liquidación, por considerar que hubo un tiempo de cesación de intereses9. 9.

Inconformes con lo anterior, la accionante y la UGPP apelaron la decision de primer grado. 10. Los recursos impetrados fueron desatados por el Tribunal Administrativo del Tolima10, que mediante providencia del 20 de abril de 2023, confirmó la desición del 16 de febrero de 2021, en el entendido que, rechazó de plano las excepciones propuestas por la demandada, y ordenó seguir adelante con la ejecución por los intereses moratorios por los periodos comprendidos entre el 3 de junio de 2010 al 02 de diciembre de 2010 y del 14 de diciembre de 2011 al 31 de octubre de 2012. 11.

Posteriormente, mediante auto ADP 003183 de 31 de mayo de 2023, la UGPP requirió a la señora Blanca Nieves Peña de Yepes con el fin de que regresara los dineros «pagados en exceso» por $3.546.734,60, adviritiendo que iniciaría un proceso de cobro coactivo para obtener la devolución de dicho saldo. 12. En este contexto, mediante memorial radicado el 10 de noviembre de 2023 la señora Peña de Yepes interpuso la presente acción de tutela contra el Juzgado 6 Después de la liquidación de CAJANAL-EICE sus funciones fueron asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.

Sobre el tema ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de julio de 2019 con radicado núm. 11001030600020190008800. 7 Durante el trámite judicial, mediante Resolución núm. RDP 010403 de 22 de marzo de 2018, se modificó la Resolución núm. UGM 013173 de 11 octubre de 2011, y se señaló que los intereses moratorios estarian a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP. 8 Proferida en el marco de la «audiencia inicial, donde el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada, y ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la señora BLANCA NIEVES PEÑA DE YEPES». 9 La accionante señaló que el juzgado liquidó el crédito en dos periodos, el primero del 03/06/2010 al 02/12/2010 y otro del 14/12/2011 al 31/10/2012, calculando por intereses moratorios por la suma de $4.759.296,4.

Lo anterior bajo el argumento de que: «si bien, la petición de cumplimiento al fallo se presentó dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoria del fallo, dicha petición fue incompleta, toda vez que la parte ejecutante aportó la declaración extra juicio en la que indicó que no había iniciado cobro alguno por vía ejecutiva siendo presentada en legal forma hasta el 13 de diciembre de 2011, de manera que para el despacho, es óbice para cesar intereses, y dividir los periodos, porque con posterioridad se aportó la documental requerida por la entidad». 10 Sin embargo, en el entre tanto, esto es, el 8 de octubre de 2021, la UGPP efectuó el pago de los intereses reconocidos en el acto administrativo SFO 651 de 30 de julio de 2021 por valor de $8.306.030,64.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 1.4.

Fundamentos de la vulneración 13. La accionante expuso que las autoridades judiciales accionadas, con sus decisiones, incurrieron los siguientes defectos: defecto procedimental, defecto fáctico y violación directa de la Constitución. 14. Señaló que en el caso se configuró un defecto procedimental absoluto porque las autoridades judiciales actuaron al margen del procedimiento establecido, toda vez que, obviando los parámetros establecidos en el Código General del Proceso (en adelante CGP), se ordenó seguir adelante con la ejecución estableciendo el valor a cancelar en una etapa que no era la pertinente para ello.

Para el efecto señaló que la acción ejecutiva se adelanta conforme a lo regulado en el artículo 446 del CGP, el cual establece que el valor final a cancelar es el determinado en la etapa de liquidación del crédito, no habiéndose surtido ello en el caso en concreto11. 15. También indicó que se incurrió en un defecto fáctico, toda vez que se decidió dividir el período de liquidación del crédito, pese a que fue la entidad ejecutada la que presentó tardanza en el proceso de pago, pues solo hasta un año y tres meses después la requirió para que aportara la declaración juramentada de que no había iniciado cobro ejecutivo12. 16.

Explicó que las accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, en la medida en que con la mera petición se debió tener por presentada la solicitud de pago, pues la norma indica el procedimiento a seguir en la solicitud de cumplimiento del fallo, de tal forma que los documentos exigidos por la entidad no eran más que capricho 11 La accionante expuso que: «El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.

Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial, que para el presente caso el título ejecutivo es el fallo judicial proferido en la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, objeto del presente proceso (…) el artículo 446 del código en mención [CGP], establece varias reglas a seguir, entre estas que el valor final a cancelar, es el determinado en la etapa de liquidación del crédito, donde se fija el monto final que debe ser cancelado por el deudor.». 12 Al respecto la accionante manifestó que: «[l]o que NO se tuvo en cuenta por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima, es que la entidad demandada fue quien requirió este documento un año y 3 meses después de la solicitud del pago, tal como se ilustra, situación que no puede constituirse en retardo ni mora de parte nuestra pues el término de ley fijado para tal reclamación se cumplió a cabalidad (…) la demandante efectuó de manera efectiva la remisión del documento peticionado por parte de la entidad, debido a que la ejecutoriedad del acto administrativo que lo solicitó quedó en firme el día 28 de octubre de 2011, como se ilustra, así entonces la declaración juramentada de no cobro ejecutivo se allegó un mes y 13 días después de su solicitud (…) la demandante efectuó de manera efectiva la remisión del documento peticionado por parte de la entidad, debido a que la ejecutoriedad del acto administrativo que lo solicitó quedó en firme el día 28 de octubre de 2011, como se ilustra, así entonces la declaración juramentada de no cobro ejecutivo se allegó un mes y 13 días después de su solicitud».

(sic a toda la transcripción) Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del despacho, lo que llevó a desconocer lo dispuesto en el inciso 613 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 17.

Para finalizar, indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución al desconocer los derechos fundamentales y los principios constitucionales invocados. 1.5. Trámite de la acción de tutela 18. Mediante providencia del 14 de noviembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de la señora Juez Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, para que, en su calidad de demandados, presentaran informe sobre el particular. 19.

Además, ordenó la vinculación de la UGPP, como tercero con interés. 20. De igual forma dispuso oficiar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué para que allegara al trámite de tutela el expediente del proceso ejecutivo con radicado No. 2016-00450-03, que promovió la actora contra la UGPP. 1.6. Informes 21. Realizadas las notificaciones pertinentes, se presentaron las siguientes intervenciones: 22.

El Tribunal Administrativo del Tolima presentó memorial en el que solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, por considerar que la parte actora pretende convertirla en una tercera instancia para lograr un nuevo pronunciamiento judicial frente a su caso, el cual fue ampliamente debatido en la instancia judicial ordinaria competente. 23.

El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué contestó mediante memorial en el que señaló que la decisión cuestionada se profirió dentro del marco de la legalidad, para lo cual tuvo en cuenta los precedentes y criterios jurisprudenciales pertinentes y se valoraron en conjunto las pruebas allegadas por las partes. Con fundamento en lo anterior se decidió dividir el periodo de liquidación, tal y como se indicó en el numeral 3 de la sentencia proferida en audiencia de 16 de febrero de 2021, por lo que manifestó que no existe una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante. 13 «Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma».

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Respecto del defecto procedimental alegado por la parte accionante precisó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 373 del CGP, la audiencia de instrucción y juzgamiento es la oportunidad procesal para proferir sentencia y, por tanto, en donde se pueden modificar las sumas decretadas en el mandamiento de pago para ajustarlas a la legalidad y de seguir adelante con la ejecución, tal como aconteció en el presente caso, en donde dicha decisión que fue objeto incluso de apelación y fue confirmada en segunda instancia. Por lo anterior, el accionante no puede ahora pretender utilizar la liquidación del crédito como escenario procesal para enarbolar inconformidades que debieron y fueron planteadas en otras oportunidades. 25.

Destacó que el despacho judicial tuvo en cuenta el material probatorio allegado al expediente, razón por la cual no incurrió en el mencionado defecto fáctico14 y, así mismo, tampoco se configuró el defecto material o sustantivo alegado por la parte actora, toda vez que la decisión está conforme con lo establecido en el artículo 177 del C.C.A. y en concordancia con la sentencia C 428 de 200215 proferida por la Corte Constitucional. 26.

La UGPP rindió informe en el que solicitó declarar la improcedencia de la tutela de la referencia o, en su defecto, negar el amparo solicitado. Lo anterior, por cuanto las decisiones adoptadas por el tribunal y el juzgado en el proceso ejecutivo se encuentran ajustadas a derecho y, con ellas, no se incurrió en los defectos alegados por la tutelante. 27.

Así mismo, señaló que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. 28. Sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa, y que el cobro que la UGPP adelantó contra la accionante se realizó en virtud del cumplimiento de unos fallos judiciales que 14 Sobre el particular refirió que «la decisión tomada por el Juzgado y que fue avalada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo se dio en aplicación a lo normado en el artículo 177 del C.C.A., en atención a que dentro del expediente obra la reclamación efectuada el 16 de julio de 2010, la Resolución UGM 013173 de 11 de octubre de 20112 en donde se requirió al accionante la acreditación de no haber iniciado cobro alguno por vía ejecutiva, y el escrito radicado el 13 de diciembre de 20113 en donde se da cumplimiento a lo ordenado con el fin de que se hiciere efectivo el pago de los dineros adeudados de acuerdo a los artículos 177 y 178 del C.C.A». 15 Así transcribió el siguiente apartado de la mencionada providencia: «En relación con esto último, es necesario manifestar que el carácter estrictamente obligacional y preventivo de la norma se observa, sin discusión, en el hecho de que si bien fija un plazo de seis meses para formular la reclamación y ordena cesar la causación de intereses luego de transcurrido ese lapso, del mismo modo contempla su inmediata reanudación tan pronto "se presente la solicitud en legal forma".

En este sentido, se observa que la norma no pretende causar un daño antijurídico sino, por el contrario, evitar que haya un lucro indebido con respecto del capital adeudado por el Estado, ajustándose al propósito que identifica la función administrativa: el servicio del interés general, y a los principios que la gobiernan, en especial, a los de moralidad, eficacia, economía y celeridad (C.P. art. 209)».

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinaron como valor a pagar por concepto de intereses un monto inferior al que le fuera pagado a la señora Peña de Yepes. 1.7.

Providencia impugnada 29. Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Lo anterior al considerar que en el caso concreto no se advierte la existencia de una cuestión que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora.

Por el contrario, la sala observó que la accionante plantea una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad16 y de carácter económico17, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 30.

Así mismo precisó que en la sentencia cuestionada el tribunal expuso las razones por las que consideró debía confirmarse la decisión del a quo respecto de la interpretación del artículo 117 del CCA, sin que se advirtiera con ello una actuación arbitraria o que desbordara los límites del principio de la autonomía judicial. 1.8. Impugnación 31.

La parte accionante presentó memorial en el que reiteró los argumentos propuestos en la demanda y adicionalmente señaló que al juez de tutela le asiste el deber de pronunciarse de fondo frente a la posible vulneración de cada uno de los derechos fundamentales, en tanto que no se trata de un asunto meramente económico. Además, en su sentir, se omitió el estudio de casos que guardan identidad fáctica con esta solicitud de amparo. 16 Sobre este particular explicó que «la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque se deriva del alcance que la actora pretende que se dé al artículo 177 del CCA, en cuanto a las condenas impuestas a las entidades públicas y los intereses moratorios que de ello se desprende, en particular, en el plazo allí previsto y la causación de estos.

Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución derivaría de la simple aplicación de la norma aludida, fueron resueltos por el TRIBUNAL con base en la jurisprudencia de esta Corporación». 17 Al respecto indicó que «la discusión tiene un contenido claramente económico, en la medida en que la inconformidad de la actora tiene origen en un proceso ejecutivo en el cual pretende el pago de los intereses moratorios por la condena impuesta a la UGPP mediante sentencia de 16 de abril de 2010, sin que se advierta que dicha situación pueda llegar a comprometer su mínimo vital o cualquier otro derecho fundamental, ni que su edad sea una causal para omitir el estudio del requisito de procedibilidad aludido».

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo del 13 de diciembre del 2023 dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del cual se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto Ley 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015 [modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021], así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Cuestión previa – límite de la impugnación 33.

La sala al verificar la argumentación expuesta en el escrito de tutela y en sede de impugnación y en aras de garantizar el derecho al debido proceso de la accionante, circunscribe el debate a los yerros alegados por el accionante en primera instancia relacionados con los defectos procedimental, fáctico y violación directa de la Constitución. 34.

Por otro lado, la sala se abstiene de pronunciarse sobre la presunta vulneración del derecho a la igualdad mencionada por la accionante en el escrito de impugnación. Esto, por cuanto de hacerlo se podría vulnerar el derecho de contradicción de las autoridades judiciales accionadas. 35. En consecuencia, de encontrar superados los requisitos generales de procedibilidad, esta sección procederá a pronunciarse en segunda instancia sobre los defectos procedimental, fáctico y violación directa de la Constitución 2.3.

Legitimación en la causa 36. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 37.

Con fundamento en lo anterior, la sala advierte que la señora Blanca Nieves Peña de Yepes está legitimado en la causa por activa. Esto porque fue quien promovió el proceso ejecutivo que concluyó con las decisiones judiciales que se cuestionan en el presente tramite constitucional. 38. Por otro lado, esta colegiatura encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué se encuentran legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades judiciales que profirieron las providencias que se controvierten en este proceso de tutela.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Problema jurídico 39. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pretensiones elevadas, el material probatorio recaudado y el escrito de impugnación presentados, esta sala debe determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia. 40.

Para tales efectos, se deberá resolver si la acción de tutela es procedente y en caso afirmativo dar respuesta al siguiente interrogante: - ¿El Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, vulneraron los derecho fundamentales al debido proceso, a la buena fe, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, preclusión y lealtad procesal, inescindibilidad de la norma, legalidad y seguridad jurídica invocados por la señora Blanca Nieves Peña de Yepes con ocasión de las providencias del 16 de febrero de 2021 y del 20 de abril de 2023 por medio de las cuales se ordenó seguir adelante con la ejecución dentro del trámite del proceso ejecutivo radicado bajo el núm. 730013333007-2016-00450-03? 41.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) las generalidades de la acción de tutela; (ii) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (iii) los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional (iv) el análisis de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto y, de encontrarse superados dichos requisitos, (v) el caso concreto. 2.5.

Generalidades de la acción de tutela 42. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o excepcionalmente, de particulares. 43.

Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos jurídicos pertinentes. 44.

En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45. Lo anterior tiene como objetivo salvaguardar del uso inadecuado este mecanismo, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. 2.6.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201218. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema19.

En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales20. 47. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201421.

En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia22 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial. 48. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad; iv) relevancia constitucional; 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. núm. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 19 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 20 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 22 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);

Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 49.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 50. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 51.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial los de relevancia constitucional, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si con la providencia censurada incurrió en los defectos aludidos por la parte tutelante. 2.7. Los requisitos generales de procedibilidad 2.7.1.

Relevancia constitucional 52. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término «relevancia constitucional» en la sentencia C-590 de 200523. En esta decisión se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.

Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes24. (Subrayado fuera de texto) 23 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.

Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.

Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202225 y SU-573 de 201926 el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional. 54.

A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201427, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 55. En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 56.

Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202228 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 57.

De esta manera, esta Sala de Decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i.Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; 25 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.

Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica y; (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 26 Mediante esta determinación judicial, la Corte Constitucional ha señalado que el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías no puede ser considerado como un derecho fundamental.

En consecuencia, el caso carece de relevancia constitucional. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.

Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii.Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii.Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 58.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar, en el caso concreto, la concurrencia de los requisitos de procedibilidad. En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.8. Análisis de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 59. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte accionante consideró vulnerados sus derecho fundamentales al debido proceso, a la buena fe, a la igualdad y a los principios de confianza legítima, preclusión y lealtad procesal, inescindibilidad de la norma, legalidad y seguridad jurídica, con ocasión de las providencias del 16 de febrero de 2021 y del 20 de abril de 2023 por medio de las cuales las autoridades judiciales accionadas ordenaron seguir adelante con la ejecución, disminuyendo la cuantía del crédito al dividir el período para la liquidación, por considerar que hubo un período de cesación de intereses dentro del trámite del proceso ejecutivo radicado bajo el núm. 730013333007-2016-00450-03. 60.

La accionante expuso que con las referidas providencias las accionadas incurrieron en los defectos procedimental, fáctico y violación directa de la Constitución. 61. Sea lo primero indicar que, si bien la parte actora reitera la argumentación expuesta en su escrito introductorio para señalar que la Sección Primera del Consejo de Estado no realizó una apreciación razonable al declarar improcedente la acción promovida y, por tanto, que se debe procurar el estudio de fondo frente a cada uno de los derechos fundamentales invocados29, se anticipa que esta Sección, concuerda con lo decidido por el a quo constitucional, en cuanto no encuentra acreditado el requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto, por los motivos que a continuación se mencionan. 62.

Es importante resaltar que esta sala reconoce la relevancia constitucional a toda pretensión que, en el contexto de un proceso de tutela, esté vinculada a una 29 En atención a que, desde su perspectiva, quedó demostrada la pertinente argumentación tanto de los principios y derechos como de las causales que se convocaron y originaron este proceso.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia relacionada con la protección de un derecho o garantía de rango fundamental. 63.

Sin embargo, se debe precisar que, como se explicó en precedencia, cuando se trata de tutela contra providencias judiciales, no es suficiente que la parte accionante, en su demanda, refiera que con la decisión judicial se vulneró un derecho fundamental, sino que es necesario que quien se considera afectado cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de la decisión que se ataca, exponiendo con claridad la abierta contradicción de esta con los postulados constitucionales, aspecto esencial para que se advierta la necesaria intervención del juez constitucional. 64.

Por lo anterior, los cargos que se planteen en el contexto de la acción de tutela contra una providencia judicial requieren de una exposición clara y contundente que demuestre de forma coherente la inescindible relación entre la decisión que se reprocha y la afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial. 65. En el caso concreto, la sala encuentra que en la demanda de tutela no se advierte que la accionante señale y fundamente con suficiencia, de forma clara y específica porqué la decisión adoptada por los jueces de instancia en las providencias cuestionadas afectó sus derechos, esto es, no expuso una argumentación en clave constitucional que justifique o explique la alegada vulneración de sus garantías fundamentales, sino que advierte su inconformismo con las decisiones proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso ejecutivo, las cuales por el contrario y coincidiendo con el análisis del A quo constitucional, se hallan fundamentadas en un estudio razonable de los hechos y las pruebas allegadas al proceso ordinario. 66.

La sala observa que la parte accionante, pese a la extensión argumental de su escrito inicial, se limitó a plantear un debate de orden legal relacionado con el alcance de la aplicación del artículo 177 del CCA y de orden económico referido a los intereses moratorios derivados del pago de la reliquidacion de una pensión de jubilación reconocida a la accionante, aspectos que en todo caso, como se advierte en los antecedentes de esta providencia, fueron objeto del debate desatado por los jueces de instancia en el proceso ordinario. 67.

De esto da cuenta, como se transcribe a continuación en extenso, la providencia del 20 de abril de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima explicó que: [L]a normatividad aplicable al caso concreto para la liquidación de intereses es la señalada en el Código Contencioso Administrativo, según la cual, las condenas líquidas de dinero devengaran intereses moratorios por el término de 6 meses a partir de la ejecutoria de la providencia que la imponga, y en caso de no allegarse reclamación dentro de este plazo, cesará la causación de los mismos hasta que se preséntela solicitud en legal forma.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, asegura el juez de primera instancia que aunque el demandante realizó la solicitud de cumplimiento del fallo el día 16 de julio de 2010, fue tan solo hasta el día 13 de diciembre de 2011 que allegó toda la documentación requerida para que la Entidad emitiera el correspondiente acto administrativo y procediera al pago de lo ordenado en la sentencia objeto de ejecución. Agregó, la demandante allegó entre otros documentos la declaración juramentada de no cobro de la obligación por vía ejecutiva, hasta el día 13 de diciembre de 2011, completando así los documentos requeridos para el cumplimiento de la sentencia. Frente a ello, la parte demandante en su recurso de apelación, solicita se liquiden los intereses desde el 16 de julio de 2010 que fue el momento en que presentó la reclamación correspondiente Al respecto, es claro el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo al indicar que los beneficiarios de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, deberán acompañar la documentación exigida para el efecto, siendo así como quiera que frente a la petición presentada el 16 de julio de 2010 (Fl. 231 cuaderno principal), la entidad accionada profirió la Resolución 13173 de 11 de octubre de 2011, indicándole que “deberá acreditar mediante declaración extrajuicio que no ha iniciado cobro alguno por via ejecutiva de los derechos reconocidos en esta resolución. En caso de que haya iniciado cobro por vía ejecutiva deberá presentar certificación del correspondiente despacho judicial en donde se acredite los valores y periodos cancelados al igual que la constancia de terminación de dicho proceso.” En atención al anterior requerimiento, la parte demandante remite la declaración extrajuicio indicando que no había iniciado cobro alguno por vía ejecutiva siendo presentada en legal forma hasta el 13 de diciembre de 2011, razón tuvo el A-quo al tomar esta fecha para efectos de la liquidación de intereses.30 68.

De lo transcrito, advierte la sala que los puntos de discusión que la accionante trae al presente trámite constitucional, fueron razonadamente debatidos y resueltos por los jueces de instancia. Sin embargo, la señora Peña de Yepes, inconforme con la decisión allí adoptada, busca a través de todos los medios a su alcance, como la presente acción de tutela, abrir una tercera instancia del proceso ejecutivo para exponer ante el juez de tutela una discusión que, como se expuso fue debatida y resuelta por los jueces naturales de la causa. 69.

Respecto a lo anterior, el juez constitucional tiene vedado entrometerse, toda vez que no es de la órbita de su conocimiento, la cual se circunscribe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 70.

Lo anterior es razón suficiente para concluir que la acción promovida no cumple con el requisito general de relevancia constitucional de acuerdo con los parámetros señalados en el apartado 2.7.1. de la presente providencia. 2.9. Conclusión 71. Por los motivos aquí señalados, la sala confirmará la decisión de primera 30 Transcripción literal del texto original.

Demandante: Blanca Nieves Peña de Yepes Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Radicación: 11001-03-15-000-2023-06886-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de diciembre de 2023 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto núm. 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/