Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se reconozca la sanción moratoria por pago tardío de cesantías a docente. Defecto sustantivo por ausencia de sustento normativo SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien actúa mediante apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Putumayo.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de septiembre de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, así como principio de legalidad del gasto público, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
TUTELAR los derechos fundamentales derecho al debido proceso, derecho a la defensa y contradicción, derecho a la igualdad y principio de legalidad del gasto público responsabilidad fiscal de mi representada. 2. DECLARAR, que la Sentencia judicial demandada vulneró los derechos fundamentales expuestos. 3. En consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia expedida por (sic) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO de VEINTIUNO (21) DE AGOSTO de dos mil veinticinco (2025) en el trámite del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por ELIZABETH RENTERIA CAMACHO contra NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG)- DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN, (expediente: 86001333300120230019300), mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, modificando la sentencia de primera instancia proferida por el 16 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Primero Administrativo oral del Circuito de Mocoa, y en su lugar, se ordene a la autoridad a expedir una decisión de reemplazo que se ajuste al ordenamiento jurídico vigente”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos La parte accionante relató que el 28 de julio de 2021, la señora Elizabeth Rentería Camacho, en su calidad de docente del magisterio del departamento del Putumayo, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías, y que mediante Resolución núm. 3765 de 22 de septiembre de 2021 se accedió a la solicitud y el 7 de junio de 2023 se puso a disposición los dineros.
Afirmó que la señora Rentería Camacho el 27 de enero de 2023, radicó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Putumayo, una solicitud de liquidación y pago de la sanción moratoria, respecto a la cual guardaron silencio. Sostuvo que la señora Elizabeth Rentería Camacho, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento del Putumayo y la Fiduprevisora S.A., con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto negativo frente a la solicitud de 27 de octubre de 2022 y, en consecuencia, se reconociera y pagara la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006.
Indicó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa en sentencia de 16 de diciembre de 2024, inaplicó por ilegal el Decreto 2831 de 2005, declaró la configuración del acto ficto negativo derivado de la falta de contestación de la petición de 27 de octubre de 2022, la nulidad del acto presunto y que no había operado la prescripción de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho se condenó al departamento de Putumayo, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 573 días de mora causados entre el 9 de noviembre de 2021 al 6 de junio de 2023, los cuales se liquidarán con la asignación básica vigente al momento en que se causaron.
Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión el departamento del Putumayo interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Putumayo mediante fallo de 21 de agosto de 2025, la modificó en el sentido de que la condena la debía asumir el departamento del Putumayo y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues evidenció que la mora fue de 136 días por parte de la entidad territorial y por 440 días por el Fomag. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia, pues i) el asunto goza de relevancia constitucional, en tanto se vulneraron sus derechos fundamentales al imponer una condena al pago de una sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, a pesar de que no existe norma que autorice esos pagos, ii) se agotaron todos los mecanismos de defensa y iii) se presentó la acción de tutela antes del término razonable de los 6 meses precisados por la jurisprudencia. Luego, señaló que el Tribunal incurrió en defecto sustantivo, toda vez que se condenó al Fomag a pagar una sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, sin la existencia de norma jurídica que determine que debe pagar la sanción por Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mora generada desde el 1 de enero de 2023 en adelante, como tampoco existe una partida presupuestal destinada a asumir el pago de la mencionada sanción. Indicó que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías tardías fue expedido por el ente territorial y las cesantías fueron pagadas por Fiduprevisora S.A., no por el Fomag.
Sostuvo que la señora Elizabeth Rentería Camacho solicitó las cesantías parciales el 28 de julio de 2021 y el departamento del Putumayo expidió la Resolución núm. 3765 de 22 de septiembre de 2021, sin embargo, esta fue modificada y aclarada por la Resolución núm. 4998 de 27 de diciembre de 2021, por medio de la cual reconoce las cesantías solicitadas por la demandante, lo que superó el término de 15 días hábiles para expedir el acto administrativo que resuelve la solicitud.
Agregó que la Fiduprevisora S.A. recibió el acto administrativo el 29 de mayo de 2023 y que el pago de las cesantías se materializó el 7 de junio de 2023, de acuerdo a un cuadro del sistema interno de la entidad. Por consiguiente, no es atribuible la presunta mora al Fomag, sino al ente territorial y a la Fiduprevisora S.A. Por último, mencionó que “a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 (art 57), la responsabilidad en el pago de la sanción por mora derivada del retardo en el reconocimiento y pago de las cesantías solicitadas en vigencia de la citada norma, quedó a cargo del Ministerio de Educación Nacional pero solo hasta el 31 de diciembre de 2019, pues de ahí en adelante esta recae de forma individual o divisible a cargo de la entidad territorial certificada en educación y de la entidad fiduciaria encargada de administrar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien además responde con cargo a su propio patrimonio”. 4.
Trámite procesal Por auto de 9 de septiembre de 2025, se requirió a la apoderada de la parte actora para que allegara el poder especial que la legitimara para interponer la acción de tutela. Luego de cumplir con el requerimiento, en proveído de 29 de septiembre de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la accionante y a la autoridad judicial accionada.
Asimismo, al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, al departamento del Putumayo, a la Fiduprevisora S.A. y a la señora Elizabeth Rentería Camacho. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 141438 a 141433 de 1 de octubre de 2025 y 148049 de 9 de octubre de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Putumayo El magistrado ponente de la sentencia objetada pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se evidenció la vulneración Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de derechos fundamentales alegados por el actor ni el desconocimiento del precedente judicial.
Afirmó que la decisión objetada se ajustó a derecho y encuentra respaldo en la jurisprudencia unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante fallo de 18 de julio de 2018 precisó que los docentes oficiales, en su calidad de servidores públicos, están sujetos a las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 en lo relativo a la sanción moratoria por el incumplimiento de los términos legales para el reconocimiento y pago de las cesantías.
Agregó que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que las secretarías de educación certificadas son responsables de expedir el acto administrativo de reconocimiento dentro de los 15 días hábiles previstos en la Ley 1071 de 2006, mientras que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio debe efectuar el pago dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del acto.
Asimismo, la misma disposición asigna a las entidades territoriales la responsabilidad por la mora cuando esta obedezca a su conducta omisiva o dilatoria en la radicación o remisión de la solicitud, sin que ello exonere al Fomag de cumplir con los plazos que le son propios. 5.2. Respuesta de la gobernación del Putumayo El jefe de la Oficina Jurídica solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, toda vez que se aplicó la normatividad de manera razonable, proporcional y conforme al ordenamiento jurídico.
Señaló que en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, establece la posibilidad del pago de las sanciones por mora a cargo del Fomag. Indicó que, si bien la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo reconoce que expidió de manera extemporánea los actos administrativos de reconocimiento de cesantías, fuera del término legal de 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, la responsabilidad del departamento se limitó a 136 días de mora, mientras que al Fomag le correspondía realizar el pago efectivo dentro del término de 45 días hábiles, sin embargo, este plazo fue excedido en más de un año, por lo que se configuró una mora de 440 días imputables a dicho fondo. 5.3.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, la Fiduprevisora S.A. y la señora Elizabeth Rentería Camacho, a pesar de que se les notificó el auto admisorio, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo del Putumayo vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, así como principio de legalidad del gasto público de la parte demandante, y si incurrió en el defecto sustantivo alegado. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;
(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela es de evidente relevancia constitucional, pues debe definirse si con la sentencia de 21 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Putumayo se limitó el contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, así como el principio de legalidad del gasto público de la accionante.
En el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sustentan la solicitud se encaminan a demostrar un supuesto defecto sustantivo por parte del Tribunal.
Aunado a lo anterior, se evidencia que, con respecto al Fomag el sentido del fallo de primera instancia en el proceso que originó la controversia fue diferente al de la providencia objetada, por lo que la parte actora no tuvo la oportunidad de exponer los reparos al interior de dicho trámite. Por otra parte, ii) la providencia objetada se profirió en el curso de la segunda instancia, por lo que la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, ni del de unificación de jurisprudencia descritas en el artículo 257 de la misma normativa, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses 16 establecidos como plazo razonable y suficiente precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional17;
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo alegado La parte accionante considera que el Tribunal Administrativo del Putumayo vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la igualdad, así como principio de legalidad del gasto público, al modificar la decisión favorable de primera instancia y condenar al departamento del Putumayo y al Fomag al pago de la sanción moratoria que se causó por el pago tardío de las cesantías a una docente.
La Sala anticipa que negará las pretensiones de la solicitud de amparo. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario, así: Con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Elizabeth Rentería Camacho, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa en sentencia de 16 de diciembre de 2024, inaplicó por ilegal el Decreto 2831 de 2005, declaró la configuración del acto ficto negativo derivado de la falta de contestación de la petición de 27 de octubre de 2022, la nulidad del acto presunto y que no había operado la prescripción de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho se condenó al departamento de Putumayo al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 573 días de mora causados entre el 9 de noviembre de 2021 al 6 de junio de 2023, los cuales se liquidarán con la asignación básica vigente al momento en que se causaron.
Lo anterior, con sustento en que se causó un período de mora de 573 días en el pago de las cesantías atribuibles al departamento del Putumayo, por lo que la condena se emitió en contra de esta entidad territorial, en atención a los lineamientos de la Ley 1955 de 2019, normativa que permitió establecer que la 16 La providencia objetada se notificó el 22 de agosto de 2025 y la acción de tutela se instauró el 5 de septiembre de 2025, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 atribución de responsabilidad en el pago de las sanciones moratorias a las Secretarías de Educación Territoriales empezó a operar para estas, a partir del 1 de enero de 2020, y como quiera que, en el presente caso, la mora ocurrió desde el 9 de noviembre de 2021 al 6 de junio de 2023, resultó procedente efectuar la condena contra el mencionado departamento.
El departamento del Putumayo interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que la entidad territorial no es responsable de dicha mora, pues cumplió con el trámite de reconocimiento y remisión de la documentación al Fomag dentro de los plazos legales y resaltó que la Secretaría de Educación departamental expidió la Resolución núm. 3765 de 22 de septiembre de 2021 (aclarada mediante Resolución núm. 4998 de 27 de diciembre de 2021), notificó dichos actos y remitió la información a Fiduprevisora el 5 de enero de 2022 para que se realizara el pago.
Agregó que una vez se remitieron los actos a la Fiduprevisora S.A., la responsabilidad del desembolso recaía exclusivamente en el Fomag, que solo puso los recursos a disposición de la beneficiaria el 7 de junio de 2023, es decir, 517 días calendario después, mora que no podía ser atribuible únicamente a dicha entidad pagadora. El Tribunal Administrativo del Putumayo mediante sentencia de 21 de agosto de 2025, modificó la decisión del a quo en el sentido de indicar que la condena recaía en el departamento del Putumayo y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues evidenció que la mora correspondió en 136 días por parte de la entidad territorial y por 440 días por parte del Fomag.
De manera previa, el Tribunal explicó que la discusión relativa a la procedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías parciales o definitivas a los docentes del sector oficial fue zanjada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 2018.
Resaltó que en esa decisión se concluyó que, en su calidad de servidores públicos, a los docentes oficiales les son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en lo que respecta a la sanción moratoria derivada del incumplimiento de los términos legales para el reconocimiento y pago de dicha prestación social.
Luego, consideró que el departamento del Putumayo debía expedir y notificar el acto administrativo de reconocimiento a más tardar el 19 de agosto de 2021. No obstante, lo hizo de manera extemporánea, configurándose mora desde el 20 de agosto de 2021 hasta el 2 de enero de 2022, día anterior a la notificación del acto definitivo. Refirió que ese retraso implica responsabilidad de la entidad territorial, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Ahora bien, con respecto al Fomag – Fiduprevisora, una vez ejecutoriado el acto, señaló que contaba con 45 días hábiles para efectuar el pago, plazo que vencía el 23 de marzo de 2022. Sin embargo, puso los dineros a disposición de la beneficiaria el 6 de junio de 2023, lo que configuró una mora desde el 24 de marzo de 2022 hasta dicha fecha, conforme al artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
El Tribunal, luego de analizar las pruebas allegadas al proceso, evidenció que “el Departamento del Putumayo manifestó en su recurso que remitió las Resoluciones 3765 y 4998 a la Fiduprevisora el 3 de enero de 2022, es decir, dentro del término Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de ejecutoria del acto, por lo que bien podría sostenerse que no hubo mora al enviarlas incluso antes de vencido dicho término. Sin embargo, la mora atribuible al Departamento surge del hecho de que debía expedir el acto administrativo a más tardar el 19 de agosto de 2021 y lo hizo únicamente el 27 de septiembre de 2021 y, posteriormente, el 29 de diciembre de la misma anualidad”.
Además, que el acto administrativo definitivo se notificó el 2 de enero de 2022, por lo que la entidad territorial incurrió en mora en 136 días. Para terminar, el Tribunal se refirió al actuar de la Fiduprevisora y consideró que se configuró la mora, toda vez que “el acto administrativo fue recibido el 5 de enero de 2022, el pago solo podía efectuarse una vez ejecutoriado el mismo.
En otros términos, los cuarenta y cinco (45) días para el pago comenzaron a contarse el 19 de enero de 2022, día siguiente a aquel en que adquirió firmeza la resolución definitiva, y vencieron el 23 de marzo de 2022. En consecuencia, el 24 de marzo de 2022 constituye el primer día de mora imputable al FOMAG, la cual se extendió hasta el 6 de junio de 2023, siendo responsable por cuatrocientos cuarenta (440) días de mora”.
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión objeto de tutela y que interesan al proceso, la Sala procede a abordar el defecto sustantivo de acuerdo con el planteamiento del problema jurídico, así: El defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”18. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los 18 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”19.
Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la parte actora reprocha el hecho de que también se le condenara al pago de la sanción moratoria a pesar de que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 estableció que era responsabilidad de las entidades territoriales. Al respecto, se observa que el Tribunal en la sentencia objetada consideró que al Fomag se le debía condenar por el pago tardío de las cesantías, pues la mora no recaía únicamente del departamento del Putumayo, sino que también del mencionado fondo.
La Sala considera necesario recordar que de acuerdo con el artículo 4 20 de la Ley 1071 de 2006, la entidad territorial cuenta con 15 días hábiles para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del auxilio de cesantías. Luego, la encargada del pago de la prestación, en este caso Fomag, dispone de 45 días hábiles para cancelar las sumas a la persona interesada de acuerdo con en el artículo 5 21 de la misma ley.
Ahora bien, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022”, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la 19 Ibíd. 20 ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. 21 ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. De lo anterior, se observa que, en lo relacionado con la entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 introdujo una modificación, la cual consistió en que a partir de la vigencia de dicha ley, las entidades territoriales asumirían el pago de la sanción moratoria, cuando el pago tardío de las cesantías fuera por la inobservancia de los plazos previsto para la radicación o entrega de la solicitud de pagos de las cesantías ante el Fomag.
En efecto, en fallo de 20 de febrero de 2025 22, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al estudiar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, aseguró que “cuando el trámite del reconocimiento de cesantías tuvo lugar antes de la Ley 1955 de 2019, es la Nación–Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el desembolso tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial.
La eventual responsabilidad de este último surgió desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, y conforme a las hipótesis consagradas en la norma”. Es decir, que antes de la Ley 1955 de 2019 la encargada de asumir el pago total de la sanción moratoria era el Fomag. Luego, con la entrada en vigencia del artículo 57 de la Ley 1955 de 2017, las entidades territoriales pasaron a tener responsabilidad en el pago de dicha sanción en los “eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la 22 Radicado num. 73001-23-33-000-2021-00508-01, C.P.: Luis Eduardo Mesa Nieves.
Postura reiterada en la sentencia de 22 de mayo de 2025, radicado num. 47001-23-33-000-2021-00368-01, C.P.: Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Por consiguiente, en la sentencia objetada se consideró que existió mora por parte de la entidad territorial, pues los 15 días hábiles para resolver la solicitud, establecidos en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 se cumplieron el 19 de agosto de 2021, mientras que el reconocimiento del auxilio de cesantías se realizó mediante la Resolución núm. 3765 de 22 de septiembre de 2021, la cual fue aclarada en Resolución núm. 4988 de 27 de diciembre de 2021, notificada por medios electrónicos el 3 de enero de 2022.
Adicionalmente, la respuesta a la solicitud de la señora Elizabeth Rentería Camacho se remitió a la Fiduprevisora el 5 de enero de 2022. Igualmente, evidenció que el Fomag también incurrió en mora porque el acto administrativo fue recibido el 5 de enero de 2022, sin embargo, este quedó ejecutoriado el 19 del mismo mes y año, por lo que los 45 días hábiles establecidos en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, culminaron el 23 de marzo de 2022 y los dineros se pusieron a disposición de la docente solo hasta el 7 de junio de 2023.
Es decir, que desde el vencimiento de los 45 días hasta el día anterior al pago de la prestación, trascurrieron 440 días. Por consiguiente, el Tribunal a partir de la valoración de las pruebas allegadas en debida forma al proceso ordinario y con apego al ordenamiento jurídico aplicable al presente asunto, contrario a lo sostenido en el escrito de tutela, concluyó que tanto el departamento del Putumayo como el Fomag habían incurrido en mora y, en consecuencia, los condenó al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en atención a los días de mora en que incurrió cada una en los trámites que por ley les correspondía adelantar en los plazos establecidos (15 y 45 días hábiles).
Por otro lado, la parte accionante alega que no existe norma que le imponga la obligación de asumir las sanciones moratorias generadas desde el 1 de enero de 2023 en adelante. Empero, para la Sala no es de recibo ese alegato por cuanto la situación bajo estudio inició en vigencia de la Ley 1955 de 2019, normativa en la cual solo es posible excluir su responsabilidad en el pago de dicha sanción, en el evento en que la mora se hubiese configurado solo por el actuar de la entidad territorial.
Sin embargo, en el presente asunto, tanto el departamento del Putumayo como el Fomag superaron los términos establecidos en el ordenamiento jurídico para reconocer y pagar el auxilio de cesantías a una docente. En relación con el argumento referente a la falta de partida presupuestal para el pago de la sanción moratoria, se advierte que esto en sí mismo no involucra una discusión de orden constitucional.
En efecto, lo que alega la parte actora corresponde a los trámites propios que debe adelantar con el fin de garantizar el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia objetada, lo que escapa de la órbita de competencia del juez de tutela, más aún cuando se consideró ajustada a derecho la interpretación de la autoridad judicial accionada en el sentido de que el Fomag, en este caso concreto, tiene la obligación de pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Finalmente, respecto al alegato relacionado con que el acto administrativo fue recibido por la Fiduprevisora S.A. el 29 de mayo de 2023 y que, en consecuencia, el pago realizado el 7 de julio de 2023 se hizo en tiempo, la Sala observa que si bien Radicado: 11001-03-15-000-2025-05580-00 Accionante: Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en la contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento afirmó que el pago se hizo dentro de los 45 días hábiles, lo cierto es que no indicó las fechas con la precisión que lo hizo en el escrito de tutela ni aportó el cuadro que anexó a este trámite constitucional, razón por la cual el Tribunal accionado dio como fecha de radicación la aportada por el departamento del Putumayo, esto es, el 5 de enero de 2022.
Por consiguiente, ante esa omisión la parte actora no puede pretender ahora, mediante este mecanismo constitucional de naturaleza residual y subsidiaria, beneficiarse de su propia culpa con el fin de obtener una decisión favorable por parte del juez de tutela. Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, en tanto no se configuró el defecto sustantivo alegado.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por el Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien actúa por conducto de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Putumayo, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.-. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.