www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) Demandante: José Luis Tarazona Díaz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Auto interlocutorio I.
ANTECEDENTES El señor José Luis Tarazona Díaz interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció las siguientes sentencias: i) Del 1 de agosto de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070- 2011). ii) Del 22 de abril de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proceso radicado 05001-23-31-000-2011-00740-01 (0232-14). iii) Del 12 de junio de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proceso radicado 05001-23-31-000-2012-00100-01 (3287-2013). iv) Del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en proceso radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009). v) C-651 de 2015 de la Corte Constitucional vi) Del 27 de julio de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2017-01476-00 (AC).
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 vii) Del 12 de mayo de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 50001-23-31-000-2008- 00239-01 (0889-13). viii) Del 1 de agosto de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2013- 01193-00 (AC). ix) Corte Constitucional, sentencia T-012 de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos, referida a una acción de tutela contra providencias judiciales para el reconocimiento de la pensión de vejez.
II. CONSIDERACIONES 1. Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.
De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.
De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1.
Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021. «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.
Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen. El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.» 2. Caso concreto Se procede a estudiar si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso. - Oportunidad en la interposición y sustentación La sentencia del 21 de febrero de 2023 fue notificada el 28 del mismo mes y año, el 3 de marzo de 2023 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo que se concluye que el recurrente cumplió con la carga que les asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA, modificado por el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021. 1 Artículo 256 del CPACA.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 - Designación de las partes Se trata del señor José Luis Tarazona Díaz y Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La recurrente manifestó que la sentencia objeto de recurso es la proferida el 26 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Santander.
En la providencia, el tribunal concluyó que el demandante no cumple con los requisitos para acceder al régimen de transición de la Ley 32 de 1986, dado que no alcanzó los criterios establecidos en el artículo 6° del Decreto 2090 de 2003, que exige edad y tiempo de servicio específicos. A pesar de contar con más de 500 semanas cotizadas, lo cierto es que para el 1 de abril de 1994 contaba con 30 años de edad y menos de 15 años de servicios.
En consecuencia, la pensión se reliquidó con base en lo devengado en los últimos 10 años, conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, aplicables a todos los servidores públicos. No se incluyeron otros factores devengados en el último año de servicio, ya que no están contemplados en dichas normas. Por ello, la Sala revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones del demandante. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse de la siguiente manera: Que el demandante José Luis Tarazona Díaz, ingresó a trabajar en el INPEC como dragoneante el 28 de julio de 1994, y laboró hasta el 31 de agosto de 2016.
Durante sus más de 22 años de servicio, ocupó el cargo de dragoneante grado 11, devengando varios emolumentos como sobresueldo, bonificaciones, auxilios y primas. Mediante la Resolución GNR 86631 del 22 de marzo de 2016, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez calculada sobre el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, excluyendo varios factores salariales percibidos en el último año de servicio, como la bonificación por servicios prestados, el auxilio de alimentación, y la prima de navidad, entre otros.
El demandante solicitó la reliquidación de su pensión, incluyendo todos los factores salariales del último año de servicio, solicitud que fue negada por Colpensiones, lo que llevó al demandante a presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En primera instancia conoció el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, y mediante sentencia del 30 de junio de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda, posteriormente, el Tribunal Administrativo de Santander por medio de la sentencia 21 de febrero de 2023 revocó la sentencia del 30 de junio de 2022 y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento Se expresó que la providencia del 21 de febrero de 2023 desconoció las siguientes sentencias: I) Del 1 de agosto de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-2011).
II) Del 22 de abril de 2015, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proceso radicado 05001-23-31-000- 2011-00740-01 (0232-14). III) Del 12 de junio de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en proceso radicado 05001-23-31-000- 2012-00100-01 (3287-2013). IV) Del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en proceso radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009).
V) C-651 de 2015 de la Corte Constitucional VI) Del 27 de julio de 2017 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso con radicado 11001-03-15-000-2017-01476-00 (AC). VII) Del 12 de mayo de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 50001-23-31- 000-2008-00239-01 (0889-13).
VIII) Del 1 de agosto de 2013 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicación 11001-03- 15-000-2013-01193-00 (AC). IX) Corte Constitucional, sentencia T-012 de 2022, M.P. Alberto Rojas Ríos, referida a una acción de tutela contra providencias judiciales para el reconocimiento de la pensión de vejez.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Por otro lado, en vista de que no existe un criterio unificado en relación con las pensiones de los miembros del Cuerpo de Custodio y Vigilancia del INPEC, solicitó que, por importancia jurídica, se siente jurisprudencia al respecto.
En este orden, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el apoderado del señor José Luis Tarazona Díaz, es evidente que no hay lugar a tramitar el presente recurso extraordinario, por las siguientes razones: En primer lugar, las sentencias del 12 de mayo de 2014, 12 de junio de 2014 y 22 de abril de 2015 no son de unificación, sino que corresponden a unos fallos proferidos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el trámite ordinario de apelación, sin que estas comporten decisiones por importancia jurídica o transcendencia social, política y/o económica, ni por medio de estas se fijaron reglas jurisprudenciales.
En segundo lugar, con relación a la Sentencia C-651 de 2015, expedida por la Corte Constitucional, no es susceptible del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, comoquiera que la única causal objetiva de procedencia de este medio de impugnación es la consignada en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, que consiste en que «la sentencia impugnada contrarié o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
Por tal motivo, resulta inadmisible que para identificar la regla de unificación que estima vulnerada el recurrente, se aluda a sentencias proferidas por otra corporación judicial. En tercer lugar, y con relación a las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1.º de agosto de 2013, si bien son de unificación, no existe unidad de materia entre la situación particular del señor José Luis Tarazona Díaz y lo allí resuelto, toda vez que dichas providencias unificaron lo relacionado con los factores salariales que deben liquidarse en las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a quienes les aplicará la Ley 33 de 1985 (en el primer caso) y la inclusión de la prima de riesgo como factor computable para pensión en el caso de los servidores del DAS (en el segundo); mientras que en el presente asunto se discute el régimen pensional aplicable a los miembros del INPEC.
Además, la tesis fijada en el mencionado fallo del 4 de agosto de 2010 fue recogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés, emitida bajo el radicado 52001 23 33 000 2012 00143 01. En cuarto y último lugar, tampoco hay lugar a adelantar el presente recurso extraordinario con el fin de unificar jurisprudencia, ya que eso va en contravía de la naturaleza del presente mecanismo, puesto que, se itera, la única causal para su procedencia es que las sentencias de segunda instancia ejecutoriadas, proferidas por los tribunales administrativos, contraríen o se opongan a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, lo cual no puede confundirse con el trámite de unificación que se adelanta mientras el proceso aún no ha terminado, conforme a los artículos 270 y 271 del CPACA.
Radicado: 68001-33-33-013-2019-00259-01 (2851-2024) www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Por consiguiente, y como las sentencias de unificación invocadas no son aplicable al caso concreto, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de la referencia, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA; sin embargo, no se condenará en costas a la recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso2, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor José Luis Tarazona Díaz contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander.
Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 2 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».