CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: MAURICIO ALEXANDER RODRÍGUEZ AYALA Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE SALENTO Vinculados: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el demandante Mauricio Alexander Rodríguez Ayala contra la sentencia de 25 de septiembre de 2025, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. Los señores Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y Jhon Stiven Buitrago Rendón en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda contra el municipio de Salento, con el propósito de obtener la salvaguarda del derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4.°1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO: Sírvase señor juez, DECLARAR vulnerados los derechos colectivos contenidos en el literal J, del Artículo 4, del Capítulo II, de la Ley 472 de 1998 - El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; por parte del municipio de Salento.
SEGUNDO: Sírvase señor Juez, mediante la anterior declaración ORDENAR al municipio de Salento, que genere las condiciones necesarias a los habitantes del municipio, desplazados y víctimas del conflicto para el acceso a los servicios públicos de transporte y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 1 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna […]”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro TERCERO: Sírvase señor Juez ORDENAR, al municipio de Salento realizar las apropiaciones presupuestales para subsidiar el costo de la ampliación de ruta de transporte desde las 8:00 pm hasta 10:00 pm, que permitan el traslado de los usuarios que realizan actividades de estudio y trabajo, desde la ciudad de Armenia hasta el municipio de Salento.
CUARTO: Sírvase señor Juez, ORDENAR, al municipio de Salento destine los recursos presupuestales para que mediante la modalidad contractual que corresponda, garantizar la ampliación de del (sic) horario en una ruta programada desde las 8:00 pm hasta 10:00 pm, que permita el traslado de los usuarios que demanden el servicio desde el municipio de armenia hasta el municipio de Salento.
QUINTO: Sírvase señor Juez, ORDENAR, todas aquellas pretensiones que en virtud de sus facultades ultra y extrapetita a bien su despacho considera para la garantía de los derechos colectivos de los destinatarios de la presente acción popular. […]”3. (Negrilla del texto). 3. Indicó que el municipio de Salento es una entidad territorial de sexta categoría que enfrenta dificultades en materia de acceso y oferta de servicios públicos.
Por esta razón, sus habitantes deben desplazarse con frecuencia a Armenia a través del transporte público. 4. Manifestó que solicitó al Terminal de Transportes de Armenia información sobre las rutas que salen del municipio de Armenia hacia Salento. En respuesta, el 8 de abril de 2024, el terminal informó cuáles son las empresas y rutas que cubren dicho trayecto, su frecuencia y el horario de partida y llegada. 5.
Señaló que el servicio público de transporte es ineficiente por cuanto el horario final del servicio afecta a la población que reside en el municipio de Salento ante la imposibilidad de retornar en horarios nocturnos por jornadas laborales o de estudio. 6. Adujo que varias personas con protección especial y víctimas del conflicto armado acudieron a la personería municipal para solicitar que las empresas de transporte amplíen el horario de la ruta hasta las 11 p.m. Sin embargo, la entidad respondió que, para cubrir los costos operativos, se requiere un mínimo de 15 pasajeros por viaje. 7.
Agregó que solicitó información sobre los horarios en diferentes colegios del municipio de Armenia y comprobó que varias jornadas de clases terminan entre las 10:00 p.m. y las 10:25 p.m. Además, aclaró que, aunque el municipio de Salento gestiona apoyos de transporte para ciertos estudiantes, este beneficio no cubre los horarios nocturnos. I.2.
Actuación procesal en primera instancia 8. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante auto de 19 de febrero de 2025, admitió la demanda, ordenó la notificación y el traslado correspondiente al municipio de Salento, notificó al agente del Ministerio Público y 3 Cfr. Índice 3 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 3 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro a la Defensoría del Pueblo, y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 9.
El Juzgado mediante auto de 13 de marzo de 20254, ordenó la vinculación de la Nación - Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte, la Cooperativa Integral de Transportadores de Circasia (COOTRACIR), Expreso Alcalá S.A. y el Terminal de Transportes de Armenia S.A. Allí también declaró la falta de competencia y remitió el proceso al Tribunal Administrativo del Quindío. 10.
Mediante auto de 25 de marzo de 20255, el Tribunal Administrativo del Quindío avocó conocimiento y continuó el proceso como fue remitido, dando validez a las anteriores actuaciones. 11. El 27 de mayo de 20256 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida. 12. Mediante auto de 30 de mayo de 20257, el tribunal decidió sobre las pruebas del proceso.
I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1. Municipio de Salento8 13. La entidad territorial se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las excepciones de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, “[…] Cumplimiento de obligaciones constitucionales y legales […]”, “[…] Carga de la prueba – deficiencias probatorias […]” y “[…] Ecuménica […]”. 14.
Señaló que es un municipio de sexta categoría, lo cual es relevante para los estudios de viabilidad financiera de las rutas. Además, la decisión de incrementar los horarios de las rutas de transporte está a cargo de las empresas del sector privado que prestan el servicio al analizar si se garantiza la cobertura de los costos operativos. 15.
Agregó que los accionantes no demostraron la presunta afectación de los derechos e intereses colectivos y que el Ministerio de Transporte es el competente para habilitar a las empresas de transporte terrestre de pasajeros y definir las rutas o frecuencias que aquellas sociedades deben recorrer. 16. Adujo que adelantó distintas diligencias entre las que se encuentran: i) la celebración del Contrato 12 de 16 de enero de 2025, suscrito con la Cooperativa de Transportadores de Cocora LTDA., para el transporte escolar de los habitantes de 4 Cfr. 18 del expediente digital de primera instancia en el Juzgado. 5 Cfr. 6 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 6 Cfr. 31 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 7 Cfr. 33 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 8 Cfr. 17 del expediente digital de primera instancia en el Juzgado. 4 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro las zonas rurales hacia los establecimientos educativos del municipio; y ii) el inicio del proceso de mínima cuantía núm. 003 de 2025 con invitación pública a las empresas de transporte para el suministro de tiquetes de transporte público para los estudiantes de educación superior en la ruta Salento – Armenia. 17.
Solicitó la vinculación del Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Transporte, las empresas de transporte que operan en el municipio de Salento y el Terminal de Transportes de Armenia. Además, destacó que ninguna víctima del conflicto armado se ha acercado a la entidad territorial para manifestar inconformidad alguna con el servicio de transporte público.
I.3.2. Cooperativa Integral de Transportadores de Circasia9 1. La empresa prestadora se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que la asignación de las rutas y horarios depende de la demanda del servicio, la cantidad de habitantes y los ingresos anuales de libre destinación del municipio. Al ser una empresa del sector privado cuenta con la libertad de establecer los horarios de acuerdo con su operatividad, de conformidad con las Resoluciones 7811 de 20 de septiembre de 200110 y 1658 de 31 de mayo de 201111. 2.
Señaló que no se aportó medio probatorio que evidenciara la necesidad del servicio en las jornadas solicitadas. Entre las empresas COOTRACIR y Expreso Alcalá S.A., diariamente envían 62 viajes con carros de 19 sillas hacia el municipio de Salento. Sin embargo, para cubrir los costos operativos de la ruta se requiere un nivel de ocupación mínimo de 15 usuarios. 3.
Manifestó que desde las 7:00 p.m., los vehículos que realizan la ruta de Armenia a Salento se envían cada veinte minutos y a las 7:30 p.m. se adicionan dos turnos que usualmente registran movilización de 5 personas. En el trayecto de Salento a Armenia desde las 3:00 p.m. se envían buses cada quince minutos y el último recorrido sale a las 9:20 p.m. casi siempre con el bus vacío. I.3.3.
Nación – Ministerio de Transporte12 4. La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las excepciones de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, “[…] inexistencia de obligación por parte del Ministerio de Transporte […]”, “[…] inexistencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados […]”, “[…] insuficiencia probatoria […] en cabeza de la parte demandante […]” y “[…] genérica […]”. 9 Cfr. 15 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 10 “[…] Por medio de la cual se establece la libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 11 “[…] Por la cual se mantiene la medida de libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, establecida en la Resolución 7811 del 20 de septiembre de 2001 […]”. 12 Cfr. 16 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 5 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 5.
Mencionó que ha cumplido a cabalidad sus funciones de regulación en materia de transporte. En esa actividad expidió el Decreto 1079 de 26 de mayo de 201513 mediante el cual, entre otros asuntos, se estableció que para la reestructuración de horarios se debe suscribir un acta de acuerdo que incluya su distribución, la cual no podrá incrementar la capacidad transportadora de las empresas y deberá garantizar que la calidad del servicio no desmejore. 6.
Agregó que, a través de las Resoluciones 1034 de 7 de febrero de 199214 y 5111 de 27 de noviembre de 199215, el extinto Instituto Nacional de Transporte autorizó las rutas, horarios, niveles de servicio y fijación de capacidad transportadora para COOTRACIR y Expreso Alcalá S.A., respectivamente. Además, mediante las Resoluciones 113 de 20 de septiembre de 200116 y 111 de 14 de junio de 200217, autorizó la habilitación de las citadas empresas para prestar el servicio público de transporte con una vigencia indefinida mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas. 7.
Adicionó que estableció como permanente la regulación de libertad de horarios, mediante Resolución 1658 de 2011, con la finalidad de que las empresas prestadoras operen de manera eficiente y segura bajo condiciones claras de libre competencia, lo que permite su adaptación a los requerimientos cambiantes del mercado. En consecuencia, las empresas que prestan el servicio en los municipios de Armenia y Salento pueden ejercer libremente su actividad económica dentro de los límites establecidos sin injerencia del Ministerio, por lo que son ellas directamente quienes determinan si aceptan o niegan las peticiones de los accionantes. 8.
Manifestó que cualquier irregularidad que se presente en la prestación del servicio público de transporte es responsabilidad de la Superintendencia de Transporte, ya que esta entidad tiene a su cargo la vigilancia, inspección y control. Por lo tanto, la superintendencia puede iniciar investigaciones administrativas si se detectan fallas en el servicio. 9.
Destacó que no se logró demostrar el supuesto de hecho que generó la presunta afectación a los derechos colectivos, por lo que no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 13 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte. […]”. 14 “[…] Por la cual se Autorizan Rutas, Horarios, Niveles de Servicio, se Fija Capacidad Transportadora y se derogan todos los actos Administrativos que le otorgaron rutas, horarios, niveles de servicio y fijaron capacidad transportadora a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE CIRCASIA LTDA ‘COOTRACIR LTDA’. […]”. 15 “[…] Por la cual se deciden unos recursos de reposición interpuestos por los representantes legales de las empresas EXPRESO ALCALCÁ S.A., INVERSIONES FLOTA OCCIDENTAL LTDA. & CIA S.C.A., contra la Resolución N° 00835 del 7 de febrero de 1992, emanada de la Dirección General del INTRA y se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la empresa NUEVO RÁPIDO QUINDÍO LTDA., contra la misma Resolución […]”. 16 “[…] Por medio de la cual se HABILITA la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE CIRCASIA LIMITADA ‘COOTRACIR LTDA.’ Para prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 17 “[…] Por la cual se otorga habilitación a la empresa EXPRESO ALCALA S.A., para prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 6 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro I.3.4.
Superintendencia de Transporte18 10. La entidad presentó las excepciones de “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, “[…] cumplimiento parcial y razonable del deber constitucional […]” e “[…] Inexistencia del derecho colectivo supuestamente vulnerado […]”. 11. Indicó que las entidades públicas demandadas no pueden asignar los horarios de las rutas de transporte.
Dicha responsabilidad corresponde únicamente a las empresas transportadoras. Además, aclaró que, aunque los municipios no pueden prestar el servicio de transporte público a nivel departamental, el municipio de Salento ha mostrado gestión y compromiso al brindar atención especial a ciertos estudiantes que necesitan este servicio. 12.
Señaló que entre los municipios de Armenia y Circasia se encuentra habilitada una ruta que opera hasta las 10:30 p.m. y puede servir para solicitar a COOTRACIR que el trayecto se extienda hasta el municipio de Salento. 13. Argumentó que la Ley 2198 de 25 de enero de 202219 establece que las transportadoras de pasajeros interesados en rutas nuevas deben tener permiso, previa evaluación que lleven a cabo bajo su riesgo, con la información del recorrido de la ruta -incluyendo su origen y destino-, el tipo de vehículos, la frecuencia y los horarios.
Dicho permiso se otorgará siempre y cuando no interfiera con alguna ruta previamente autorizada. 14. Adicionó que la Comisión de Regulación de Transporte, adscrita al Ministerio de Transporte, será quien determine las condiciones para realizar los estudios que permitan establecer la existencia de demanda insatisfecha de movilización. Si el ministerio no adelanta los estudios, los transportadores con interés podrían contratarlos con entes especializados, como universidades u órganos consultivos del gobierno. II.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 15. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia de 25 de septiembre de 202520, resolvió: “[…]
PRIMERO: NEGAR el amparo del derecho colectivo invocado de los habitantes del Municipio de Salento, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXHORTAR, a las entidades accionadas, que en caso de presentarse en el futuro cambios en las condiciones de demanda de transporte en horario nocturno en el Municipio de Salento, se adelanten los estudios y gestiones pertinentes. 18 Cfr. 17 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 19 “[…] POR EL CUAL SE ESTABLECEN MEDIDAS DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE DE PASAJ EROS Y MIXTO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”. 20 Cfr. índice 58 del expediente digital de primera instancia. 7 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectúense las anotaciones correspondientes en el programa informático SAMAI. En firme la presente providencia archívese el expediente. […]”. (Negrilla del texto). 16. El tribunal analizó los datos proporcionados por el municipio, según los cuales se requieren al menos quince usuarios por trayecto para que el servicio de transporte cubra sus costos operativos.
No obstante, explicó que las estadísticas aportadas al plenario demuestran que, en el horario nocturno, normalmente solo cinco personas utilizan este servicio. Durante un periodo de quince días, en el que se analizó el último transporte del día, solo en una ocasión se alcanzó el mínimo de quince pasajeros necesario por trayecto. 17.
Explicó que solamente se acreditaron veintitrés estudiantes matriculados en jornada nocturna en diferentes centros educativos de Armenia que viven en Salento. Además, no se demostró que estos estudiantes utilicen el transporte público para desplazarse entre municipios. 18. Sostuvo que no se puede obligar, mediante una acción popular, a las empresas privadas de transporte a ampliar el horario de la ruta si ésta no resulta rentable.
Tampoco es posible exigir a entidades públicas, como el municipio de Salento, que tomen medidas para garantizar el servicio, ya que se considera innecesario según lo demostrado en el proceso. Aun así, indicó que, si en el futuro cambian las condiciones de demanda del transporte nocturno en ese trayecto, se podrán realizar nuevos estudios y gestiones para garantizar la prestación del servicio.
Por lo tanto, impartió un exhorto frente a tal escenario. III. RECURSO DE APELACIÓN 19. El señor Mauricio Alexander Rodríguez Ayala solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, por cuanto se presentó una indebida valoración del acervo y una omisión en la práctica de pruebas. Además, no se adoptaron medidas que garanticen la salvaguarda del derecho colectivo objeto de amparo, entre las cuales podría ordenarse el pago de subsidios por parte del municipio. 20.
Explicó que las empresas prestadoras “[…] no realizaron un arqueo económico real de gastos e ingresos del mes de mayo de 2025 […] de modo que no se demostró con certeza la alegada inviabilidad […]” económica del servicio. 21. Indicó que, aunque no se probó que los estudiantes usaran el transporte público, era posible ordenar de oficio que el Ministerio de Transporte realizara estudios técnicos con el fin de evaluar la demanda del servicio de transporte en horario nocturno. 8 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 22.
Mediante auto de 21 de octubre de 202521, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia. 23. A través de auto de 22 de enero de 202622, se admitió el recurso de apelación, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión, y se le informó al Ministerio Público que podía emitir concepto.
Sin embargo, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 24. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201123 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201924, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento de los problemas jurídicos 25. Los señores Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y Jhon Stiven Buitrago Rendón atribuyeron al municipio de Salento la trasgresión del derecho colectivo previsto en el literal j) del artículo 4.° de la Ley 472, debido a que el servicio público de transporte entre los municipios de Armenia y Salento no se presta después de 8:00 p.m. 26.
La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío vinculó al extremo pasivo al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Transporte, a la Cooperativa Integral de Transportadores de Circasia, a Expreso Alcalá S.A. y al Terminal de Transportes de Armenia S.A. 27. En la sentencia de 25 de septiembre de 2025, el a quo negó el amparo del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, pero exhortó a las entidades accionadas para que adelanten los estudios y las gestiones pertinentes si se presentan cambios en las condiciones de la demanda del servicio nocturno de transporte. 28.
El demandante Mauricio Alexander Rodríguez Ayala afirmó, en el recurso de apelación, que se omitió la práctica de pruebas y se presentó una indebida 21 Cfr. Índice 72 del expediente digital de primera instancia. 22 Cfr. Índice 6 del expediente digital de segunda instancia. 23 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 24 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro valoración de aquellas que se aportaron al proceso.
Adujo que las empresas no hicieron un análisis adecuado en los gastos e ingresos requeridos para la prestación del servicio público de transporte. V.3. Análisis del caso concreto 29. Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) la presunta vulneración del derecho colectivo mencionado en la demanda; y ii) las cargas probatorias en el caso concreto.
V.3.1. La presunta vulneración del derecho colectivo mencionado en la demanda 30. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío concluyó en la sentencia de 25 de septiembre de 2025 que las condiciones de frecuencia y horarios de la ruta de transporte público Armenia – Salento y viceversa no vulneran el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por las siguientes razones: “[…] 9.
Revisadas las pruebas aportadas se tiene acreditados los horarios con que cuentan actualmente las rutas de transporte público que funcionan entre el Municipio de Armenia y Salento, y los horarios de las jornadas de estudio nocturnas de los establecimientos de educación superior del Municipio de Armenia; pero de ello no se logra evidenciar la afectación pregonada por la parte accionante respecto de la población desplazada o víctimas de conflicto y personas que estudien o trabajen en jornada nocturna en el Municipio de Salento. 10.
Las instituciones educativas de Armenia acreditaron los estudiantes inscritos con domicilio en el Municipio de Salento, siendo la Universidad del Quindío la única institución que figura con 15 estudiantes. Sin embargo, no se acredito que dichos estudiantes hicieran uso del transporte público para trasladarse al Municipio de Salento. 11.
Respecto de los usuarios, en general del transporte, se evidencia que en una muestra de 15 días, tan solo en una ocasión se alcanzó el número de 15 pasajeros, sin que se pudiera acreditar que aquellas personas fueran víctimas de conflicto o laboraran en las noches en la ciudad de Armenia, máxime cuando de los informes presentados por las empresas de transporte y el Terminal de dicha municipalidad, se evidenció que habían días en que los buses partían en su último turno, de las 9 p.m. sin ningún pasajero abordo. […] 13.
En ese orden, sin que sea rentable para las empresas privadas de transporte, prestadoras del servicio, un horario nocturno adicional en esa ruta, no es posible obligar por vía de acción popular a que se preste ese servicio. 14. Tampoco resulta viable a las entidades públicas demandadas, empezando por el MUNICIPIO DE SALENTO, obligarlas a tomar medidas tendientes a garantizar ese servicio, cuando, por lo que se ha alcanzado a probar dentro del proceso, resulta innecesario e inútil. […]”. 31.
En contraposición, el apelante sostuvo que la ruta cuestionada vulnera el derecho colectivo establecido en el literal j) del artículo 4 de la Ley 472, porque no se garantiza el servicio durante la jornada nocturna. También argumentó que el 10 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro tribunal ignoró el impacto particular que esto tiene en estudiantes y trabajadores que necesitan movilizarse después de las 8:00 p.m., al exigirles una prueba directa del uso del servicio. 32.
Finalmente, señaló que el tribunal cometió un error al aceptar como válida la excusa de inviabilidad económica de las empresas, ya que estas no presentaron estados financieros ni informes mensuales que respaldaran esa afirmación, incumpliendo así su carga probatoria. 33. Para resolver los argumentos, la Sala pone de presente que el servicio de transporte está sujeto a la intervención del Estado, según lo establece el literal b del artículo 2 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199325.
En consecuencia, el Estado es responsable de planificar, controlar, regular y supervisar el transporte y todas las actividades relacionadas con ese servicio. 34. Aun así, la creación y funcionamiento de las empresas o asociaciones de transporte se sujeta exclusivamente a los requisitos establecidos en la normativa aplicable, dado que el numeral 6 del artículo 3 de la Ley 105 aclara que esta intervención estatal se basa en el principio de libertad de empresa.
En otras palabras, aunque la regulación del Estado busca prevenir las fallas en el mercado, garantizar la seguridad de los usuarios y evitar prácticas desleales, también reconoce y protege la iniciativa privada en el sector del transporte. 35. Esa regulación estatal incluye los horarios de las rutas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera26.
El numeral 7 del artículo 3 supra define la ruta como “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos […]”. Esa norma explica que: “[…] El Gobierno Nacional establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta. […]”. 36.
En desarrollo de lo anterior, el artículo 37 del Decreto 170 de 5 de febrero de 200127, compilado en el artículo 2.2.1.4.6.3. del Decreto 1079, señaló que las empresas habilitadas podían solicitar las modificaciones, incrementos o disminuciones de sus horarios, mediante acuerdos registrados ante el Ministerio de Transporte que aseguren la atención suficiente de la demanda y la calidad del servicio, en los siguientes términos: 25 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. […]". 26 El artículo 2.2.1.4.3. del Decreto 1079 de 26 de mayo de 201526, definió el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera como “[…] aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en ésta modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a esta vinculado, para su traslado en una ruta legalmente autorizada […]”. 27 “[…] Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros […]”. 11 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro “[…]
ARTÍCULO 2. 2.1.4.6.3. Reestructuración de horarios. Las empresas de transporte que tengan autorizada una ruta en origen-destino, podrán solicitar conjuntamente la modificación, incremento o disminución de sus horarios. Para lo anterior, suscribirán un acta de acuerdo que contemple la distribución de los horarios en las 24 horas de cada día, indicado el término de duración del acuerdo, el cual no podrá ser inferior a un año. El acuerdo, que bajo ninguna circunstancia implica incremento de las capacidades transportadoras de las empresas, debe garantizar que la demanda será suficiente Y debidamente atendida y que la calidad del servicio no se verá desmejorada.
Para tal efecto deberán registrar ante el Ministerio de Transporte el acta de acuerdo, debiendo empezar a servir los nuevos servicios dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del Acto Administrativo mediante la cual se reconoce la reestructuración. En caso de terminación del acuerdo, cada empresa continuará prestando los servicios que tenía autorizados antes de su celebración.
PARÁGRAFO. Cuando no exista consenso para la suscripción del acta de acuerdo, previa autorización del Ministerio de Transporte, sin generar paralelismo con los horarios de otras empresas, cada empresa registrará aquellos que servirá. […]”. (Negrilla fuera del texto). 37. Como orientador del Sistema de Transporte, el Ministerio de Transporte estableció en los artículos 1.º28 y 2.º29 de la Resolución 7811 de 20 de septiembre de 200130, que reconocería a las empresas la libertad de horarios para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera bajo un modelo de libre competencia. Por lo tanto, autorizó la modificación e incremento de horarios en las rutas autorizadas a las empresas transportadoras, haciendo énfasis en que tal habilitación no implicaba el incremento en la capacidad transportadora. 38.
Ese acto administrativo en su parte motiva explicó: “[…] Que en su condición rectora y orientadora del Sector y Sistema Nacional de Transporte, le corresponde al Ministerio de Transporte formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la prestación del servicio público de transporte en cada uno de los modos. Que en las actuales circunstancias, la prestación del servicio de transporte en cualquiera de sus modalidades demanda de las empresas una eficiente y segura operación bajo claras condiciones de libre competencia e iniciativa privada que les permitan ajustarse a los cambiantes requerimientos del mercado, 28 “[…] Articulo 1.
Libertad de horarios. Establecer la libertad de horarios para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, autorizando la modificación e incremento de horarios en las rutas que legalmente tienen autorizadas las empresas transportadoras. Parágrafo. 1.Esta autorización no implica incremento en la capacidad transportadora autorizada a las empresas.
Parágrafo 2. La modificación o incremento de horarios en una ruta, podrá realizarse siempre y cuando las empresas no suspendan los servicios legalmente autorizados en otras rutas. […]”. 29 “[…] Artículo 2. Difusión de los horarios. Con una antelación no menor a cinco (5) días de su puesta en vigencia, las empresas de transporte deberán difundir y mantener informados a los usuarios acerca de los horarios en los cuales prestarán el servicio en las diferentes rutas autorizadas, discriminándolas según el nivel de servicio. […]”. 30 “[…] Por medio de la cual se establece la libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 12 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro racionalizando el uso de los equipos y reduciendo costos de operación en bien de la industria y de los usuarios de este servicio público.
Que dentro de un esquema competitivo y de autorregulación, la libertad de tarifas, unida a la libertad de horarios y a la posibilidad de despachar indistintamente cualquiera de las clases de vehículos que tienen autorizado constituye una excelente oportunidad para que las empresas de transporte amparadas en su trayectoria, responsabilidad y experiencia en el sector, implementen los mecanismos correspondientes encaminados al fortalecimiento empresarial. […]”.
(Negrilla fuera de texto). 39. El artículo 3.º de la Resolución 7811 señaló que el Ministerio de Transporte haría seguimiento permanente del comportamiento y prestación del servicio en períodos trimestrales, para mantener la medida o adoptar los respectivos mecanismos de Intervención con el fin de evaluar la conveniencia de la libertad de horarios. 40.
El parágrafo del artículo 3.º agregó que “[…] El desarrollo de la libertad de horarios se deberá enmarcar dentro de los parámetros establecidos en la Ley 155 de 1959 y el Decreto 2153 de 1992, quedando prohibido a las empresas la práctica de conductas que afecten la libre y sana competencia. […]”. 41. Los artículos 5.º y 6.º encomendaron las siguientes funciones en materia de colaboración y vigilancia: “[…]
ARTÍCULO QUINTO. COLABORACION.- Las terminales de transporte terrestre brindarán la colaboración necesaria encaminada a facilitar a las empresas el cumplimiento de la presente disposición.
ARTÍCULO SEXTO. - COMPETENCIA PARA SANCIONAR.- La inspección, vigilancia, control, como la imposición de las sanciones por el incumplimiento de lo dispuesto en esta resolución, estará a cargo de la Superintendencia de Puertos y Transporte. […]”. 42. Mediante la Resolución 00995 de 18 de marzo de 2009, el Ministerio de Transporte ordenó a las empresas de transporte de pasajeros por carretera que, de conformidad con el artículo 37 del Decreto 170 de 2001, le presentaran una solicitud de reestructuración de los horarios de las rutas autorizadas. 43.
Sin embargo, el referido ministerio en la Resolución 1658 de 31 de mayo de 201131, decidió mantener la política de libertad de horarios establecida en la Resolución 7811 de 2001, con fundamento en las siguientes razones: “[…] Que mediante Resolución 07811 del 20 de septiembre de 2001, se estableció la libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte de Pasajeros por Carretera.
Que mediante Resolución 00995 del 18 de marzo de 2009, se determinó que las empresas habilitadas para la prestación del Servicio Público de Transporte de 31 “[…] Por la cual se mantiene la medida de libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, establecida en la Resolución 7811 del 20 de septiembre de 2001 […]”. 13 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro Pasajeros por Carretera debían presentar solicitud de reestructuración de horarios de las rutas autorizadas a más tardar el 30 de marzo de 2010, con base en un estudio de oferta y demanda, como mecanismo previo a la implementación del modelo de operación por corredores integrados.
Que el Ministerio de Transporte ha prorrogado el término establecido para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 00995 del 18 de marzo de 2009, mediante las resoluciones 0980 de 2010, 2115 de 2010, 03159 de 2010, 3526 de 2010 y 00262 de 2011, hasta el treinta y uno de mayo de 2011. Que la realización de varios estudios por parte del Ministerio y las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 han evidenciado la necesidad de adelantar un diagnóstico profundo y completo de la modalidad de transporte público de pasajeros por carretera, implementar sistemas de información de oferta y demanda de servicio, identificar y definir el modelo de prestación del servicio y crear un nuevo marco jurídico para la modalidad.
Que el deterioro en la red de carreteras, ocasionado por la fuerte temporada invernal ha generado afectación a la prestación del servicio público de pasajeros por carretera que no permite el cumplimiento estricto de los horarios establecidos en los actos administrativos, teniendo que ajustarse a las condiciones de transitabilidad de la red. Que mediante radicados 20113210333112 del 18 de mayo de 2011 y 20113210339002 del 19 de mayo de 2011 se presentaron solicitudes por parte de gremios de transporte de pasajeros para mantener y/o prorrogar la libertad de horarios, manifestando la dificultad de la celebración de acuerdos por parte de las empresas que prestan el servicio y el cierre total o parcial de algunas rutas.
Que por lo anterior se hace necesario mantener la política de libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte de Pasajeros por Carretera establecida en la Resolución 07811 del 20 de septiembre de 2001. […]”. (Negrilla fuera del texto). 44. La parte resolutiva de ese acto administrativo previó lo siguiente: “[…] Artículo 1.
Mantener la política de libertad de horarios para la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, establecida en la Resolución 7811 del 20 de septiembre de 2001. Artículo 2. Los actos administrativos de autorización de reestructuración de horarios tienen plena validez hasta el término otorgado en los mismos.
Las solicitudes pendientes se resolverán y quedarán sometidas a lo dispuesto en la presente resolución. Artículo 3. Las empresas que prestan el servicio en las rutas reestructuradas podrán optar por realizar los horarios reestructurados o acogerse a la libertad de horarios. […]”. 45. Como puede apreciarse, la operación del transporte público, por tratarse de un servicio público esencial, exige que la planeación, vigilancia y control estatal garanticen la calidad, oportunidad y seguridad, bajo los principios de prevalencia del interés general y libertad de empresa. 14 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 46.
Para tal efecto, la reglamentación actual del servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera contempla una política de libertad de horarios que fomenta la competencia y la autorregulación. Esto significa que los horarios en las rutas autorizadas se pueden modificar e incrementar, siempre y cuando no se aumente la capacidad de transporte aprobada. 47.
Nótese que, si una empresa se ve obligada a ampliar horarios sin que haya suficiente demanda, su operación puede volverse económicamente inviable debido al aumento de los costos, sin la correspondiente generación de ingresos. Por lo tanto, exigir esa tipología de medidas podría afectar otras rutas dado que la empresa tendría que aumentar la flota o redistribuirla, lo que va en contra de la normativa que prohíbe aumentar la capacidad aprobada o dejar de atender rutas ya autorizadas. 48.
En el caso concreto, el entonces Instituto Nacional de Transporte (INTRA) autorizó a COOTRACIR y a Expreso Alcalá S.A. la prestación del servicio en determinadas rutas, horarios y niveles de servicio mediante las Resoluciones 1034 de 7 de febrero de 199232 y 5111 de 27 de noviembre de 199233. 49. Esos actos administrativos definieron respectivamente las siguientes condiciones operativas y la capacidad transportadora de cada empresa: “[…] ARTÍCULO 1º.
Autorizar a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE CIRCASIA “COOTRACIR LTDA”., servir las rutas, Horarios y niveles de servicio descritos a continuación: […] […]”. “[…]
ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir los recursos de reposición interpuestos por las empresas EXPRESO ALCALA S.A. y la sociedad transportadora denominada INVERSIONES FLOTA OCCIDENTAL LTDA., contra la Resolución N° 00835 del 7 de 32 “[…] Por la cual se Autorizan Rutas, Horarios, Niveles de Servicio, se Fija Capacidad Transportadora y se derogan todos los actos Administrativos que le otorgaron rutas, horarios, niveles de servicio y fijaron capacidad transportadora a la COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE CIRCASIA LTDA ‘COOTRACIR LTDA’. […]”. 33 “[…] Por la cual se deciden unos recursos de reposición interpuestos por los representantes legales de las empresas EXPRESO ALCALCÁ S.A., INVERSIONES FLOTA OCCIDENTAL LTDA. & CIA S.C.A., contra la Resolución N° 00835 del 7 de febrero de 1992, emanada de la Dirección General del INTRA y se rechaza el recurso de reposición interpuesto por la empresa NUEVO RÁPIDO QUINDÍO LTDA., contra la misma Resolución […]”. 15 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro febrero de 1992, emanada de la Dirección General del INTRA, en el sentido de revocarla en todas sus partes. […]
ARTÍCULO TERCERO: Autorizar a la empresa EXPRESO ALCALA a servir las rutas, horarios y niveles de servicio descritos a continuación: […] […]”. 50. Posteriormente, mediante las Resoluciones 113 de 20 de septiembre de 200134 y 111 de 14 de junio de 200235, el ministerio autorizó la habilitación de las citadas empresas para prestar el servicio público de transporte con una vigencia indefinida mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas. 51.
Con fundamento en los precitados actos administrativos, el Terminal de Transportes de Armenia informó en abril de 202436 los horarios vigentes para la ruta Armenia - Salento, los cuales evidencian una alta frecuencia de despachos diarios, veamos: 52. La empresa COOTRACIR indicó, mediante oficio de 20 de septiembre de 202437, que actualmente se realizan 62 turnos diarios entre las dos empresas, con vehículos de 19 pasajeros, organizados con frecuencias de entre 12 y 20 minutos según la franja horaria.
De dicho documento se destacan los siguientes apartados: “[…] 1. Para la ampliación de los horarios nos gustaría tener más información, debido a que en la actualidad hacia este municipio se despachan 62 turnos diarios, entre dos 34 “[…] Por medio de la cual se HABILITA la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DE CIRCASIA LIMITADA ‘COOTRACIR LTDA.’ Para prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 35 “[…] Por la cual se otorga habilitación a la empresa EXPRESO ALCALA S.A., para prestar el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 36 Cfr. 4 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal.
Documento denominado: “7Anexos_Prueba12Reclamacipdf(.pdf) NroActua 4”. Páginas 13-14. 37 Cfr. 4 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. Documento denominado: “7Anexos_Prueba12Reclamacipdf(.pdf) NroActua 4”. Página 15. 16 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro empresas, con carros de 19 sillas y los costos operativos para esta ruta son altos por lo que se requiere un nivel de ocupación mínimo; los siguientes son lo (sic) turnos que en la actualidad se cubren.
2. RUTA ARMENIA - SALENTO Saliendo de Armenia Despachos cada 12 minutos, desde las 6:00 a.m. hasta las 8:00 a.m. luego cada 15 minutos hasta las 7:00 p.m. a partir de esa hora cada 20 minutos hasta las 7:00p.m. y se adicionan dos turnos de 7.30 p.m. Saliendo de Salento Despachos cada 12 minutos, desde las 6:00 a.m. hasta las 8:00 a.m. y luego cada 15 minutos hasta las (sic) 1:00 p.m. a partir de esa hora cada 12 minutos hasta las 3:00p.m. y luego cada 15 minutos hasta las 9:00 p.m. ultimo (sic) 9:20pm 3.
En nuestra estructura de costos se requieren 15 usuarios por vuelta para cubrir los costos operativos y las estadísticas actuales para los turnos de 7: 30 pm. Armenia - Salento registran movilización de 5 personas en promedio y en sentido contrario el turno de Salento Armenia, el promedio es de “un” usuario. Esos turnos están coordinados con la empresa Expreso Alcalá S.A. de forma alterna en periodos de una hora, es decir durante ese término una empresa presta el servicio y en el siguiente lo presta la otra y si el flujo de usuarios lo demanda se adicionan vehículos. […]”.
(Subrayas del texto y negrilla fuera del texto). 53. Según la información aportada por COOTRACIR en septiembre de 2024, actualmente se realizan 62 turnos diarios entre las dos empresas, con vehículos de 19 pasajeros, organizados con frecuencias de entre 12 y 20 minutos según la franja horaria. 54. La empresa explicó que los costos operativos de la ruta son elevados y que requieren un mínimo de 15 pasajeros por vuelta para cubrirlos.
Sin embargo, los turnos nocturnos, especialmente el de las 7:30 p.m., registran una ocupación promedio muy baja de cinco pasajeros en el sentido Armenia - Salento y apenas uno en el sentido contrario. Además, dichos turnos son coordinados de manera alternada entre COOTRACIR y Expreso Alcalá S.A., y solo se adicionan vehículos cuando el flujo de usuarios lo demanda. 55.
En respuesta al requerimiento de la cantidad de pasajeros que despacha la ruta bajo análisis, el Terminal de Transporte del Quindío allegó el escrito de 4 de junio de 202538 en el cual indicó: “[…] me permito otorgar la información peticionada (sic) indicando la cantidad de pasajeros de la ruta Armenia-Salento desde el 16 de junio (sic) hasta el 31 de mayo (último despacho del día): • COOTRACIR 97 PASAJEROS •EXPRESO ALCALÁ 38 Cfr. 39 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 17 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 132 PASAJEROS […]”.
(Negrilla del texto). 56. Como complemento del estudio para determinar el uso de la ruta Armenia - Salento y viceversa, los distintos establecimientos educativos de Armenia remitieron información relacionada con la cantidad de estudiantes que residen en el municipio de Salento. En primer lugar, la Corporación Universitaria Empresarial Alexander Von Humboldt certificó, a través de Oficio de 4 de junio de 202539, que tiene registro de un estudiante “[…] del programa de derecho […]” con residencia en el municipio de Salento. 57.
Más adelante, la Fundación Escuela de Administración y Mercadotecnia del Quindío (EAM), mediante certificación de 11 de junio de 202540, informó que “[…] el número de estudiantes matriculados que cursan carreras en horas de la noche, que son oriundos de Salento o que tienen que desplazarse hacia dicho municipio después de sus jornadas académicas, son un total de seis (6); de los cuales dos (2) cursan en la franja nocturna, dos (2) en franja mixta -parte día y parte noche- y dos (2) en franja diurna […]”. 58.
El 12 de junio de 202541, la Universidad del Quindío señaló que “[…] se encuentran matriculados quince (15) estudiantes en programas académicos en modalidad nocturna, quienes son oriundos del municipio de Salento, entendiéndose como tales aquellos que provienen de instituciones educativas del mencionado municipio y que actualmente residen en él. […]”. 59.
La Universidad Antonio Nariño, el 20 de junio de 202542, manifestó que “[…] solo una estudiante del Posgrado de Ortodoncia reside en el municipio de Salento Quindío […]”. 60. Adicionalmente, la Universidad La Gran Colombia, mediante escrito de 8 de julio de 202543, mencionó: “[…] 1. Los estudiantes matriculados en la jornada nocturna, que provengan o se desplacen hacia el municipio de Salento, Quindío después de sus jornadas académicas son un total de cuatro (4) estudiantes (Información obtenida del Sistema de Información Académico – SINU, PERÍODO ACADÉMICO 2025-1). 2.
Los cuatro (4) estudiantes referidos, están adscritos al programa de Derecho de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y Sociales […]”. (Negrilla del texto). 61. Posteriormente, la empresa prestadora COOTRACIR, a través de oficio de 10 de julio de 202544, aportó un cuadro con la información de los despachos realizados durante el mes de mayo de 2025 que se adelanta junto con la empresa Expreso Alcalá S.A., así: 39 Cfr. 38 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 40 Cfr. 40 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 41 Cfr. 41 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 42 Cfr. 42 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 43 Cfr. 50 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 44 Cfr. 51 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 18 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 62.
La empresa prestadora Expreso Alcalá S.A., a través de oficio de 14 de julio de 202545, allegó la relación de los despachos realizados durante el mes de mayo de 2025. Destacó que la “[…] información fue obtenida a través de videos, en los sitios de origen, Armenia en el horario de 8:00 p.m. y Salento en el horario de 9:00 p.m., en ellos se aprecia la cantidad de pasajeros que salen del Terminal de Transporte en Armenia y en Salento. […] El servicio se presta conjuntamente ente (sic) las empresas EXPRESO ALCALÁ S.A. y COOTRACIR de tal manera que el horario o turno se cubre de forma alterna, una empresa se encarga un día y la otra el siguiente […]”: 45 Cfr. 52 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 19 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 63.
Frente a estos supuestos, la Sala advierte que, en el plenario se demostraron dos elementos: i) las empresas prestadoras cuentan con las autorizaciones para ejercer actividades de transporte en los municipios de Armenia y Salento con los horarios establecidos; y ii) al realizar un estudio en el ejercicio de su actividad, no se justifica el despacho de vehículos en horario adicional por cuanto no hay suficiente demanda para activar su operación, solo un día de los quince analizados se cumplió la cuota de quince pasajeros por vuelta para cubrir los costos operativos de la ruta. 64.
Se considera que en el proceso no se acreditó una inadecuada prestación del servicio de transporte porque el régimen aplicable contempla un modelo de libertad tarifaria y de horarios que permite a las empresas ajustar su operación dentro de las rutas legalmente autorizadas, siempre que no se incremente la capacidad transportadora aprobada.
La normativa es clara en que cualquier modificación de horarios no puede traducirse en un aumento de flota ni en una alteración de la habilitación otorgada. 20 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro 65. Además, cuando las empresas optan por iniciar un procedimiento de reestructuración de horarios, deben garantizar que la demanda será suficiente y debidamente atendida y que la calidad del servicio no se verá desmejorada. 66.
En ese contexto, la Sala considera que el juez popular no puede ordenar un estudio en determinada zona del país que desconozca la autorización a nivel nacional otorgada a las empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera para que, de manera segura y eficiente, operen bajo claras condiciones de libre competencia e iniciativa privada, ajustado a los requerimientos del mercado, y haciendo uso racional de sus equipos. 67.
La finalidad de esa medida es la reducción de los costos de operación a nivel nacional. En ese orden, como “[…] no deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables […]”46, tampoco es dable imponer una instrucción que desconozca el régimen de intervención vigente. 68.
En el caso concreto, no se demostró que las condiciones actuales vulneraran esos parámetros regulatorios. Para esta autoridad, obligar a una empresa a ampliar horarios sin usuarios suficientes podría conducir a mayores costos, redistribución inadecuada de flota o, incluso, a la necesidad de incrementar la capacidad transportadora, lo que está expresamente prohibido por la regulación vigente. 69.
La prueba decretada de oficio por el a quo permitió verificar la veracidad de las afirmaciones empresariales sobre la baja demanda nocturna. La muestra de quince días analizada, evidencia que en la mayoría de las jornadas el último turno partía con ocupación mínima o incluso sin pasajeros. 70. Así, aunque varias instituciones educativas aportaron certificados que acreditaron la matrícula de algunos estudiantes que residen en el municipio de Salento, no se demostró que utilizaran el servicio nocturno de transporte público para movilizarse ni que este fuera insuficiente dentro del marco regulatorio vigente. 71.
Por lo tanto, los argumentos aquí estudiados no prosperan. V.3.2. Las cargas probatorias en el caso concreto 72. El apelante alegó que el Tribunal Administrativo del Quindío debió ejercer sus facultades probatorias de oficio y ordenar la realización de estudios técnicos por parte del Ministerio de Transporte para evaluar la necesidad del servicio de transporte en jornada nocturna posterior a 8:00 p.m. 73.
A efectos de resolver el reparo, se debe mencionar que, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472, el demandante en las acciones populares tiene el deber 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 18 de marzo de 2010, radicación núm. 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). C.P. María Claudia Rojas Lasso (E). 21 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro de aportar las pruebas que demuestren la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en el libelo petitorio.
Sin embargo, la misma norma reconoció que “[…] si por razones de orden económico o técnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella […]” 47. 74.
Del anterior precepto se desprende que el juez popular, por iniciativa propia y sin que lo soliciten las partes, puede decretar pruebas de oficio y/o modificar la carga de la prueba, siempre y cuando se acrediten dos circunstancias. La primera es que exista una duda probatoria que impida adoptar una decisión de fondo. La segunda es que el demandante no haya aportado las pruebas pertinentes por razones económicas o técnicas. 75.
Esta facultad se soporta en el principio de la verdad material, conforme al cual la autoridad judicial busca la realidad fáctica, más allá de lo que aleguen las partes. 76. Esa intervención judicial debe considerar la naturaleza del derecho colectivo, la posición de las partes, la disponibilidad de la prueba y el interés general, con miras a garantizar un ejercicio imparcial de la administración de justicia48.
Por ello, la jurisprudencia de la Corporación49 ha sostenido que el juez establece en cada caso cuál de las partes está en mejores condiciones de probar los hechos alegados. 77. En el caso concreto, a través de auto de 30 de mayo de 202550, en la primera instancia se tuvieron como pruebas los documentos aportados en la demanda y las contestaciones y se decretaron las siguientes pruebas de oficio: “[…] a) Requerir a las empresas de Transporte EXPRESO ALCALÁ y COOTRACIR, para que durante un periodo de quince (15) días, registren la cantidad de usuarios que se trasladan efectivamente al Municipio de Salento dentro de la última ruta del día es decir la correspondiente al horario 8:00 p.m. b) Requerir al Terminal de Transportes de Armenia, para que informe la cantidad de pasajeros que despacha al Municipio de Salento en la última ruta del día, durante un periodo de quince (15) días. 47 La Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 puntualizó que “[…] resulta admisible, lógico y necesario que la demostración de los perjuicios sufridos por una persona en uno de sus derechos e intereses colectivos, le corresponda al afectado […]”.
Pero agregó que ello no inhibe al juez del deber de emplear su facultad probatoria de oficio cuando, por razones económicas o técnicas, el demandante no pueda aportar ciertas pruebas que resultan indispensables para adoptar un fallo de mérito. (Negrilla fuera del texto). 48 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 31 de agosto de 2006, radicación núm. 68001-23-31-000-2000-09610- 01(15772). 49 Ver, entre otras, sentencia de 28 de julio de 2005.
Radicación núm.: 68001-23-15-000-1996-01898-01. María Elena Giraldo Gómez. Este principio fue recogido en el Código General del Proceso, en el artículo 167: “[…] Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares […]”. 50 Cfr. 33 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 22 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro c) Requerir a todas las universidades con sede en Armenia, entre ellas a la Universidad Von Humbolt, La Gran Colombia, La EAM, La Universidad del Quindío, Universidad Antonio Nariño, para que el término de cinco (5) días, certifiquen el número de estudiantes matriculados que cursen carreras en horas de la noche, que sean oriundos de Salento o que tengan que desplazarse hacia dicho municipio después de sus jornadas académicas. […]”. 78.
Una vez recaudadas las pruebas, mediante auto de 21 de julio de 202551 se dispuso: “[…] Correr traslado de las pruebas documentales decretadas por el termino de cinco (5) días para que las partes se pronuncien sobre las mismas si a bien lo tienen […]”. 79. Como puede apreciarse el a quo invirtió la carga de la prueba para que las empresas prestadoras, el Terminal de Transporte y los establecimientos educativos demostraran si era necesaria y viable la prestación del servicio público de transporte en jornada nocturna posterior a 8:00 p.m.; decisión que, además de resultar acertada, se encuentra en firme. 80.
En este orden de ideas, la Sala comparte el criterio del tribunal de primera instancia conforme al cual las pruebas documentales incorporadas al proceso eran suficientes e idóneas para resolver el caso. Aunado a ello, según el criterio jurisprudencial vigente de esta Sección, el recurso de apelación contra la sentencia no es la oportunidad prevista por el legislador para revivir términos precluidos o proponer irregularidades procesales extemporáneas52. 81.
Por ello, el planteamiento no prospera, máxime cuando la parte demandante pudo solicitar dicha prueba en el momento procesal oportuno si la consideraba necesaria. 82. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201253 y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201954, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 51 Cfr. Índice 54 del expediente digital de primera instancia en el Tribunal. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 53 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 54 Cfr. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, C.P.: Rocío Araújo Oñate, radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 23 Radicación núm. 63001-33-33-000-2025-00022-01 Demandantes: Mauricio Alexander Rodríguez Ayala y otro FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Aclara voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.