CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 9 de junio de 2022 Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020180144400. No. Interno: 4796-2018. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandado: Rafael Humberto Gonzáles Macea. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar de fecha 31 de mayo de 20172, que confirmó la sentencia dictada el 29 de marzo de 2016 por el juzgado 11 administrativo del circuito judicial de Cartagena3, que ordenó la reliquidación de la pensión del señor Rafael Humberto González «en cuantía equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio con los factores auxilio de alimentación, bonificación 1º y 2º semestre y prima de vacaciones, señalando que respecto a los factores adicionales deberán efectuarse los descuentos correspondientes a las cotizaciones que no se hubieran efectuado, toda vez que la pensión es por aportes (…)4». 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 7 de febrero de 2022, folio 214 del expediente. 2 Folios 97 a 111 del expediente. 3 Folios 87 a 96 Vto. del expediente. 4 Transcripción literal de la providencia de primera instancia que obra en el expediente (Folio 96).
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 2 De la acción de revisión5. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causal de revisión la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor literal señala lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.
Como sustento de la causal invocada sostuvo que la decisión de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Rafael Humberto con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año laborado, desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional6 para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia7 y, adujo igualmente que, aquellas personas amparadas por la transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el Ingreso Base de Liquidación será el establecido en los artículos 218 y 36 de la Ley 100 de 1993, 5 Folios 119 a 152 del expediente. 6 Corte Constitucional: C-168 de 1995;
C-258 de 2013; SU-230 de 2015; SU-247 de 2016; SU-210 DE 2017; SU-395 DE 2017; SU- 631 de 2017; T-039 de 2018; Auto 326 de 2014; Auto 229 de 2017. 7 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. 8 […]
ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 3 siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 5. El apoderado del señor Rafael Humberto González Macea9 presentó escrito contestando la demanda de manera extemporánea. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 6. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta10 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem11 en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 200312.
Problema jurídico. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo. 9 Ver constancia secretarial del 21 de febrero de 2020 a folio 209 del expediente. 10 En fecha 28 de septiembre de 2018, tal como se observa a folio 152 vto. 11 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 12 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 4 7. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 31 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se encuentra inmersa en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si al demandado en su calidad de beneficiario del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le resultaba aplicable o no para efecto de la reliquidación pensional la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante su último año de servicio, o si no debía concedérsele atendiendo al principio de sostenibilidad fiscal y la normatividad vigente al momento. 8.
Para efecto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido al artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para posteriormente, resolver el caso concreto. Caso en concreto. 9. La UGPP interpone acción de revisión con el fin que se revoque la sentencia proferida el 31 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que condenó al ente previsional a reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Rafael Humberto González en el sentido de incluir en el salario base de liquidación todos los factores salariales devengados por él durante el último año de servicio.
Solicita se ordene la reliquidación de la pensión del señor González Macea conforme las reglas del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que prevé que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en esta norma que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho y teniendo como factores los previstos en el Decreto 1158 de 1994 10.
Sustenta la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. El ente previsional alega que si bien el señor Rafael Humberto González Macea es beneficiario del régimen de transición y en esa medida se rige por el régimen anterior que le resulte aplicable en lo que respecta a las condiciones de edad, tiempo y monto, esto es, la Ley 33 de 1985, lo cierto es que en cuanto al ingreso base de liquidación se debe tener en cuenta el 75% del Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP.
Demandado: Rafael Humberto González Macea 5 promedio del salario promedio de los 10 años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, ello con sustento en la interpretación que sobre el punto realizó la Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que aluden que el concepto «monto» solo hace referencia a la tasa de reemplazo y no incluye el IBL. 11.
Al revisar la Sala el fallo proferido por el juzgado 11 administrativo del circuito de Cartagena, se observa que como problema jurídico se planteó lo siguiente: «(…) establecer cuál es la normatividad aplicable para el cálculo del ingreso base de liquidación del demandante, de forma que se determine cómo debe ser liquidado el valor de la mesada pensional.» 12.
La conclusión a la que llegó el juez de primera instancia fue13: «[…] el régimen aplicable para determinación del ingreso base de liquidación para establecer el monto de la pensión de la parte demandante, corresponde al previsto en las leyes 33 y 62 de 1985, haciendo además una interpretación favorable en cuanto a cuáles factores deben ser tenidos en cuenta a efecto de establecer el ingreso base de liquidación, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 25 de febrero de 2016 C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve, Expediente: 25000234200020130154101 Referencia: 4683-2013 […]». 13.
Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal segundo de la sentencia del 29 de marzo de 2016, dictada por el juzgado 11 administrativo del circuito de Cartagena, que a su tenor indicó lo siguiente: «SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES ARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP que reliquide la pensión del señor RAFAEL HUMBERTO GONZÁLEZ MACEA, identificado con la C.C. No. 6.588.524, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, pero incluyendo los factores que se enuncian a continuación: - Auxilio de alimentación - Bonificación 1º y 2º semestre - Prima de vacaciones 13 Ver folio 95 del expediente.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 6 Respecto a los factores adicionales deberán efectuarse los descuentos correspondientes a las cotizaciones que no se hubieran efectuado, toda vez que la pensión es por aportes.». 14. La anterior decisión fue apelada por la UGPP y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia de fecha 31 de mayo de 2017, confirmó la sentencia del 29 de marzo de 2016 dictada por el juzgado 11 administrativo del circuito de Cartagena. 15.
Como puede observarse, en las sentencias controvertidas se incluyeron en la base para liquidar la pensión, rubros que si bien pudieran tener connotación salarial, no pueden ser tomados en cuenta para liquidar la pensión de jubilación bajo los parámetros del régimen de transición, pues según el Decreto 1158 de 1994 y la posición adoptada por esta Corporación en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2020, solo pueden ser concebidos para dichos efectos la asignación básica mensual, los gastos de representación, la remuneración por trabajo dominical o festivo, la bonificación por servicios prestados, así como la prima técnica y de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando constituyan factor de salario.
En esa medida, no tienen tal naturaleza el auxilio de alimentación, la bonificación 1º y 2º semestre y la prima de vacaciones reconocidas mediante sentencias de 1ª y 2ª instancia como parte de la base para calcular el monto de la pensión del señor Rafael Humberto González Macea. 16. Ahora bien, revisado el expediente, no encuentra la Sala documental tendiente a acreditar que la entidad previsional dio cumplimiento a la sentencia enjuiciada, circunstancia que tampoco es relacionada en el acapite de los hechos contentivos de la demanda, de tal forma que no es posible verificar si el reajuste pensional ordenado por el ad quem con aplicación del régimen anterior resulte desproporcionado y afecte gravemente la sostenibilidad del sistema pensional. 17.
En otras palabras, si bien es cierto la pensión se debió liquidar teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto de la Ley 33 de 1985 y en cuanto el IBL lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, sustentos normativos con los cuales la UGPP se encontraba facultada para ejercer el presente mecanismo extraordinario, en el caso bajo estudio no existe certeza que la orden impartida por el juez haya Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP.
Demandado: Rafael Humberto González Macea 7 derivado en un incremento desproporcionado e injustificado de la mesada pensional reliquidada al señor Rafael Humberto González Macea. 18. Atendiendo a que el mecanismo objeto de este asunto, constituye una excepción a la cosa juzgada, principio netamente fundamental e inherente al de la certeza jurídica que deben revestir todas las decisiones judiciales a favor de los administrados, que la utilización de estas causales debe ser igualmente de carácter excepcional, es decir, que debe interponerse frente a sentencias, transacciones y conciliaciones judiciales o extrajudiciales, que realmente se hayan proferido por violación al debido proceso o en exceso y abuso de la normatividad que da origen a la prestación periódica reconocida, de tal forma que se evidencie de manera manifiesta la estructuración de las causales, sin que haya lugar a dudas. 19.
Es pertinente indicar que la acción de revisión, como mecanismo a través del cual se materializa el derecho de acceso a la administración de justicia, inexorablemente conlleva la existencia de ciertas obligaciones o cargas de índole procesal o sustancial que la ley puede distribuir entre las partes, el juez o incluso terceros intervinientes.
En ese sentido, las cargas procesales14 son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso. 20.
La Corte Constitucional ha señalado en forma insistente que evadir el cumplimiento de las cargas procesales no es un criterio avalado por la jurisprudencia constitucional, «en la medida en que el desconocimiento de las responsabilidades de las partes en el proceso atentaría contra los mismos derechos que dentro de él se pretenden proteger y llevaría por el contrario a la inmovilización del aparato encargado de administrar justicia».
Autorizar libremente el incumplimiento de las cargas procesales «llevaría al absurdo de permitir que se propenda por perseguir intereses a través de la jurisdicción sin limitaciones ni 14 Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX – No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 8 restricciones procesales, incluso alegando la propia culpa o negligencia»15, lo que desde luego rechaza la jurisprudencia constitucional16. 21. En síntesis, encontramos que una de las principales cargas procesales cuando se acude a la administración de justicia, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan.
La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva. Se conoce como principio “onus probandi”, el cual indica que por regla general corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo17. 22.
En ese entendido, se tiene que si bien la UGPP se encuentra facultada a través de la acción de revisión para solicitar la revisión de mesadas pensionales o sumas de dinero reconocidas en cuantía que excede lo debido por la ley y para ello, debe explicar los razonamientos que fundamentan la causal invocada, de suerte que, el mero reconocimiento del derecho pensional por vía judicial con argumentos que a juicio del ente previsional desconocen la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por sí solo no conllevan a la prosperidad de la acción extraordinaria bajo estudio, pues la causal alegada debe ser probada y en ese sentido, la entidad previsional no solo tiene la carga procesal18 de acreditar que el reconocimiento pensional en los términos ordenados en la sentencia controvertida afectan la sostenibilidad del sistema financiero por tratarse de un 15 Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-083 de 2015: “En efecto, favorecer el desconocimiento general de las responsabilidades procesales, no puede ser nunca un objetivo constitucional último, en la medida en que un propósito semejante atentaría contra los derechos y las garantías que dentro de los mismos procedimientos se pretenden proteger, lo que no sólo afectaría las actividades propias del aparato judicial (C-1104 de 2001), - inmovilizándolo eventualmente-, sino que comprometería las expectativas ciudadanas de un juicio legítimo, justo y con garantías”. 17 “Luego de una prolongada evolución, las reglas de la carga de la prueba en materia civil han decantado hasta el punto que es posible resumir su doctrina en tres principios jurídicos fundamentales: ‘onus probandi incumbit actori’, al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción; ‘reus, in excipiendo, fit actor’, el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa; y, ‘actore non probante, reus absolvitur’, según el cual el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción”.
Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 1993. 18 <<[…] las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso[…]>> Ver sentencias de la Corte Constitucional tales como C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-662 de 2004, C-275 de 2006, C-227 de 2009 y C-279 de 2013, entre otras.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP. Demandado: Rafael Humberto González Macea 9 reconocimiento excesivo, sino también probar que el mismo lo obtuvo la parte demandada con abuso del derecho. 23. Es obligación de las partes dentro del proceso probar los hechos que alegan, so pena de soportar una decisión adversa a sus pretensiones, pues así lo dispuso el artículo 16719 del Código General del Proceso, máxime cuando en casos como el presente no siempre la reliquidación de la pensión en cuantía del 75% del salario promedio de lo devengado en el último año de servicio comporta el reconocimiento de una mesada pensional que afecta la estabilidad del sistema general de pensiones, por lo que, el ente accionante debe ir más allá de establecer una mera controversia fincada en las distintas interpretaciones de las que era objeto el artículo 36 ibídem. 24.
En consecuencia, al no encontrarse acreditado el supuesto de hecho de la causal que se invoca por parte de la UGPP a quien le correspondía probar que la reliquidación de la pensión en los términos ordenados por la sentencia de 31 de mayo de 2017, comportó una transgresión inequívoca al sistema financiero de la Ley 100 de 1993 y que el reconocimiento pensional se haya realizado con abuso del derecho, considera la Sala que dicho mecanismo extraordinario no está llamado a prosperar, razón por la cual se declarará infundada. 25.
Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito 19 Artículo 167.
Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180144400 Interno: 4796-2018 Actor: UGPP.
Demandado: Rafael Humberto González Macea 10 indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de fecha 31 de mayo de 2017, que confirmó la sentencia del 29 de marzo de 2016 proferida por el juzgado 11 administrativo de Cartagena.
SEGUNDO. - No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. – Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica En comisión de servicio CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.