Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03829-01 Demandante: GERMÁN ALBERTO ROMERO RIVERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO.
Temas: Tutela contra providencia judicial. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 22 de agosto de 2024, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente el amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Germán Alberto Romero Rivera, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 contra el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; con el fin de que se proteja su derecho fundamental al debido proceso.
Estimó quebrantadas tales garantías, con ocasión al auto del 9 de noviembre de 2021, proferido por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, D.C., que rechazó la demanda por caducidad; así como el auto del 25 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión del 9 de noviembre de 2021.
El proceso ordinario en el que se gestaron las acusadas decisiones, al de nulidad y restablecimiento del derecho seguido dentro el radicado 11001-33-34-006-2019- 00307. 1 Escrito radicado el 26 de julio de 2024. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Pretensiones En concreto, solicitó a esta Corporación: «1. TUTELAR el derecho fundamental del debido proceso en favor de mi poderdante y en contra de la accionada, por consiguiente, DEJAR SIN NINGÚN VALOR NI EFECTO las siguientes providencias: a. El auto de fecha 9 de noviembre de 2021 expedido por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, D.C., dentro de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Germán Alberto Romero Rivera contra Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, D.C. Expediente № 11001-33-34-006- 2019-00307, que rechazo la demanda por caducidad. b. El auto de fecha 25 de enero de 2024 expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Subsección A, dentro de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Germán Alberto Romero Rivera contra Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, D.C. Ex0pediente № 11001-33-34- 006-2019-00307, que resolvió el recurso de apelación confirmando el auto de fecha 9 de noviembre de 2021. 2.
En virtud de lo anterior se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera Subsección A, a lo siguiente: a. REVOCAR en todas y cada una de sus partes el auto de fecha 9 de noviembre de 2021 expedido por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, D.C., dentro de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Germán Alberto Romero Rivera contra Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, D.C. Expediente № 11001-33-34-006-2019- 00307, que rechazo la demanda por caducidad. b. Como consecuencia, ADMITIR la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Germán Alberto Romero Rivera contra Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, D.C. Expediente № 11001-33-34-006-2019-00307. c. DECRETAR la suspensión provisional de la Decisión de la Autoridad de Tránsito de la Secretaría Distrital de Movilidad, en la audiencia pública de fecha 23 de agosto de 2018 dentro del Expediente № 1067 de 2018, que declaró contraventor al Señor GERMÁN ALBERTO ROMERO RIVERA identificado con la Cédula de Ciudadanía № 79’942.706, por contravenir la infracción F de la Ley 1696 de 2013, grados dos de embriaguez primera vez, que sancionó con la suspensión de la Licencia de Conducción por 10 años e impuso una multa de DIECIOCHO MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL OCHOCIENTOS PESOS CON 00/100 ($18’749.800.oo) M/CTE. d. DECRETAR la suspensión provisional Resolución № 1138.02 de fecha de abril 30 de 2019 expedida por la Directora de Investigaciones Administrativas al Tránsito y Transporte de la Secretaría Distrital de Movilidad, que resolvió el recurso de apelación confirmando en todas y cada una de sus partes la Decisión de la Autoridad de Tránsito en la audiencia pública de fecha 23 de agosto de 2018 dentro del Expediente № 1067 de 2018.»2 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.
Página 6. Escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Hechos Del escrito de tutela se extraen los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: La parte actora señaló que, el 12 de abril de 2018, la Policía de Tránsito de Bogotá le impuso el Comparendo № 11001000000019058941 por la presunta infracción de conducir en estado de embriaguez grado dos.
La infracción se impuso en el marco de un accidente de tránsito en la Autopista Norte con Calle 116. Refirió que, después del mencionado accidente, fue trasladado «de manera irregular»3 a las instalaciones de la Policía de Tránsito de Bogotá, ubicadas en la Carrera 36 № 11-62, debido a que el agente que atendió el incidente no contaba con un «alcohosensor»4 en el lugar de los hechos.
Manifestó que, en las instalaciones de la Policía, se le practicó el examen de alcoholimetría en dos oportunidades, en los que obtuvo resultados de 1.42 G/L y 1.36 G/L. De dichos resultados se concluyó que el señor Romero se encontraba en estado de embriaguez grado 2. Expresó que, los agentes de policía que realizaron el procedimiento, no le informaron acerca de su derecho a contradecir la prueba de alcoholemia mediante un examen de sangre en un hospital o en el Instituto Nacional de Medicina Legal, aspecto que vulneró su derecho al debido proceso.
Indicó que, al finalizar la prueba, no se le expusieron claramente los mecanismos para controvertir el dictamen del «alcohosensor»5, y no se dejó constancia escrita de la garantía de su derecho a la contradicción y defensa. Explicó que, pese a las irregularidades en la prueba de alcoholemia, el 23 de agosto de 2018 fue declarado contraventor, se le suspendió la licencia de conducción por 10 años y se le impuso una multa de $18.749.900.
Mencionó que, tras esta decisión, presentó un recurso de apelación que fue resuelto por la Resolución 113802 del 30 de abril de 2019, que se notificó el 4 de julio de 2019, en el sentido de confirmar en su totalidad la sanción impuesta. Adujo que, los actos administrativos adquirieron firmeza el 5 de julio de 2019, según una constancia firmada por la directora de Investigaciones Administrativas de Tránsito y Transporte de la Secretaría Distrital de Movilidad.
Manifestó que, el 31 de octubre de 2019, interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Movilidad, en la que solicitó la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos referidos. El caso fue asignado por reparto al Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 16 de diciembre de 2019 la inadmitió por no haber acreditado el requisito de conciliación prejudicial. 3 Ver: Página 2 del escrito de tutela.
Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. 4 Ver: Página 2 del escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. 5 Ver: Página 3 del escrito de tutela. Actuación cargada en el índice 2 del aplicativo Samai. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, ante esta decisión, interpuso recurso de reposición, en el que argumentó que, con fundamento en la ley 640 de 2001, no es forzoso agotar el trámite de conciliación prejudicial en los casos donde se presenta una demanda con solicitud de medidas cautelares.
Expresó que, el 20 de noviembre de 2020, el Juzgado 6 Administrativo confirmó la inadmisión de la demanda. El despacho expuso que, la medida cautelar solicitada consiste en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos impugnados, lo cual no tiene carácter patrimonial, toda vez que en el caso de que la medida resulte procedente, no implica que la orden que se imparta a la demandada corresponda a realizar un gasto o erogación económica; motivo por el cual, debe allegarse constancia de haber agotado el requisito de procedibilidad6.
Explicó que, el 30 de noviembre de 2020, subsanó la demanda adjuntando la constancia de no conciliación emitida el 2 de marzo de 2020 por la Procuraduría 131 Judicial II para Asuntos Administrativos. En dicha constancia se evidencia que la solicitud de conciliación se presentó el 14 de enero de 20207. Narró que, el 9 de diciembre de 2021, el Juzgado 6 Administrativo rechazó la demanda por considerar que, al no solicitarse y practicarse oportunamente la diligencia de conciliación prejudicial, se generaba una demanda sin cumplimiento de requisitos, que pretendieron ser saneados cuando ya había operado la caducidad del medio de control.
Arribó a esta conclusión, con fundamento en la sentencia del 19 de julio de 2020, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado8, en la cual se argumentó lo siguiente: «En el caso bajo estudio se encuentra que durante el término de subsanación de la demanda, la parte actora aportó copia del Auto núm. 233 de 25 de octubre de 2018, expedido por la Procuradora 193 Judicial I para asuntos administrativos, el cual declaró que el asunto no es susceptible de conciliación por cuanto ya existe demanda en curso; por otra parte, el término para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, empezó a contar a partir del 6 de febrero de 2018, mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 5 de junio de 2018.
Comoquiera que la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó ante la Procuraduría 193 Judicial I para Asuntos Administrativos, el 1º de octubre de 2018, se tiene que la misma se encontraba fuera del término de caducidad y no resulta procedente el intento conciliatorio para acreditar el requisito exigido por la ley.»9 Indicó que, el 13 de diciembre de 2021, interpuso recurso de apelación contra esta decisión, de modo que el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, a través del auto del 25 de enero de 2024 confirmó la decisión de rechazo de la demanda por caducidad10. 6 Conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 de la ley 1437 de 2011. 7 Es decir, con posterioridad a la fecha de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 Exp. 2018-00979-01. 9 Página 4.
Archivo denominado «06AUTO QUE RECHAZA DEMANDA 2019 00307.pdf». Actuación cargada en el índice 9 del aplicativo Samai. 10 La notificación de la providencia se realizó el 29 de enero de 2024. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Sustento de la vulneración Según la parte actora, los autos del 9 de noviembre de 2021 y el 25 de enero de 2024, dictados por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, SubsecciónA respectivamente, violaron su derecho al debido proceso, garantizado por el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante CGP).
A su juicio, las mencionadas providencias incurrieron en violación directa de la Constitución y defecto procedimental absoluto, por los siguientes motivos: Sostuvo que se presentó un defecto procedimental absoluto por el desconocimiento del artículo 590 del C.G.P., según el cual, el juez puede adecuar la medida cautelar que encuentre razonable para la protección de los derechos del accionante.
Asimismo, señaló que, la obtención irregular de la prueba de alcoholemia, sin la aplicación de los protocolos legales, determinaba que este elemento de convicción era nulo de pleno derecho. Respecto de la violación directa de la constitución, afirmó que las providencias acusadas desconocen normas procesales de la ley 1437 de 2011 (en adelante, C.P.A.C.A) 11, lo cual, implica una desatención a los artículos 228, 229 y 230 Superiores. 5.
Trámite, contestaciones e intervenciones A través de auto del 6 de agosto de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera, admitió la acción de tutela, dispuso su notificación a las entidades accionadas y vinculó al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Movilidad, con tercero con interés directo en el resultado del proceso.
Realizadas las notificaciones de rigor, se allegaron al proceso las siguientes intervenciones: 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 12 En su contestación, la entidad accionada argumenta que la acción de tutela no es procedente en este caso. El Tribunal sostiene que la tutela es un mecanismo subsidiario y residual, y que solo puede ser utilizada cuando no existen otros medios judiciales eficaces o para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso bajo estudio, el actor alega una vulneración del debido proceso, debido a que el Tribunal exigió el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial, previsto en la Ley 1437 de 2011, antes de admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal considera que la decisión fue tomada de acuerdo con la ley y la Constitución, y que no existe vulneración del derecho al debido proceso, ya que el 11 No se precisaron los artículos. 12 Actuación cargada en el índice 9 del aplicativo Samai.
Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de conciliación prejudicial implica que la diligencia se realice antes de acudir a la jurisdicción. Además, aclara que la solicitud de medidas cautelares de suspensión de actos administrativos no tiene carácter patrimonial y, por tanto, no excusa el cumplimiento del requisito de procedibilidad.
Finalmente, el Tribunal concluye que la tutela es improcedente porque el demandante está intentando utilizarla como una nueva instancia para reabrir un debate ya decidido, sin demostrar una vulneración real de derechos fundamentales ni un perjuicio irremediable. 5.2. Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá. 13 La juez titular del despacho explicó que, en efecto, dicho juzgado fue asignado para conocer el expediente radicado 11001-33-34-006-2019-00307-00, relacionado con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Movilidad.
Se detalló que, mediante auto de diciembre de 2019, se inadmitió la demanda y se otorgó un plazo de 10 días para corregir los defectos señalados, bajo pena de rechazo. Tras la interposición de recursos, la demanda fue rechazada en diciembre de 2021, y dicha decisión fue confirmada en apelación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en enero de 2024.
Argumentó que, las providencias acusadas fueron expedidas conforme a derecho y, en consecuencia, no comportan los defectos que invoca el accionante, motivo por el cual solicita declarar improcedente la acción de tutela. 6. Sentencia de primera instancia. 14 El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 22 de agosto de 2024 declaró improcedente el amparo tutelar solicitado por el señor Germán Alberto Romero Rivera.
Arribó a la mencionada conclusión, después de explicar que, la tutela no goza de relevancia constitucional, en la medida que no se evidenció una transgresión al debido proceso del accionante, sino que, contrario a ello, se observó que éste pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional para discutir pruebas o interpretaciones de la ley que fueron zanjados por las entidades accionadas. 7.
Impugnación. 15 Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora impugnó el fallo del 22 de agosto de 2024. Argumentó principalmente la violación al debido proceso, consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política. Señaló que la decisión judicial de primera instancia desconoció las formalidades establecidas 13 Actuación cargada en el índice 10 del aplicativo Samai. 14 Actuación cargada en el índice 12 del aplicativo Samai. 15 Escrito radicado el 4 de septiembre de 2024.
Actuación cargada en el índice 16 del aplicativo Samai Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el C.P.A.C.A, específicamente, en lo referente a las medidas cautelares solicitadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Movilidad, las cuales excluyen la obligación de presentar conciliación prejudicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por último, el apoderado solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que se conceda el amparo de tutela, con base en que la medida cautelar pedida en el proceso ordinario está justificada, y no amerita el rechazo de la demanda por no presentar conciliación extrajudicial. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso establecer si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia, a través del cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente el amparo solicitado. Por lo anterior, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados se estudiará (iii) el fondo del asunto. En este sentido, en caso de encontrar superados los requisitos de procedencia de la acción de tutela, se analizará si, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, vulneró el derecho al debido proceso de la parte actora, con ocasión del auto del 25 de enero de 2024, que decidió confirmar el rechazo de la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho seguido con el radicado 11001-33-34-006-2019-00307. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)16, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 17, 16 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»18.
Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.19 En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos estos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en 18 Idem. 19 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.
Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva En lo referente al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022 explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.» En ese sentido, el alto tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: « (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.»20 En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y 20 Destacado por la Sala.
Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exhaustivo de la providencia reprochada’. Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…».
El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal»21 (Énfasis de la Sala).
Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En concordancia, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que «la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico» y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal y las relativas a un derecho de índole económico22 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite23, comoquiera que «le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma 21 Sentencia SU 573 de 2019. 22 «No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.» 23 Sentencia T-606 de 2000.
Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario»24, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponde definir al juez natural.
Descendiendo al caso concreto, se observa que, en el escrito de tutela, el señor Germán Alberto Romero Rivera cuestionó el auto del 9 de noviembre de 2021, emitido por el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantada con el radicado 11001-33-34-006-2019-00307-00, por haber operado el fenómeno de caducidad.
También cuestionó el auto del 25 de enero de 2024, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que al resolver la apelación, confirmó la decisión del 9 de noviembre de 2021. En dicha oportunidad, el Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque consideró que la demanda no cumplía con los requisitos legales; pues, advirtió que la parte realizó la solicitud de conciliación con posterioridad a la presentación de la demanda, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Frente a esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que, mediante auto del 25 de enero de confirmó la decisión del Juzgado 6 Administrativo del Circuito de Bogotá de rechazar la demanda debido a que la parte demandante no cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, conforme a lo establecido en el artículo 161 del CPACA; pues ésta se llevó a cabo después de que se presentó la demanda, lo cual no es válido.
Por tanto, al no haberse agotado el trámite de conciliación en el momento adecuado, la decisión de rechazar la demanda fue ratificada. En cuanto a la primera instancia de este trámite constitucional, el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 22 de agosto de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al concluir que el caso no cumplía con el requisito de relevancia constitucional.
Esto se debió a que, en lugar de evidenciar una vulneración al debido proceso del accionante, se observó que este pretendía usar la tutela como una instancia adicional para reexaminar pruebas o interpretaciones jurídicas ya resueltas por las autoridades judiciales accionadas. Frente a la decisión del juez constitucional, el apoderado de la parte actora presentó escrito de impugnación, en el cual argumentó que su derecho al debido proceso se evidencia a partir de la actuación presuntamente indebida de las autoridades accionadas, al rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por no agotar el requisito de conciliación prejudicial, antes de acceder a la jurisdicción. A su juicio, en los casos donde se solicitan medidas cautelares patrimoniales, no es obligatorio cumplir con dicho requisito de procedencia. Por lo tanto, solicitó la revocatoria del fallo de tutela de primera instancia y el amparo del derecho invocado.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto, al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora intenta reabrir 24 «Ibid.2» Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un debate argumentativo que el juez ordinario ya ha resuelto, sin que sea posible establecer una verdadera vulneración de garantías del orden superior como lo es el derecho fundamental al debido proceso.
El caso trata sobre una controversia administrativa que involucra la imposición de sanciones por infracciones de tránsito y la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Como se explicó en el acápite precedente, la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 planteó que la acción de tutela no puede ser utilizada como un mecanismo para cuestionar providencias judiciales que aborden aspectos estrictamente legales o probatorios, como sucede aquí, donde el debate se centra en la correcta aplicación de normas procesales del derecho administrativo, específicamente la caducidad del recurso y la exigencia de la conciliación prejudicial, sin que se advierta una transgresión a las garantías fundamentales del actor.
Aunado a lo anterior, se debe recalcar que, la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez constitucional y no de corrección. Esto significa que la tutela no puede ser utilizada para reabrir debates meramente legales que ya fueron decididos por el juez natural, como las interpretaciones sobre el requisito de la conciliación prejudicial o los plazos para la caducidad de la acción, aspectos que en este caso fueron discutidos y resueltos en el marco del proceso ordinario.
Finalmente, resulta valioso recordar que el requisito de relevancia constitucional tiene como propósito respetar las competencias de los jueces ordinarios, proteger la autonomía judicial y evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional para resolver asuntos legales que deben ser decididos por el juez natural, como en este caso; de modo que, el intento de recurrir a la tutela en este caso representaría un uso indebido de este mecanismo, como una instancia adicional.
Sobre el punto en discusión, la sala considera que acertó el a quo constitucional al determinar que la presente causa no debe ser estudiada de fondo, por cuanto no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Se observó que, los argumentos expuestos en el escrito de tutela se centran en una discusión de naturaleza estrictamente legal y procesal sobre la caducidad de la acción y el cumplimiento de requisitos formales como la conciliación prejudicial, sin involucrar una violación grave y directa de derechos fundamentales.
Una vez advertido que el accionante no elevó otros argumentos que permitan determinar que las decisiones en cuestión son caprichosas y abiertamente contrarias a la constitución, la sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Confírmase la sentencia de 22 de agosto de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela. Demandante: Germán Alberto Romero Rivera Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2024-03829-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”