Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante INMOBILIARIA SAN JACINTO S.A.S. Demandada MUNICIPIO DE CHÍA Temas Participación en plusvalía. Devolución. Suspensión por prejudicialidad.

Principio de irretroactividad tributaria. Excepción de ilegalidad del Decreto 059 de 2010 del municipio de Chía. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: No se condena en costas ni agencias en derecho. (…)”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. solicitó la devolución de pago de lo no debido por concepto de participación en plusvalía, relacionado con la factura nro. UNV- 2014003307 del 14 de marzo de 2014, con el escrito del 13 de marzo de 2019. El municipio de Chía rechazó la solicitud de devolución por extemporánea, mediante el auto nro. 001 SHPF-0555-2019 del 11 de abril de 2019.

La sociedad interpuso recurso de reconsideración contra la anterior decisión, la cual fue confirmada mediante la resolución nro. 1712 del 16 de junio de 2020 porque, aunque en esta ocasión consideró que la petición fue oportuna, indicó que la liquidación del tributo fue legal.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1 SAMAI Tribunal, Índice 75, PDF de la sentencia página 22. 2 SAMAI Tribunal, Índice 1, PDF de la demanda, páginas 19 y 20.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1. Se declare la nulidad de la. Resolución No. 1712 del 16 de junio de 2020, notificada por edicto y desfijado el día 27 de julio de 2020. 2. Se declare la nulidad del Auto 001 SHPF-0555 2019 del 11 de abril de 2019, notificado el 26 de abril de 2011 (sic). 3.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se restablezca en su derecho a la sociedad contribuyente INVERSIONES CAMDEN S.A., hoy INMOBILIARIA SAN JACINTO S.A.S., declarando legitimo el derecho a que se le reintegre el valor de $1.006.318.029,00 más los intereses a que haya lugar, teniendo en cuenta que dicho pago fue realizado el 14 de marzo de 2014, a través de la factura UNV-2014003307 en el Banco Davivienda, Oficina de Chía. 4.

Retirar de los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles conocidos como LOTE S y LOTE LA ESMERALDA la liquidación del efecto plusvalía liquidada en el Decreto No. 059 de 2010 de Chía por considerarse ilegal e improcedente. 5. Ordenar el archivo del expediente en contra de INVERSIONES CAMDEN S.A., hoy INMOBILIARIA SAN JACINTO S.A.S.” (Negrilla del original) A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 227 y 338 de la Constitución; artículos 10 y 138 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 683 del Estatuto Tributario y el acuerdo municipal nro. 017 de 2000, proferido por el Concejo Municipal de Chía. El concepto de la violación de esas disposiciones se resume a continuación. Indicó que los hechos generadores del efecto plusvalía son las siguientes acciones urbanísticas: (i) la incorporación del suelo rural a suelo de expansión urbana o a suelo suburbano, (ii) la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación sea por incremento del índice de ocupación o de construcción o de ambos; las cuales resultan en un uso más rentable o en un incremento del aprovechamiento del suelo.

Sostuvo que, en cuanto a los factores que generaron la participación en plusvalía para los predios objeto de debate, las acciones urbanísticas se materializaron en las licencias urbanísticas proferidas entre 1994 y 1995 (sobre los inmuebles ubicados en la Zona de San Jacinto que en el 2009 pasarían a ser propiedad de Inversiones CAMDEM S.A. hoy Inmobiliaria San Jacinto S.A.S.)3 Explicó que el acuerdo municipal nro. 017 de 2000 del Concejo Municipal de Chía adoptó el plan de ordenamiento territorial (en adelante POT) y la participación en plusvalía. Empero, esta disposición no fijó la tarifa aplicable, lo cual solo ocurrió con el acuerdo municipal nro. 008 del 11 de agosto de 2008.

Señaló que la alcaldía de Chía expidió el Decreto 059 de 2010 mediante el cual liquidó el efecto plusvalía para los predios de la Zona de Vivienda Campestre y la Zona de Vivienda Campestre Especial, que incluyó los inmuebles absorbidos por Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. en el proceso de fusión, por valor de $912.145.035. Afirmó que realizó el pago de $1.006.318.029 por concepto de la participación en plusvalía referida el 14 de marzo de 2014, conforme la factura nro.

UNV- 2014003307. 3 Explicó que Construcciones Zenshui S.A. compró porcentajes de predios de la subzona San Jacinto, en Chía, entre los años 2007 y 2009. Luego, dicha sociedad fue absorbida por Inmobiliaria San Jacinto S.A.S., quien, como consecuencia de la fusión, obtuvo la propiedad de todos sus activos, incluidos los predios denominados «LOTE S» y «LA ESMERALDA», a partir del 10 de diciembre de 2009 Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que la resolución que decidió el recurso de reconsideración consideró procedente el cobro de la participación en plusvalía frente a los predios LOTE S y LA ESMERALDA por la transferencia del derecho de dominio a raíz de la fusión de las sociedades, pues ya existía la liquidación del tributo en el Decreto Municipal 059.

Adujo que, debido a que los actos acusados se fundamentan en hechos ocurridos antes de la fijación de la tarifa (el 11 de agosto de 2008), se desconoce el principio de irretroactividad de la ley tributaria. Sostuvo que la entidad territorial confundió el hecho generador con su exigibilidad, pues la transferencia del derecho de dominio no constituye una acción urbanística que conlleve la causación del tributo.

Calificó lo anterior como una violación del principio de justicia. Consideró que la jurisprudencia4 reconoció que el acuerdo municipal nro. 017 del 2000 incurrió en una irregularidad al no fijar la tarifa, lo que impedía el cobro de la participación en plusvalía para los años posteriores y hasta cuando se fijó la tarifa en 2008. En consecuencia, consideró procedente la devolución junto con los intereses moratorios correspondientes.

Expuso que “el Acuerdo 107 de 2016 (nuevo Estatuto de Rentas y nuevo POT para Chía) fue expedido de manera correcta, pues corrigió los vicios del pasado (establecer desde un primer momento todos los elementos esenciales del impuesto y realizar un cobro retroactivo) que conllevó a múltiples demandas y reclamaciones en las que la Secretaría de Hacienda de Chía se vio avocada a restablecer el derecho a las sociedades que pagaron sin fundamento la contribución de la plusvalía”5.

Luego, indicó que la comparación entre esta disposición y el acuerdo municipal nro. 017 del 2000 permite determinar la violación del artículo 338 de la Constitución. Destacó que la resolución que decidió el recurso de reconsideración objeto de controversia reconoció que la petición de devolución fue presentada oportunamente, dentro de los 5 años siguientes a la realización del pago.

En las pretensiones de la demanda, indicó que solicita la condena en costas en contra de la demandada porque están acreditados los supuestos fácticos y jurídicos que prueban la actuación irregular de la entidad territorial. Oposición de la demanda El municipio de Chía no contestó oportunamente la demanda6. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso consideraciones generales sobre la participación en plusvalía y de la adopción del tributo en el municipio de Chía. 4 Al respecto citó las sentencias del Consejo de Estado del 26 de febrero de 2015, Exp. 29349, del 03 de agosto de 2016, Exp. 21870, ambas de la C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 17 de mayo de 2018, Exp. 21593, C.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez. 5 SAMAI Tribunal, índice 1, PDF de la demanda y anexos, página 17. 6 El Tribunal puso de presente que la demandada no contestó la demanda en el auto que fijó el litigio, del 20 de mayo de 2022 (Cfr. Samai Tribunal, índice 15).

Luego, la demandada presentó un memorial en el que manifestó que ejercía su defensa técnica porque los anteriores abogados que la representaron no lo hicieron (índice 69), pese a lo cual la sentencia de primera instancia insistió en que la demandada no contestó la demanda (índice 75, página 4). Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al analizar el caso concreto, destacó que la jurisprudencia7 considera que no toda acción urbanística consolidará el hecho generador de la participación en plusvalía, pues dependerá de que esa decisión administrativa genere la destinación del inmueble a un uso más rentable o incremente el aprovechamiento del suelo, la cual podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan.

Expuso que, en el caso concreto, fue con el acuerdo municipal 17 de 2000 que se adoptó el POT, donde se establecieron las acciones urbanísticas, y se determinó la intervención en los usos de suelo configurando el hecho generador de la participación en plusvalía pero que fue con el acuerdo municipal nro. 008 de 2008 que se fijó la tarifa de la participación en plusvalía en el 40%.

En consecuencia, solo a partir de su vigencia era posible cobrar el tributo, pues fue el momento en que se perfeccionaron todos sus elementos esenciales. Explicó que el Decreto municipal 059 de 2010 liquidó el efecto plusvalía de los predios de propiedad de la actora por el cambio de zonas, usos o aprovechamientos. Destacó que el artículo 1º precisó que la incidencia de cada hecho generador sería precisada en la memoria técnica, pero este documento no obra en el expediente.

Indicó que las partes no discuten que la demandante efectuó el pago del tributo el 14 de marzo de 2014 con la factura nro. UNV-201403307 y señaló que Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. presentó la solicitud de la devolución de lo pagado no debido el 13 de marzo de 2019 con relación a los predios LOTE S y LA ESMERALDA, que fue inicialmente rechazada por extemporánea mediante el auto nro. 001 SHPF-0555 de 2019.

Luego, al decidir el recurso de reconsideración, la resolución nro. 1712 de 2020 consideró que la petición fue oportuna, pero la negó porque se realizó el hecho generador del tributo. Transcribió apartes de los folios de matrícula inmobiliaria de los bienes raíces y del certificado de existencia y representación de la demandante, y sostuvo que, aunque no se aportó la escritura pública de la fusión de sociedades, es un hecho aceptado por la actora.

Consideró que el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 establece que, cuando hay transferencia del dominio de un inmueble, es posible exigir el pago de la participación en plusvalía para los casos de las acciones urbanísticas previstas en los numerales 1 y 3 del artículo 74 ibidem. Aseguró que, en este caso, se realizó el hecho generador por la expedición del acuerdo municipal nro. 017 del 2000, el cual adoptó el POT del municipio de Chía. Sin embargo, la obligación solo podía hacerse exigible a partir de la expedición del acuerdo municipal nro. 008 de 2008, que fijó la tarifa.

Por ende, concluyó que como la actora adquirió la propiedad de los predios objeto de controversia el 10 de diciembre de 2009, para ese momento era exigible la participación en plusvalía, de modo que no hubo una violación al principio de irretroactividad de las normas tributaria. 7 Citó las sentencias del 25 de julio de 2019, exp. 22268, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 3 de diciembre de 2020, exp. 23540 (2020CE-SUJ-4-006), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. sustentó su impugnación en que el a quo fundamentó su decisión en el Decreto Municipal 059 de 2010 a pesar de que fue declarado nulo por el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá mediante sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 dentro del expediente nro. 25899-33-33-003-2019-00315- 00.

Puso de presente que, en ese proceso, la entidad territorial impugnó la anterior decisión y precisó que la misma no había sido resuelta al momento de la interposición de su apelación. En consecuencia, propuso la aplicación de la excepción de ilegalidad y considera que se vulnera el principio constitucional de irretroactividad por liquidar la participación en plusvalía con base en hechos anteriores a la vigencia del acuerdo municipal nro. 008 de 2008.

Relató que, durante los años 1994 y 1995, la oficina de planeación profirió las licencias de construcción de los inmuebles ubicados en la Zona de San Jacinto, que en el año 2009 pasaron a ser propiedad de Inversiones Camden S.A., hoy Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. Afirmó que el acuerdo municipal nro. 017 del 2000 adoptó la participación en plusvalía en el municipio de Chía, sin establecer su tarifa, lo cual solo ocurrió con la expedición del Acuerdo municipal nro.

“100 (sic)” de 2016 mediante el cual se profirió un POT que incluía todos los requisitos legales para regular la plusvalía. De igual forma, puso de presente que por medio del artículo 7 del acuerdo municipal nro. 008 de 2008 se establece la tarifa de la contribución de plusvalía en 40%, el cual se pretende aplicar de forma retroactiva al año 2000.

Resaltó que la siguiente frase contenida en la memoria técnica a la que hace referencia el artículo 1 del Decreto municipal 059 de 2010 refleja que la plusvalía se fundamentó en hechos ocurridos antes de la expedición del Acuerdo municipal nro. 008 de 2008: “si desde el año 2000 a hoy se han sucedido varios de los hechos generadores en el mencionado Acuerdo y otros señalados en la ley”.

Sostuvo que, debido a que se discutía la legalidad del Decreto 059 de 2010 y que estaba pendiente de decisión el recurso de apelación contra el fallo que decretó su nulidad, el Tribunal estaba impedido para proferir alguna decisión sobre la validez del referido decreto. Así, insistió en que “la decisión que ha de tomarse dentro de un proceso queda en suspenso mientras en el otro se resuelve el punto que tiene directa incidencia sobre el fallo que debe proferir el primero, cuando lo que ocurrió acá es que la Subsección B de la Sección Cuarta (del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) se pronunció primero sobre la cuestión jurídica que debe resolver la Subsección A”8.

Así, en resumen, la apelante propuso la excepción de ilegalidad para inaplicar el Decreto 059 de 2010 y advirtió una violación al principio de irretroactividad tributaria, y al principio del debido proceso por no haberse dado aplicabilidad a la prejudicialidad contencioso-administrativa. Oposición al recurso La demandada afirmó que el recurso de apelación no es claro respecto de los 8 SAMAI Tribunal, índice 81, PDF de la apelación, página 7.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reparos contra la sentencia de primera instancia y controvierte aspectos que no corresponden a las consideraciones del tribunal. Afirmó que la prejudicialidad alegada no tiene relación con un aspecto de la ratio decidendi o de la parte resolutiva del fallo apelado.

Sostuvo que el apelante se equivocó al considerar que se vulneró el principio de irretroactividad porque el hecho generador y demás elementos del tributo eran exigibles con los acuerdos municipales nro. 17 del 2000 y nro. 08 de 2008, disposiciones proferidas antes del Decreto 059 de 2010 y a la transferencia de dominio de 2009 por la absorción de sociedades.

Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del auto nro. 001 SHPF-0555 2019 del 11 de abril de 2019 y de la resolución nro. 1712 del 16 de junio de 2020, expedidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Chía para negar la solicitud de devolución del pago realizado con ocasión de la factura nro.

UNV- 2014003307 del 14 de marzo de 2014. De forma preliminar, atendiendo a lo expuesto en la oposición a la apelación, la Sala verificará si los argumentos propuestos por la apelante constituyen verdaderos motivos de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia, pues de no ser así, sería improcedente su estudio en virtud del principio de congruencia. De superar el anterior análisis, la Sala determinará si (i) el Tribunal debía abstenerse de proferir el fallo de primera instancia, por lo que tenía la obligación de suspender el proceso por prejudicialidad hasta que se resolviera de forma definitiva sobre la legalidad del Decreto municipal 059 de 2010, (ii) los actos acusados violaron el principio de irretroactividad al fundamentarse en hechos generadores ocurridos antes de la vigencia del acuerdo municipal nro. 008 de 2008, y (iii) si procede inaplicar del Decreto municipal 059 de 2010 en virtud de la excepción de ilegalidad, conforme fue propuesto en la apelación. Lo que se decida al respecto, implicará decidir si procede o no la devolución de los valores pagados.

Análisis del caso 1. Sobre los reparos formulados contra la sentencia de primera instancia Según la entidad demandada, la apelación no propuso reparos claros contra la sentencia de primera instancia y se refirió a aspectos que no fueron estudiados por el Tribunal. El artículo 320 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de apelación tiene por finalidad que el superior examine la decisión “únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.

Así mismo, el artículo 328 ibidem señala que Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez de segunda instancia “deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.

En el caso bajo examen, la Sala advierte que la apelante alegó que el Tribunal resolvió de manera errada la demanda por no aceptar los argumentos propuestos en la demanda, los cuales reiteró. Dichos cargos de la demanda aseguran que los actos que negaron la devolución de lo pagado no debido infringen el principio de irretroactividad de las normas tributarias por tomar como hecho generador una acción urbanística ocurrida antes de la vigencia del acuerdo municipal nro. 008 de 2008, que fijó la tarifa aplicable.

Esto constituye un reparo directo contra la sentencia de primera instancia, pues en esta, el Tribunal concluyó que “no le asiste razón a la demandante respecto a que se le está aplicando la norma con efectos retroactivos, puesto que para cuando se realizó la transferencia del dominio del bien con motivo de la fusión, ya la propiedad estaba afectada con la plusvalía, y estaban estructurados todos los elementos del tributo”8.

De otro lado, la apelante indicó que, existiendo un fallo de nulidad contra el Decreto municipal 059 de 2010 en otro caso que debía ser conocido por el Tribunal quien estaba tramitando la segunda instancia, en este caso el Tribunal no debió expedir sentencia hasta tanto no se hubiera resuelto esa apelación. Se observa que este cargo contiene un motivo de inconformidad contra la sentencia de primera instancia, pues indica que el Tribunal no atendió circunstancias que, a su juicio, eran determinantes para adoptar su decisión y que eran conocidas por el Tribunal.

Por lo expuesto, contrario a lo dicho por la entidad demandada, la apelación contiene verdaderos reparos contra la decisión impugnada, los cuales serán analizados de fondo. En cuanto a la excepción de ilegalidad para inaplicar el Decreto municipal 059 de 2010 por resultar lesivo del orden superior propuesta por el apelante, si bien no se configura en un cargo de apelación contra la sentencia de primera instancia, esta Sala la resolverá considerando que el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que de oficio o a petición de parte, el juez puede inaplicar con efectos inter-partes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley; norma que no limita la aplicación de la excepción a ninguna instancia del proceso. 2.

Sobre la procedencia de la suspensión del proceso en primera instancia por prejudicialidad La parte demandante aseguró que el proceso bajo análisis debió suspenderse por prejudicialidad hasta que se definiera la demanda de simple nulidad interpuesta contra el Decreto municipal 059 de 2010, adelantado con el radicado nro. 25899- 33-33-003-2019-00315-00.

Al respecto, el artículo 161 del Código General del Proceso establece que, “a solicitud de parte”, el juez decretará la suspensión del proceso “Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. (…)”.

A su vez, el inciso segundo artículo 162 del ibidem establece que la suspensión por prejudicialidad “solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda o de única instancia”.

En el caso bajo examen, la Sala evidencia que la actora no solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad en primera ni en segunda instancia, motivo por el cual no se cumple el supuesto del artículo 161 para que sea ordenada. En todo caso, aún de haberla solicitado, esto no impide que el Tribunal profiera la sentencia de primera instancia porque la suspensión por prejudicialidad sólo procede cuando el proceso se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda instancia, conforme el artículo 162 referido, circunstancia que tampoco se verificaba en este caso.

Incluso con lo anterior, la Sala pone de presente que el proceso nro. 25899-33-33- 003-2019-00315-00 finalizó con la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 13 de febrero de 20259 en la que se declaró la excepción de inepta demanda y se negaron las pretensiones de la demanda, de modo que en la actualidad no existe una litispendencia que justifique la suspensión del proceso de la referencia. Por lo expuesto, este cargo de la apelación no prospera. 3.

Sobre la violación del principio de irretroactividad La apelante sostiene que los actos acusados, que negaron la devolución de lo pagado no debido, vulneraron el principio de irretroactividad tributaria porque se fundamentaron en hechos generadores ocurridos antes de la vigencia del acuerdo municipal nro. 008 de 2008, el cual reguló la tarifa de la participación en el efecto plusvalía. Para decidir este punto, la Sala reiterará la sentencia del 9 de noviembre de 202310 antes referida, porque tiene identidad fáctica y jurídica con el caso bajo examen.

Esto es así porque decidió la legalidad de actos que negaron la devolución de lo pagado por concepto de participación en el efecto plusvalía, tributo liquidado por el municipio de Chía mediante el Decreto municipal 059 de 2010, por violar el principio de irretroactividad de las normas tributarias. En esa ocasión, la Sección señaló que: (i) pese a que los actos acusados fueron los que negaron la devolución, los cargos de nulidad en realidad cuestionan la legalidad del Decreto municipal 059 de 2010, el cual estimó el valor de la participación en plusvalía y, en consecuencia, “habilita al ente territorial para adelantar el cobro del mismo” y (ii) como dicho Decreto no fue objeto de controversia, conserva su presunción de legalidad, conforme lo prevé el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no puede ser objeto de estudio en un proceso en el cual no se pretende su nulidad.

En palabras de la sentencia reiterada, “en este caso la norma que fundamentó el cobro de la participación en plusvalía (Decreto 059 de 2010) no fue objeto del medio de control presentado por los demandantes, por lo que no hay lugar a examinar los cargos de nulidad presentados”. Bajo dicho contexto, en el caso bajo examen, el acto que decidió el recurso de reconsideración expuso lo siguiente: “En el caso particular de CAMDEN (sociedad absorbida por la demandante), le fue notificado 9 Samai del Tribunal, exp. 25899-33-33-003-2019-00315-01, índice 12. 10 Exp. 26407, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Decreto 059 de 2010 mediante el cual se liquidó el efecto plusvalía, otorgándole el recurso de reposición, sin que se hubiera hecho uso del mismo, lo que condujo a la firmeza de dicho acto y acto seguido a ordenar su inscripción en el folio de matrícula de cada uno de los inmuebles.

(…) Con esta inscripción, se hizo exigible el pago de la plusvalía, siendo cancelada por parte de CAMDEM, como propietaria de los predios citados, el día 14 de marzo de 2014 a través de la factura N° UNV-2014003307”11 (negrilla y subrayado del original). Como se observa, al igual que ocurrió en la sentencia del 9 de noviembre de 2023, los actos que negaron la devolución de lo pagado se fundamentaron en el Decreto municipal 059 de 2010, frente al cual no se formuló pretensión de nulidad alguna, por lo que, dando aplicación al criterio allí expuesto, no hay lugar a examinar los cargos de nulidad presentados contra los actos demandados. 4.

Sobre la procedencia de la excepción de ilegalidad La apelante propuso la inaplicación del Decreto municipal 059 de 2010 en virtud de la excepción de ilegalidad. Indicó que lo anterior se sustenta en que (i) el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá declaró su nulidad en la sentencia de primera instancia del proceso nro. 25899-33-33-003-2019-00315-00, y (ii) en que dicho decreto violó el principio de irretroactividad tributaria.

En cuanto al primer argumento, declaratoria de nulidad en primera instancia por otro Despacho, se reitera que el proceso nro. 25899-33-33-003-2019-00315-00 finalizó con la sentencia del 13 de febrero de 2025, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de inepta demanda porque “el Decreto 059 de 2010 y de contera su modificatorio el Decreto 019 de 2013, (son) actos de carácter particular, (por lo que) el debate sobre su legalidad debe adelantarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como ya se había establecido por el órgano de cierre jurisdiccional”.

Debido a lo anterior, el hecho de que el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá hubiera decretado la nulidad del Decreto municipal 059 de 2010 en la sentencia de primera instancia no permite inaplicar este decreto, pues dicha providencia fue revocada y, por lo tanto, el acto administrativo referido conserva su presunción de legalidad12.

En cuanto al segundo argumento con base en el cual se sustenta la solicitud de inaplicación del Decreto 059 de 2010 vía excepción de ilegalidad, este es, violación del principio de irretroactividad tributaria, es de advertir que esta Sección13 ha declarado la nulidad parcial del Decreto municipal 059 de 2010 en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que fue directamente demandado en razón a que se verificó que era retroactivo.

No obstante, se encuentra que en esta oportunidad no es procedente analizar si quiera la posibilidad de aplicar la excepción de ilegalidad del Decreto, por virtud del principio de justicia rogada que le impide a esta judicatura analizar aspectos no 11 Samai del Tribunal, índice 62, PDF de los antecedentes administrativos, página 154. 12 Conforme lo previsto en el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta sentencia del Tribunal no tiene efectos erga omnes con relación a la violación del principio de irretroactividad de las normas tributarias porque, al declarar probada la excepción de inepta demanda, no estudió de fondo dicho cargo de nulidad propuesto contra el Decreto municipal 059 de 2010. 13 En este sentido ver las sentencias del 17 de mayo de 2018, exp. 21593, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; y del 19 de marzo de 2019, exp. 21638, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00479-02 (29218) Demandante: Inmobiliaria San Jacinto S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuestos en la demanda14.

En efecto, en el caso concreto, se encuentra que la actora no efectuó la solicitud de inaplicación del Decreto vía excepción de ilegalidad como sustento de su pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que negaron la devolución, sino que lo hizo en sede de la apelación. En consecuencia, se determina que la solicitud de inaplicación del Decreto municipal 059 de 2010 vía excepción de ilegalidad no procede, por lo que dicho Decreto conserva su presunción de legalidad y, por lo tanto, es improcedente disponer la devolución de lo pagado.

Conclusión No prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante ni se acepta el estudio de la excepción de ilegalidad del Decreto municipal 059 de 2010, por lo que la Sala confirmará la decisión impugnada Costas No procede la imposición de condena por este concepto en esta instancia porque no está demostrada la causación de conformidad con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 23 de mayo de 2024. 2. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 14 En este sentido, ver la sentencia del 13 de febrero de 2025, exp. 29017, C.P. Wilson Ramos Girón.