CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 110010325000201300522 00 No. Interno: 1027 – 2013 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandada: María Olga Velasco García Medio de control: Acción especial de revisión. Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Tema: Bonificación por servicios Decide la Sala la acción especial de revisión interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL (en adelante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social), contra de la sentencia proferida el 20 de enero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó y adicionó la decisión del Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la señora María Olga Velasco.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora María Olga Velasco García, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 43427 del 2 de septiembre de 2008, para que, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, hoy UGPP, reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta “la asignación mensual más alta, incluyendo en este concepto, todos los factores devengados en el último año de servicio (mayo 26 de 2005 a Mayo 25 de 2006), tal como la asignación básica mensual, Incremento de Antigüedad mensual, Incremento del 2.5% mensual, Subsidio de alimentación mensual, Auxilio de Transporte Mensual, Bonificación por servicios y las doceavas partes de las primas de Navidad, de Vacaciones y de Servicios, pensión que habrá de pagarse en cuantía no inferior a $2.606.951,70 efectiva a partir del 26 de Mayo de 2006, en consecuencia Cajanal deberá proceder a liquidar los reajustes pensionales decretados en favor de mi mandante por concepto de la ley 100/93 teniendo en cuenta la nueva cuantía pensional de $2.606.951,70.” Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2009, el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto acusado y ordenando la reliquidación de la pensión en cuantía equivalente al 75% del salario más alto devengado, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, tales como: sueldo básico, incremento de antigüedad 96%, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios, y la doceava parte de la bonificación por servicios.
La anterior decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 20 de enero de 2011 (ff. 295 – 300 reverso), en el sentido de incluir en la reliquidación del monto de la pensión otorgada a la señora María Olga Velasco García, la bonificación por servicios en un ciento por ciento (100%) de su valor, y no en la doceava parte.
Sentencia objeto de recurso extraordinario de revisión En contra de esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Santander, en la sentencia del 20 de enero de 2011, a través de la cual modificó la decisión de primera instancia. Consideró que “[l]a bonificación por servicios prestados fue creada en principio para los empleados de la rama ejecutiva con el Decreto 1042 de 1978.
Posteriormente el Decreto 247 de 1997 la reconoció para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, como una contraprestación periódica a la que se hace acreedor el servidor que cumple un año continuo de servicios, siendo éste el requisito indispensable para su reconocimiento de tal manera que no es posible su pago proporcional al tiempo laborado cuando éste sea inferior a un año, pudiéndose concluir con certeza que tal asignación no se causa mes a mes.
En relación con el porcentaje que la bonificación ha de reconocerse para el cálculo de la pensión, esto es, si en un 100% o en una doceava parte de su valor, la Sala hace suya la tesis del Consejo de estado según la cual, el derecho sólo surge al cumplirse el período consagrado para ello y no antes, de tal manera que si el servidor se retira antes de cumplir dicho período, no se le paga en forma proporcional, sino que simplemente no se cumple la condición que genera el pago de la contraprestación. De tal manera si no es susceptible de ser pagada en forma proporcional, tampoco lo es de ser segmentada para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que si pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el servidor se retira sin culminar el año completo de servicios.” El recurso extraordinario de revisión. La Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: “b).
Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. Pretende se revoque la decisión de segunda instancia proferida el 20 de enero de 2011, por el Tribunal Administrativo de Santander, que adicionó el fallo del 16 de diciembre de 2009, por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, en el sentido de declarar que a la señora María Olga Velasco García no le asiste el derecho a que la pensión de jubilación se reliquide con el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Como consecuencia de lo anterior, solicita el reintegro a CAJANAL en Liquidación de los valores cancelados por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Santander, desconociendo el precedente jurisprudencial desarrollado por el Consejo de Estado, según el cual, aquélla se debe incluir en forma proporcional para el cálculo de las pensiones, comoquiera que se va causando mes a mes durante el año laborado.
Sobre el particular, citó las sentencias de esta Corporación del 29 de junio de 2006, expediente 7559-05, M.P. Tarsicio Cáceres Toro; del 8 de febrero de 2007, expediente 1306-06, M.P. Alberto Arango Mantilla; del 6 de agosto de 2008, expediente 0640-08, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; y del 14 de agosto de 2009, expediente 1508-08, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Trámite procesal Con auto del 3 de febrero de 2015 (ff. 263 - 267), el Despacho Sustanciador admitió el recurso de revisión presentado por la apoderada de la UGPP. Por auto del 1 de noviembre de 2019 (f. 372) se prescindió del máximo periodo probatorio, de conformidad con el artículo 253 del CPACA. Oposición a la a la acción especial de revisión La señora María Olga Velasco García a través de apoderado, se opuso a las pretensiones expuestas en la acción especial (ff. 358 – 366).
Alegó que pretender que este factor debía ser incluido en la base en forma proporcional, es un señalamiento de carácter subjetivo, toda vez que mediante reiterada jurisprudencia, se ha indicado que la bonificación por servicios, no es un factor fraccionable a una doceava parte para obtener la asignación mensual más alta del último año de servicio.
Indicó que el recurso se interpuso de forma extemporánea, en tanto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander quedó ejecutoriada el 14 de febrero de 2011, y la acción de revisión se presentó el 2 de abril de 2013, superando el término de dos años, previsto en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo. Alegó que existe falta de legitimación en la causa por activa por parte de la UGPP, pues esta entidad no es competente para presentar la presente acción, como quiera que, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la acción debe ser ejercida a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa, el principio de buena fe y seguridad jurídica.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia y oportunidad El Consejo de Estado es competente para conocer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”.
A su vez, el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala: “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.” Por consiguiente, corresponde a esta Corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Ahora bien, en el caso bajo estudio se tiene que la sentencia objeto del recurso fue dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, el 20 de enero de 2011 y el tema que se debatió fue la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Olga Velasco García bajo el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, con la inclusión del 100% de lo devengado por concepto de la bonificación por servicios.
En ese orden de ideas, esta Sección es competente para conocer del recurso por cuanto la sentencia fue proferida por un tribunal, y el debate procesal es de carácter laboral; por lo tanto, procede el estudio del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. Cuestión previa Señaló el apoderado de la parte demandada que de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso de revisión debe ser formulado a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación. Sobre el particular, se precisa que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que la UGPP sí está legitimada para interponer el presente recurso extraordinario: “(…) es importante tener presente que las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 admiten la revisión de sentencias emitidas dentro de procesos judiciales ordinarios, cuando en estos se hubiese ordenado el reconocimiento de prestaciones periódicas.
Esta es una acción especial con particularidades propias, aunque el trámite que debe dársele es el mismo contemplado para el recurso extraordinario de revisión, en el Código Contencioso Administrativo o en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el caso. Entre las características principales de aquella se encuentran: Su finalidad.
Se estatuyó para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público. La limitación en la legitimación en la causa por activa. Para ejercerla se requiere de un solicitante calificado. En principio, únicamente puede ser presentada por el Gobierno a través de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social o de Hacienda y Crédito Público; el contralor general de la República; el procurador general de la Nación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, autorizada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
Además de las anteriores autoridades, la Corte Constitucional, en el ordinal 5.º de la sentencia C-258 de 2013, facultó a las diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer tal acción, cuando el reconocimiento pensional se otorgue sin atender los supuestos bajo los cuales se declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992.
Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos”.
Así las cosas, la excepción de falta de legitimación en la causa formulada no está llamada a prosperar en la medida que el legislador, en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, facultó a la UGPP para interponer el recurso extraordinario del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.2. Del término para interponer la acción especial de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La señora María Olga Velasco García alegó que la acción especial de revisión se interpuso de forma extemporánea pues la sentencia quedó ejecutoriada el 14 de febrero de 2011 y la acción fue radicada el 2 de abril de 2013, con lo cual se supera el término de dos años previsto en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo.
Explicó que es esta la norma aplicable, en tanto la sentencia atacada cobró ejecutoria durante su vigencia. Para resolver las alegaciones efectuadas por la señora María Inés Robayo de Ariza, esta Sala encuentra pertinente señalar lo siguiente: Mediante sentencia C – 835 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la ley 797 de 2003 y, manifestó que “mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, según sea el órgano competente en cada caso”.
Así entonces, se tiene que el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 187, preveía el término de dos años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de revisión. Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se definió el término previsto para el recurso de revisión y la acción especial de revisión, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 251.
TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. De acuerdo con lo anterior, esta Sala aclara que las leyes procesales son de aplicación inmediata, excepto para (i) los recursos interpuestos, (ii) la práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias iniciadas, (v) los términos que hubieren empezado a correr, (vi) los incidentes en curso y (vii) las notificaciones en curso, que se regirán por las normas vigentes cuando empezaron a correr los términos o se realizó la respectiva actuación. Así las cosas, se tiene que los términos que empiezan a correr se rigen por las normas vigentes al momento en que aquellos iniciaron.
En tal virtud, en el asunto de marras, para definir si la acción de revisión fue presentada a tiempo se debe verificar si el inicio del término empezó a correr en vigencia del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que para el primero corresponde a dos años y, para el segundo, corresponde a cinco años a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. De lo anterior, encuentra la Sala que la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de enero de 2011, notificada por edicto fijado el 7 de febrero de 2011 y desfijado el 9 de febrero del mismo año. Así entonces, la referida sentencia cobró ejecutoria el 14 de febrero de 2011; fecha a partir de la cual empezó a correr el término de 2 años, como quiera que su ejecutoria se dio en vigencia del Código Contencioso Administrativo.
Por su parte, el recurso especial de revisión fue radicado por Cajanal EICE en Liquidación el 14 de febrero de 2013, como se advierte en el folio 237 (reverso) del expediente, por tanto, este fue interpuesto dentro del término previsto. En tal virtud, no proceden las alegaciones efectuadas por la señora María Olga Velasco García en cuanto a la extemporaneidad de la acción. 3.
Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la Revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, según las causales legales, siendo la principal finalidad de este recurso el restablecimiento de la justicia. El recurso extraordinario de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones consagradas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.
Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación. En este mismo orden de ideas, la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que éste se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador.
Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso. 4.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 en cita prevé que pueden ser revisadas las providencias judiciales que hayan reconocido pensiones con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, y que la revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
En la exposición de motivos del proyecto de ley 206 de 2002 Senado (Ley 797 de 2003), al explicar la acción especial de revisión o recurso extraordinario de revisión se precisó que “estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden”.
Sobre su connotación, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003 refirió que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consagra una acción especial o sui génesis de revisión, que se instituyó para el restablecimiento de la justicia material y que persigue un fin constitucionalmente válido, a saber, la defensa del Tesoro Público. Ahora bien, el Consejo de Estado ha definido el alcance del literal b) ídem que regula la causal relativa a “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Así, se ha señalado que entre los propósitos de esta norma “estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal”. 5.
Problema jurídico En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida 20 de enero de 2011por el Tribunal Administrativo de Santander, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haber incluido en la liquidación pensional de la señora María Olga Velasco García, la bonificación por servicios en porcentaje del 100%.
Ahora bien, para abordar el problema jurídico se estudiarán los siguientes aspectos: 5.1. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial; y 5.2. Caso concreto. 5.1. Liquidación de la bonificación por servicios en la mesada pensional en el régimen de la Rama Judicial El Decreto 546 de 1971 regula las garantías sociales y económicas para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, y constituye un régimen especial que se aplica a los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
El referido decreto en el artículo 6 desarrolla los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, la tasa de remplazo y el ingreso base de liquidación, en los siguientes términos: “Artículo 6. Los funcionarlos y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años A edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto (16 de junio de 1971), de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
A su vez, la bonificación por servicios prestados fue creada mediante el Decreto 247 de 1997 dictado por el Gobierno Nacional para “los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1º de enero de 1997”, con carácter salarial e incidencia para determinar la pensión. El artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 ya preveía la citada bonificación por servicios prestados para algunos empleados del orden nacional de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales y dispuso que se pagaría cada vez que el empleado cumpliera un año continuo de labor, así: “Artículo 45º.- De la bonificación por servicios prestados.
A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1o. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio”.
Vistas las normas en cita se tiene que la bonificación por servicios prestados tiene carácter salarial y se incluye en la liquidación de la mesada pensional, sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado desde la sentencia del 28 de octubre de 1993, M.P. Dolly Pedraza de Arenas, expediente 5244, que al calcularse el monto de la pensión se toma la doceava parte de los conceptos que se pagan anualmente.
Este mismo criterio está contenido en las providencias posteriores de la Sección Segunda Subsección B, como la del 29 de junio de 2006, M.P. Tarsicio Cáceres Toro, donde se afirmó que “como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional”. Dicha tesis jurisprudencial se ha mantenido, así en la sentencia del 15 de septiembre de 2016, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, se indicó: “Al hilo de lo anterior, para el cálculo de dicha bonificación y al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978: «constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios», ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100%), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, ya que su pago se realiza anualmente, como lo ha dicho recientemente esta corporación en distintas decisiones (…)”.
Igualmente, en la providencia del 9 de noviembre de 2017, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, se sostuvo: “De acuerdo con lo anterior, es pacifica la jurisprudencia en el sentido de asociar la noción de factor de salario al ingreso base de liquidación pensional, contemplando además, que aquellos causados anualmente, o en periodos distintos al mensual, deben ser fraccionados para su respectiva inclusión; caso de la bonificación por servicios prestados, que corresponde a una prestación que remunera la acumulación del tiempo de servicio del empleado, y que se causa cada vez que cumple un año de labores”.
En atención a la normativa aplicable y a la postura jurisprudencial, se reitera que para calcular el monto de la mesada pensional se toma la doceava parte de la bonificación por servicios prestados y no el 100%, como quiera que se causa por cada año laborado por el empleado. 5.2. Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 20 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda, señalando como causal de revisión la prevista en literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legítimamente aplicables”.
Como fundamento del recurso, la UGPP alega que para el cálculo de las pensiones en el régimen especial de la Rama Judicial se debe computar solo la doceava parte de la bonificación por servicios prestados, y no el 100%, como lo dispuso el Tribunal. Precisado lo anterior, la Sala destaca que la bonificación por servicios se reconoce y paga cada vez que el empleado cumple un año continuo de labor, como lo precisa el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, en armonía con el artículo 1º del Decreto 247 de 1997, que la creó para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Como se explicó en precedencia, esta bonificación constituye factor salarial para efectos pensionales, pero no se puede tomar en el 100% para calcular la base de la mesada pensional, sino solo su doceava parte, debido a que se causa al acreditarse la prestación de servicios durante un año, condición que en sana lógica impide sumarla en su totalidad para determinar el monto de la pensión, así se explicó en la sentencia del 23 de febrero de 2012: “(…) -El monto de la pensión de jubilación reconocida con el régimen especial de la Rama Judicial equivale al 75% de la asignación más alta devengada en el último año más todas las sumas que constituyan factor salarial como lo es la bonificación por servicios. -El régimen especial permite la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año pero ello no quiere decir que su inclusión sea por el valor total porque el monto de la pensión se calcula en “mesadas”. -Una vez se determinan los factores salariales devengados en el último año se calcula el valor mensual de cada uno para así calcular el valor de la “mesada pensional”.
(…) En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% del valor percibido por ese concepto en consideración a que su pago se hace de manera anual y la mesada pensional se calcula con la proporción mensual de “todos los factores salariales devengados en el último año”.
Con base en lo expuesto, la Sala declarará fundado la acción especial interpuesta por la UGPP, al encontrar probada la causal invocada, es decir, al estar demostrado que la cuantía de la pensión de jubilación reconocida a la señora María Olga Velasco García excede lo debido de acuerdo con la ley, porque se incluyó en el IBL un porcentaje mayor en cuanto al factor salarial de la bonificación por servicios prestados.
Bajo ese entendido, la Sala infirmará el fallo de 20 de enero de 2011 proferido el Tribunal Administrativo de Santander; en su lugar, ordenará su reliquidación por doceavas partes, como se indicará en la sentencia de reemplazo.
5. SENTENCIA DE REEMPLAZO 5.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la señora María Olga Velasco García, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de la Resolución 43427 del 2 de septiembre de 2008, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, a través de la cual negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios, a la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la entidad demandada la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con la inclusión de los factores salariales y el 100% de la bonificación por servicios, entre otros aspectos. Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2009 el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, le ordenó a la entidad demandada a reliquidar el monto de la pensión de jubilación reconocida a la demandante, a partir del 1 de noviembre de 2004, en el equivalente al 75% del salario más alto devengado, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, tales como: sueldo básico, incremento de antigüedad 96%, incremento del 2.5%, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, las doceavas partes de las primas de navidad, vacaciones y servicios, y la doceava pare de la bonificación por servicios.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior providencia, por considerar que le asiste el derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión del 100% de lo certificado por bonificación por servicios, en aplicación de la jurisprudencia emitida por el máximo órgano de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado.
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 20 de enero de 2011, modificó la sentencia proferida por el a-quo, pues consideró que a la señora María Olga Velasco García le asistía la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios. 5.2. Consideraciones de la Sala El problema jurídico consiste en definir, ¿si la bonificación por servicios prestados debe liquidarse en porcentaje del 100% o por doceavas partes, al calcularse la mesada pensional de la señora María Olga Velasco García, como beneficiaria del régimen de la Rama Judicial? En respuesta, la Sala señala que la demandante no tiene derecho a que la bonificación especial sea incluida en la liquidación de la mesada pensional en un 100%, puesto que este factor se paga cuando el empleado cumple un año de servicios, por tanto, para efectos de la inclusión en la liquidación de la pensión se toma solo una doceava parte, y no el 100%, tal como lo ha expresado el precedente jurisprudencial de esta Corporación. Por ello, le corresponderá a la UGPP proferir un nuevo acto administrativo en el cual proceda a reliquidar la pensión de la señora María Olga Velasco García con sujeción a los parámetros indicados en la presente providencia de reemplazo.
Sobre la devolución de los dineros pagados en exceso a la pensionada Ahora bien, la Sala pasa definir si procede la devolución de los valores pagados con ocasión del cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo de Santander. En primer lugar, la Sala señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé que “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
Por lo anterior, con el fin de hacer viable el reembolso de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la parte actora debió acreditar que la obtención de tal derecho por parte del accionado se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, que como se ha precisado se presume. Por tanto, al no probarse la mala fe de la pensionada, es improcedente disponer que devuelva los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados.
En virtud de lo anterior, se infirmará la sentencia de 20 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en tanto adicionó la decisión en el sentido de ordenar, reconocer y pagar la pensión de la señora María Olga Velasco García teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados, para en su lugar ordenar su inclusión por doceavas partes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la demandada.
SEGUNDO: DECLARAR fundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP, contra el fallo del 20 de enero de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo atinente a la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje del 100%, de acuerdo con la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
TERCERO: En consecuencia, se INFIRMA parcialmente la sentencia de 20 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar se dispone CONFIRMAR la sentencia de 16 de diciembre de 2009 del Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda CUARTO: NEGAR las demás pretensiones.
QUINTO: Cumplido lo anterior, archivar el expediente de la acción especial de revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER