CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 2 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 16 de junio de 20251 Edna Yolima Olaya Lozano, a nombre propio, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, con ocasión del auto del 12 de junio de 2025, mediante el cual se desató el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 27 de febrero del mismo año que se abstuvo de librar mandamiento de pago, en el entendido de i) no reponerlo y, en ese sentido, confirmar su contenido; y ii) negar por improcedente el recurso de apelación, en el marco del proceso ejecutivo de radicado 11001-33-42-050-2025-00021-00. 2.
Hechos 2.1. Mediante sentencia del 8 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó parcialmente la providencia del 18 de julio de 2019, emitida por el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, en el sentido de adicionarla y modificarla y, en esa medida, entre otras cosas, condenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE a pagar a la señora Edna Yolima Olaya Lozano todas 1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 6767E84802C08895 794D1C9AA04CA5DA 3C8986D084E73F06 8369BFB4137773B9. 2 Archivo denominado “Demanda_16 […]”, visible a índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 1E8B16ABDA6375A5 5D540176C1F83A94 CCEE7EC74C1D7034 8508206B4F86599C. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá las prestaciones sociales dejadas de percibir, devengadas por un empleado de planta que ejerciera similar labor que ella, desde el 4 de junio de 2010 hasta el 8 de agosto de 2012 y desde el 13 de agosto de 2012 hasta el 1.° de julio de 2013.3 2.2.
A raíz de lo anterior, la señora Edna Yolima Olaya Lozano presentó demanda ejecutiva contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, con el fin de obtener el pago de la referida condena.4 2.3. El Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, a través del auto del 27 de febrero de 2025, se abstuvo de librar mandamiento de pago, con fundamento en que la entidad ejecutada fue categorizada por el Ministerio de Salud y Protección Social en riesgo medio, teniendo en cuenta su difícil situación financiera y presupuestal.
En consecuencia, aplicó el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, razón por la cual suspendió el proceso ejecutivo hasta tanto se emitiera el pronunciamiento de los Ministerios de Salud y Protección Social y de Hacienda y Crédito Público5. Posteriormente, la hoy accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra dicho auto. 2.4.
El 12 de junio de 2025, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá profirió providencia en la que confirmó el auto del 27 de febrero de 2025 y negó, por improcedente, el recurso de apelación.6 2.4.1. Para ello, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá afirmó que de conformidad con los artículos 7 y 9 de la Ley 1966 de 2019, los requisitos para la suspensión de los procesos ejecutivos, entre otros, son los siguientes: i) la presentación de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) por parte de las ESE categorizadas en riesgo medio o alto; y ii) una vez presentado el referido programa, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo en contra de la ESE respectiva, y los que se encuentren en curso, deberán suspenderse hasta tanto no 3 Enlace a formato onedrive, archivo denominado “01 Escrito dda Ejecutiva”, carpeta llamada “01 Cuaderno principal” visible a índice 7 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 64B1ECDF8FFB74A2 DC6429AF2D8EAC1C 60924898EF4C9DA2 BB6DB5A60BC40DDA. 4 Enlace a formato onedrive, archivo denominado “01 Escrito dda Ejecutiva”, carpeta llamada “01 Cuaderno principal” visible a índice 7 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 64B1ECDF8FFB74A2 DC6429AF2D8EAC1C 60924898EF4C9DA2 BB6DB5A60BC40DDA. 5 Enlace a formato onedrive, archivo denominado “07 Auto abstiene librar […]”, carpeta llamada “01 Cuaderno principal” visible a índice 7 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 64B1ECDF8FFB74A2 DC6429AF2D8EAC1C 60924898EF4C9DA2 BB6DB5A60BC40DDA. 6 Enlace a formato onedrive, archivo denominado “13 Auto resuelvo recurso […]”, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá se emita un pronunciamiento de fondo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Encontró acreditado que: i) mediante Resolución 00980 del 30 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE se categorizaría en riesgo medio para la vigencia 2024; ii) la Secretaría Distrital de Salud radicó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) de la referida subred el 4 de marzo de 2025, momento a partir del cual operaría la suspensión del presente proceso ejecutivo, conforme al artículo 9 de la Ley 1966 de 2019; y iii) el 3 de abril siguiente, la dependencia encargada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio cuenta de la recepción del PSFF de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y, además, realizó observaciones con el fin de que fueran atendidas por esa entidad junto con la Secretaría Distrital de Salud.
Así las cosas, concluyó que la devolución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para efectos de corrección y adecuación, no constituye un fundamento válido para negar la procedencia de la suspensión del proceso ejecutivo, porque la única exigencia prevista en el ordenamiento jurídico es que se hubiere presentado dicho programa, sin supeditar la suspensión a su aprobación por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En consecuencia, el requisito sine qua non para decretar la suspensión del proceso ejecutivo obedeció al hecho de que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE se encuentra en proceso de viabilidad de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Finalmente, rechazó el recurso de apelación por improcedente contra el auto del 27 de febrero de 2025, en atención a que ni los artículos 243 y 243A del CPACA ni el 321 del CGP autorizan la apelación contra el auto que niega la suspensión del proceso. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que: 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 3.1. La autoridad judicial declaró improcedente el recurso de apelación, en atención a una interpretación restrictiva de los artículos 321 del CGP y 243A del CGP.
En ese sentido, cerró toda posibilidad de recurso ordinario, pues impidió el avance de la ejecución de la sentencia laboral en firme y negó la revisión por parte del superior jerárquico. 3.2. El argumento del juez se sustentó en la radicación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que fuera necesaria su aprobación o viabilidad, por parte de dicha cartera.
A juicio del juzgado, dicha presentación resultaba suficiente para justificar la suspensión de los procesos ejecutivos, conforme a la normativa aplicable. Sin embargo, esa interpretación es “contraria al texto legal y a los principios constitucionales”. Igualmente, desconoció que, a la fecha, no existe concepto de viabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ni aprobación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) pues, en el expediente, se demostró que fue devuelto con observaciones. 3.3.
La suspensión del proceso impide acceder al cumplimiento de un derecho cierto reconocido judicialmente, con lo cual se afectan sus derechos al trabajo, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “- Que se declare vulnerado el derecho fundamental a la ejecución efectiva de la sentencia judicial en firme proferida a favor de Edna Yolima Olaya Lozano. - Que se declare la inaplicabilidad del artículo 9° de la Ley 1966 de 2019 al caso concreto, en tanto su aplicación sin pronunciamiento del Ministerio vulnera derechos fundamentales. - Que se ordene dejar sin efectos el auto del 12 de junio de 2025, y en consecuencia, se ordene librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo No. 11001-33-42-050- 2025-00021-00. - Que se ordene al Juzgado 50 Administrativo del Circuito de Bogotá reanudar el proceso ejecutivo y dar cumplimiento a la sentencia laboral.”7. 7 Archivo denominado “Demanda_16 […]”, visible a índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 1E8B16ABDA6375A5 5D540176C1F83A94 CCEE7EC74C1D7034 8508206B4F86599C, folio 3. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 17 de junio de 20258 se admitió la acción de tutela y se negó la medida provisional solicitada. También se dispuso la notificación a las partes. Posteriormente, en auto del 2 de julio siguiente9, se vinculó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y se ordenó su notificación. 5.2.
El Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá10 hizo un recuento de las actuaciones surtidas en esa instancia y explicó que la suspensión procesal del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 no está supeditada al pronunciamiento del Ministerio de Hacienda sobre la viabilidad del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF), sino que opera desde la presentación del programa por parte de las ESE categorizadas en riesgo medio o alto.
Adicionalmente, la normativa procesal no establece recurso de apelación contra autos que decretan la suspensión del proceso. Por su parte, señaló que la acción de tutela es improcedente porque la actora pretende utilizarla como una tercera instancia. Finalmente, la accionante podía hacer uso del recurso de queja dispuesto en los artículos 245 del CPACA y 352 del CGP, por cuanto ese recurso está consagrado para los casos en que se niegue el recurso de apelación. 5.3.
La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE no se pronunció.11 6. Fallo de tutela de primera instancia El 2 de julio de 202512 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, declaró improcedente la acción de tutela al no cumplir el requisito de relevancia constitucional. 8 Índice 4 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 79C167655310F3B7 47EADE4E385CB0EB 9F58F0F397EE2A83 8659218B904203B6. 9 Índice 11 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 5A6F1373DEA94497 8A19349E842F3589 487370229758999D D2385127FCD151A1. 10 Índices 7, 8 y 9 de SAMAI, certificado 64B1ECDF8FFB74A2 DC6429AF2D8EAC1C 60924898EF4C9DA2 BB6DB5A60BC40DDA, ibid. 11 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE hubiera rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida obrante a índice 13 de SAMAI del expediente de primera instancia. 12 Índice 14 de SAMAI del expediente de tutela de primera instancia, certificado A97AD97A6991CF3F 3435BDE7C58CE0DA 96449A6D7CEF9AE8 9B00E3433FA627C6. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá El a quo constitucional consideró que la acción de tutela es improcedente, porque la accionante pretende la inaplicación del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 y que se ordene librar mandamiento de pago; sin embargo, ello constituye una controversia de índole legal y económica.
Así las cosas, no encontró reparos de índole constitucional que trasciendan a la efectiva realización de los derechos fundamentales. 7. Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación13 y manifestó lo siguiente: 7.1. La acción de tutela se dirige contra una actuación judicial que dejó sin efecto práctico el cumplimiento de una sentencia en firme, situación que no puede calificarse como de simple legalidad, como lo señaló erróneamente el a quo constitucional. 7.2.
El artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 exige, como mínimo, por un lado, la presentación válida y eficaz del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) y, por el otro, el respectivo análisis por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. No puede aceptarse que la mera radicación de un documento administrativo, carente de efectos jurídicos, justifique la parálisis indefinida de un proceso judicial que busca materializar derechos fundamentales reconocidos en una sentencia en firme.
En ese sentido, el tribunal omitió analizar que: i) el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) no ha sido aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y fue devuelto con observaciones; y ii) no existe concepto de viabilidad, por tanto, no está vigente ni surte efectos jurídicos. Aceptar lo contrario es convertir una figura administrativa en un mecanismo arbitrario de inmunidad judicial para las entidades estatales, lo cual no solo es inconstitucional, sino regresivo en términos de protección laboral. 13 Índice 17 de SAMAI, certificado CD8EF1DD615DAD7E 718B382ECF66340A 34926B3AAE242857 C4E17B23E9D072B5, ibid. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 7.3.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU-573 de 2019, sostuvo que la acción de tutela es procedente contra providencias judiciales cuando se desnaturaliza el contenido de una norma y se sacrifica la dimensión real del derecho fundamental. 8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 8.1. Mediante auto del 14 de julio de 202514 el a quo concedió la impugnación. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 2 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Para resolver el problema planteado, la Sala analizará por separado los numerales primero y segundo del auto del 12 de junio de 2025.
Respecto a lo definido en el primer numeral, se detendrá en la relevancia constitucional de la causa tuitiva y, en cuanto al segundo numeral, abordará la subsidiariedad. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 14 Índice 19 de SAMAI, certificado EF80BDCC442E8FAE 86B43C33FB5EB618 707BB319AAB14722 7B33B8F3E01E52D2, ibid. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá requisitos de procedibilidad15 y de procedencia16 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.17 En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber18: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202219, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 15 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 16 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 17 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 18 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 19 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 4.2. Para la Sala resulta evidente que los cargos formulados no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un intento de revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.
En el caso concreto, la señora Edna Yolima Olaya Lozano cuestiona, en esencia, que el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá desconoció que el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 exige como mínimo la presentación válida y eficaz del PSFF y el análisis respectivo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la cual no puede aceptarse que la mera radicación de un documento administrativo justifique la parálisis indefinida de un proceso judicial que busca materializar derechos fundamentales reconocidos en sentencia firme.
En ese sentido, manifiesta, debe tenerse en cuenta que i) el PSFF no ha sido aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y fue devuelto con observaciones; y ii) no existe concepto de viabilidad, por tanto no está vigente ni surte efectos jurídicos. 4.4. Al verificar los argumentos contenidos en el auto del 12 de junio de 2025, emitido por el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, se advierte el siguiente análisis textual: “9.
Frente a lo anterior, estima el Despacho que contrario a lo manifestado por el apoderado de la ejecutante en su recurso, la disposición normativa en comento [hace referencia al artículo 9 de la Ley 1966 de 2019], no supedita la suspensión del proceso ejecutivo a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita un pronunciamiento sobre la viabilidad del Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF), por cuanto al estudiar el artículo 7° junto con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 1966 de 2019, los requisitos para la suspensión de los procesos ejecutivos allí establecidos son los siguientes: i) La presentación de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) por parte de las E.S.E. categorizadas en riesgo medio o alto. ii) Una vez presentado el referido programa, no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo en contra de la E.S.E. respectiva, y los que se encuentre en curso, deberán suspenderse, hasta tanto no se emita un pronunciamiento de fondo por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entendido como la decisión de viabilidad o no del PSFF presentado. iii) Además, durante la evaluación del programa presentado por parte de la E.S.E., el término de prescripción se suspende y no opera la caducidad de las acciones respecto a los créditos contra la entidad. iv) Ahora, cuando el PSFF es declarado viable por parte de la precitada cartera ministerial, se torna necesario levantar las medidas cautelares vigentes y se ordenará la terminación de los procesos ejecutivos que se encuentren en curso. v) Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita concepto de no viabilidad del PSFF propuesto por la E.S.E., no se torna procedente la suspensión de los 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá procesos ejecutivos y en tal sentido, se da aplicación a las medidas de inviabilidad señaladas en el artículo 9° vi) Se advirtió además que las actuaciones judiciales que desconozcan las precitadas disposiciones, son nulas de pleno derecho. 10.
Vemos entonces que el mandato normativo es claro, en cuanto a los efectos suspensivos respecto a los procesos ejecutivos, desde el mismo momento en que el Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero haya sido presentado por la E.S.E categorizada en riesgo medio o alto, ante la autoridad respectiva. […] 12. Por ende, como se indicó en su momento, en el auto del 27 de febrero de 2025, mediante la Resolución No. 00980 del 30 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social dispuso que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., fuera categorizada en riesgo medio para la vigencia 2024. 13.
En tal sentido, conforme lo señalado en el oficio No. 20253010-004752-1 del 25 de febrero de 2025, suscrito por el Gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. y dirigido a la Secretaría Distrital de Salud, se remitió el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero conforme el mandato del inciso segundo del artículo 8º de la Ley 1966 de 2019, para que por su conducto se radicara ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, comunicación esta que fue efectivamente recibida por esa autoridad distrital. […] 14.
Vemos además que la Secretaría Distrital de Salud procedió a radicar el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 4 de marzo de 2025, momento mismo desde el cual, entonces operaría la suspensión del presente proceso ejecutivo, conforme lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 1966 de 2019. […] 15.
Atendiendo ello, el 3 de abril siguiente, la dependencia encargada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no solo dio cuenta de la recepción del PSFF de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., sino además realizó observaciones respecto al mismo, que debían ser atendidas por esa entidad junto con la Secretaría Distrital de Salud. […] 16.
En tal sentido, la devolución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero presentado, para efecto que se adecuara el mismo conforme las observaciones contenidas en la ficha de validación, no puede entonces ser utilizado como argumento por parte del apoderado de la ejecutante para concluir que no se puede suspender el proceso ejecutivo, por cuanto – se itera – la única exigencia prevista en la normativa, es que se hubiere procedido a presentar el referido programa, más no que este se encuentre supeditado a una aprobación por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 17.
Por ende, vemos que los requisitos dispuestos en el artículo 9° de la Ley 1966 de 2017, pretenden facilitar la reestructuración financiera de las ESE en dificultades, permitiéndoles reorganizarse sin la presión inmediata de procesos ejecutivos y en tal sentido, se insiste en que el requisito sine qua non para decretar la suspensión del proceso ejecutivo de la referencia obedeció al hecho que la Subred Integrada de Servicios de 8 Salud Sur E.S.E., se encuentre en proceso de viabilidad de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”20 (Resaltado original del texto). 20 Enlace a formato onedrive, archivo denominado “13 Auto resuelvo recurso […]”, carpeta llamada “01 Cuaderno principal” visible a índice 7 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 64B1ECDF8FFB74A2 DC6429AF2D8EAC1C 60924898EF4C9DA2 BB6DB5A60BC40DDA. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 4.5.
Con base en lo anterior, se advierte que, en sede de tutela, la parte accionante pretende reabrir el debate sobre argumentos que ya fueron planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en el auto censurado. En efecto, contrario a lo afirmado por la actora, el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá sí analizó el contenido del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019 e igualmente, encontró probado que i) la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE fue categorizada en riesgo medio para la vigencia 2024 mediante la Resolución 00980 del 30 de mayo de 2024 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social; ii) la Secretaría Distrital de Salud radicó el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) de aquella ESE ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 4 de marzo de 2025; y iii) el 3 de abril siguiente, la dependencia encargada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio cuenta de su recepción y, además, realizó observaciones frente a su contenido, las cuales debían ser atendidas por esa entidad junto con la Secretaría Distrital de Salud.
Así las cosas, concluyó que, en los términos del artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, la única exigencia prevista para la suspensión del proceso ejecutivo es la presentación del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF). Dicho de otro modo, determinó que el requisito sine qua non para decretar la suspensión del proceso ejecutivo es que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE se encuentre en proceso de viabilidad de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (PSFF) ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que su devolución para efectos de corrección y adecuación, ni su eventual aprobación, podían ser utilizadas para afirmar que no procedía dicha suspensión. 4.6.
Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional como si constituyera una instancia adicional, pues, como quedó expuesto, los reproches formulados en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ejecutivo, con el propósito de que se imponga su interpretación por encima de la adoptada por el Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá en el proceso 11001-33-42-050-2025-00021-00.
Cuestión distinta es que la parte accionante no comparta el sentido de la decisión adoptada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto no le corresponde definir la forma en que el juez natural debe decidir. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 5.
El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 5.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 5.2. Para la Sala se torna evidente que la acción de tutela no cumple con el requisito genérico de subsidiariedad, en razón a que la accionante, si bien cuestiona, en esta oportunidad, el auto del 12 de junio de 2025 que, por un lado, en el numeral segundo de su parte resolutiva negó por improcedente el recurso de apelación contra la providencia del 27 de febrero de 2025 que había resuelto abstenerse de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo radicado 11001-33-42-050- 2025-00021-00; lo cierto es que, a pesar de haber tenido la oportunidad de objetarlo, no lo hizo, pues no interpuso recurso de queja para plantear sus inconformidades.
En efecto, según el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de queja procede cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.21 Dicho recurso debió ser interpuesto y tramitado de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 353 del CGP, en subsidio del de reposición. En este orden, era esa la oportunidad procesal con la que contaba el extremo tutelante para insistir en el recurso de apelación interpuesto, con el fin de permitir que, luego de un estudio de procedencia por el superior jerárquico, se decidiera de fondo sobre los cargos objeto de la alzada. 21 “ARTÍCULO 245.
QUEJA. <Artículo modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente. Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso.” 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá 5.3. Tras revisar el expediente del proceso ejecutivo, la Sala encuentra que el auto del 12 de junio de 2025 no fue objeto de reproche alguno, en dichos términos, por parte de la señora Olaya Lozano.22 5.4.
Adicionalmente, se encuentra que la solicitud no es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, porque con la decisión censurada no se ocasionó un daño que amerite la adopción de medidas urgentes, en cambio, el actuar de la accionante denota que pretende utilizar la acción de tutela para remediar su inactividad en el proceso ejecutivo.
Asimismo, tampoco se encuentra configurado, debido a que los posibles efectos adversos que se mencionaron en el escrito introductorio hacen referencia a las consecuencias normales de obtener una decisión adversa dentro del trámite de un proceso ordinario. 6. Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se encuentran acreditados los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad, en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente, como lo concluyó el a quo, razón por la que se confirmará el proveído impugnado pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 2 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A que declaró la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito. 22 De acuerdo con la consulta realizada por la Sala el 11 de agosto de 2025, en el sistema SAMAI del Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá, radicado 11001334205020250002100, https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001334205020250002100110 0133 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 25000-23-15-000-2025-00456-01 Accionante: Edna Yolima Olaya Lozano Accionado: Juzgado Cincuenta Administrativo de Bogotá TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado