Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar la sentencia que en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Guillermina Perlaza Hinestroza en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por la accionante frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones.
Hechos probados. La señora Guillermina Perlaza Hinestroza interpuso acción de tutela contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, solicitando el pago de la indemnización administrativa y, la atención y reparación integral en calidad de víctima de la violencia por desplazamiento forzado. La acción fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2020, amparó el derecho fundamental de petición, a la dignidad humana y al mínimo vital de la accionante y ordenó al Director de la UARIV y al Director de Reparaciones de la misma entidad, que le informara la fecha cierta y el turno de la entrega o el pago de la indemnización administrativa.
Ante la supuesta renuencia en el acatamiento de la orden de tutela, la señora Perlaza Hinestroza formuló incidente de desacato, trámite en el cual, se interpusieron diversas sanciones en contra de quien ostentaba la calidad de Director Técnico de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para la fecha de imposición de cada una de ellas y, cada una de éstas fueron confirmadas en grado jurisdiccional de consulta, surtido ante el Consejo de Estado, Sección Primera.
Mediante solicitud del 13 de septiembre de 2023, la accionante instó nuevamente ante el Tribunal Administrativo del Valle, para que declarara en desacato a la UARIV, al considerar que persistía el incumplimiento a la sentencia de tutela, pues no le habían brindado fecha cierta ni turno de la entrega o pago de la indemnización administrativa, tal y como se ordenó vía de tutela.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 25 de septiembre de 2023, sanciona a Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV y, a través de providencia del 9 de octubre de 2023, sanciona a Patricia Tobón Yagarí, en calidad de Directora de la misma entidad, en calidad de superior funcional del servidor encargado de acatar el fallo.
El Consejo de Estado, Sección Primera se pronuncia en grado jurisdiccional de consulta frente al auto del 25 de septiembre de 2023, modificando la tesis sostenida por la Corporación, por lo que determinó que, al no configurarse el elemento subjetivo de responsabilidad para la imposición de la sanción por desacato, esta debía revocarse. El cambio de criterio frente a la imposición de las sanciones en el trámite de la señora Guillermina Perlaza, es confirmado en la providencia del 2 de noviembre del 2023, mediante el cual, el Consejo de Estado, Sección Primera, revoca el auto del 9 de octubre de 2023, que impuso la sanción por desacato por el incumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela del 16 de diciembre de 2020.
La demanda de tutela. La señora Guillermina Perlaza Hinestroza, actuando en nombre, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus garantías constitucionales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, presuntamente vulneradas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la inaplicación de las sanciones por desacato interpuestas en el marco del trámite incidental promovido en virtud de la sentencia de tutela a su favor.
Como consecuencia de lo anterior solicita “Tutelar el Derecho fundamental a al (sic) acceso a la administración de Justicia, como un derecho fundamental consagrados en el artículos Artículo (sic) 229 de la Constitución Política Nacional (sic) de 1991, en conexidad con el Artículo 285 del C.G.P. Ley 1564 de julio de 2012, que ha estableció (sic): La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció” II.
TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, a través de auto del 17 de noviembre de 2023, se admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, la vinculación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, toda vez que dicha entidad integró el extremo pasivo en la acción de tutela y subsiguiente incidente de desacato, que motivó la presente acción. Posteriormente, en providencia del 11 de diciembre de 2023, se dispuso la vinculación del Consejo de Estado, Sección Primera, por haber sido la autoridad que, en grado jurisdiccional de consulta, revocó el auto que impuso la sanción por desacato y que ahora es reprochado en esta tutela. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sostuvo que, la providencia del 26 de octubre de 2023 por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso inaplicar las sanciones por desacato impuestas a la Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, fue proferida en acatamiento a las consideraciones expuestas por el Consejo de Estado, Sección Primera en el proveído del 20 de octubre de 2023, en el cual se rectificó la tesis que se venía sosteniendo en estos casos.
Respecto de la actual acción constitucional, indica que la accionante pretende reabrir un debate que ya se surtió por el juez de conocimiento y que además, no concurren los presupuestos señalados para la procedencia de ésta, pues no se alega defecto alguno en el que pudo incurrir el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ya que se limitó a manifestar su inconformidad para que se acoja la tesis que resulta conveniente para sus intereses.
No obstante, indica que, si en gracia de discusión se tuvieran por superados los requisitos de procedibilidad, no puede perderse de vista que la providencia acusada se encuentra debidamente motivada, en razón a que la sala de decisión a la cual pertenece, consideró necesario modificar la tesis sostenida frente a la confirmación de las sanciones por desacato, teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, frente a la imposibilidad jurídica de darse fecha o plazo para el pago de las indemnizaciones administrativas reconocidas a víctimas del conflicto armado, ante la no configuración del elemento subjetivo para la imposición de la sanción por desacato, ya que, si bien la UARIV no había indicado una fecha exacta para el desembolso de la indemnización, ello no obedece a una actitud negligente o desinteresada en cumplir con lo ordenado, sino de la complejidad que sobrelleva la materialización de la entrega de la indemnización. En suma, indica que no existe violación a los derechos fundamentales de la accionante y que los razonamientos se encuentran atados a su inconformidad con el proveído del 26 de octubre de 2023, por lo que solicita que se declara improcedente el mecanismo constitucional al no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional o en su defecto se deniegue el mismo, de conformidad con lo expuesto. 2.1.2.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Manifestó que, al momento de proferir el auto del 26 de octubre de 2023, mediante el cual se dispuso la inaplicación de las sanciones impuestas a los Directores Técnicos de Reparaciones de la UARIV, se acogió la tesis aplicada por el superior funcional en el trámite del incidente de desacato, toda vez que no podía pasar por alto lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Así mismo, señala que la providencia atacada tuvo como única finalidad la de determinar la procedencia del levantamiento de las sanciones impuestas por desacato a los Directores Técnicos de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sin que la decisión de inaplicar las sanciones haya alterado aspecto alguno de la sentencia a través de la cual se amparó los derechos fundamentales de petición, dignidad humana y mínimo vital de la accionante.
En virtud de lo anterior, solicita se declare la improcedencia de la acción o que esta sea negada, al no existir defecto alguno en el trámite del incidente de desacato que configure una vulneración de las garantías constitucionales de la parte actora. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela contenidas en el Decreto 333 de 2021. 3.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela.
Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.””. De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”. Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir así con el estudio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 3.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar si, la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante al disponer la inaplicación de las sanciones por desacato impuestas a la Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, en virtud del cambio de criterio relativo a la imposibilidad jurídica de esta entidad, para establecer fecha o plazo para el pago de las indemnizaciones Administrativas reconocidas en favor de las víctimas del conflicto armado.
Con esa finalidad, la Sala se pronunciará, concretamente, sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Al respecto, resulta oportuno precisar que, si bien es cierto que la accionante no enmarcó sus reproches dentro de algún defecto específico frente a la providencia objeto de censura, también lo es que esta Sala advierte que podría comportar una violación directa a la Constitución, en razón a que se relacionan con la transgresión de las garantías fundamentales, razón por la cual, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial, se analizará el caso en torno al aludido defecto. 3.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.
En el sub lite se estudiará si la providencia atacada, incurre en una violación directa de la Constitución Política. En cuanto a la violación directa de la Constitución Política, se tiene que esta se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando: (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez, en sus decisiones, vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite, como ya fue expuesto, se plantea la vulneración a los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al efectivo cumplimiento de providencia judicial y al debido proceso de la señora Guillermina Perlaza Hinestroza, en atención a providencia del 26 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el cual se dispone la inaplicación de las sanciones impuestas en el trámite de desacato que interpuso contra la UARIV.
Frente a las aseveraciones de la accionante sobre la presunta vulneración de sus garantías fundamentales, se observa que el auto interlocutorio No. 329 del 26 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el trámite incidental promovido por la señora Perlaza Hinestroza, dispuso la inaplicación de las sanciones por desacato que habían sido impuestas en providencias del 25 de septiembre y del 9 de octubre de 2023 a Sandra Viviana Alfaro Yara en calidad de Directora Técnica de Reparaciones de la UARIV y a Patricia Tobón Yagarí en calidad de Directora de la UARIV y superior funcional del servidor encargado del cumplimiento del fallo de tutela, respectivamente, ante el incumplimiento del fallo de tutela del 16 de diciembre de 2020.
Esta providencia tiene como fundamento que, al momento de surtirse el grado jurisdiccional de consulta del proveído calendado del 25 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Primera, modificó la tesis acogida por esa corporación, y por la cual confirmaba la sanción por desacato al funcionario encargado de cumplir con la orden de tutela, argumentando para el efecto, la imposibilidad jurídica de la entidad accionada, de concretar fecha o plazo para el pago de la indemnización reconocida.
Lo anterior, al estimar que no se configura el elemento subjetivo de responsabilidad para la imposición de la sanción por desacato, por lo que era necesario revocar la sanción impuesta. El cambio de criterio efectuado por el Consejo de Estado, Sección Primera, se confirma en el auto del 2 de noviembre de 2023, que revoca la sanción impartida a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, decisión que se fundamenta según lo previsto en la Sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, en lo relativo a la imposibilidad que tiene la entidad de indicar la fecha o plazo para el pago de la indemnización administrativa reconocida a las víctimas del conflicto armado, en la cual se consideró que no se configura un elemento subjetivo para la imposición de la sanción por desacato, pues de omisión a brindar tal información no obedecía a negligencia o desinterés de la entidad en cumplir con la carga, sino el complejo trámite que conlleva la materialización de la entrega de la indemnización. En ese sentido, en el trámite jurisdiccional de consulta de la providencia cuestionada, se dejó en evidencia que, pese a las gestiones realizadas por la UARIV en aras de lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, la precisión frente a la información de fecha y turno para la entrega de la indemnización, se encuentra supeditada a la acreditación de situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad o del resultado de favorabilidad del método técnico de priorización y, del límite presupuestal asignado a la entidad.
No obstante, la señora Guillermina Perlaza Hinestroza no colmó con los requisitos para ser favorecida en la priorización, situación por la cual, no ha sido posible la materialización de la orden impuesta. Ante esas circunstancias, concluye de manera acertada, que no se configura un elemento subjetivo de la responsabilidad para la imposición de la sanción por desacato y, en ese sentido, revoca la decisión consultada y como consecuencia de ello, la determinación acertada del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de ordenar la inaplicación de la sanción. De acuerdo con lo expuesto, la Sala evidencia que la providencia acusada fue proferida de conformidad con la normatividad que regula la materia, apoyada en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, las cuales claramente refieren los casos en los cuales es dable la inaplicación a las sanciones impuestas en marco del incidente de desacato, por lo que no existe una decisión violatoria de los preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que ameriten la intervención del juez de tutela.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, invocados por la señora Guillermina Perlaza Hinestroza, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR