Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Demandado: UGPP Temas: Aportes al SPS.
Potestad de gestión tributaria. Término de caducidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (índice 40)1: Primero: Declárase la nulidad de la Liquidación Oficial nro.
RDO 334, del 28 de abril de 2015, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación y pago, no pago e inexactitud en las auto liquidaciones y pago de los aportes al sistema de la protección social, por los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012, y de la Resolución nro.
RDC 303, del 15 de junio de 2016, por medio de la cual el director de parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se declara la firmeza de las declaraciones presentadas entre los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012, y, en consecuencia, se determina que la demandante no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto de las mismas.
Tercero: Sin condena en costas. (…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 02 de octubre de 2008 y el 05 de septiembre del 2012, la actora autoliquidó los aportes al Sistema de la Protección Social (SPS) correspondientes a los períodos que van de septiembre de 2008 a agosto de 2012 (f. 302, CD, «Copia de Anexo RDC 303 Coltempora»). Esas declaraciones fueron revisadas por la demandada, en el marco del procedimiento administrativo en el cual profirió el Requerimiento para declarar o corregir nro. 722, del 24 de septiembre de 2014, notificado el 20 de octubre de 2014 (f. 53 a 61), que precedió la expedición de la Liquidación Oficial nro.
RDO334, del 28 de abril de 2015 (ff. 62 a 92). Dicha decisión fue modificada con la Resolución nro. RDC 303, del 15 de junio de 2016, que disminuyó el monto de los aportes liquidados oficialmente (ff. 110 a 140). 1 Del repositorio informático SAMAI del tribunal. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 231 y 232): Primera: Anular los actos administrativos demandados, compuestos por: A. Resolución nro.
RDO 34 [sic], del 28 de marzo de 2015, "por medio de la cual se profiere a Colombiana de Temporales Sociedad Anónima Coltempora SA, con nit (…), liquidación oficial por omisión en la afiliación y pago, no pago e inexactitud en las auto liquidaciones y pago de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012".
B. Resolución nro. RDC 303, del 15 de junio de 2016, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración contra la Resolución nro. RDO 334, del 28 de abril de 2015. Segunda: A título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de las autoliquidaciones por los períodos de septiembre a diciembre de 2008, enero a diciembre de 2009, 2010, 2011 y enero a agosto de 2012.
Tercera: Acceder a la solicitud de pruebas que se hace en esta demanda. Cuarta: Solicitar la totalidad de antecedentes administrativos. Quinta: Abstenerse de solicitar caución. A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 4.º, 13, 29, 95.9, 122, 209, 338 y 363 de la Constitución; 683 y 714 del ET (Estatuto Tributario); 127 y 128 del CST (Código Sustantivo del Trabajo); 40 de la Ley 153 de 1887; 156 de la Ley 1151 de 2007; 71 de la Ley 50 de 1990, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 230 a 276): Operó la caducidad de la potestad de revisión respecto de las declaraciones de los períodos en discusión, porque el requerimiento para declarar o corregir fue notificado por fuera del plazo previsto en el artículo 714 del ET (aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007) cuando las mismas estaban en firme.
El artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 no regía el caso, pues entró en vigor después de iniciado el término debatido. Los actos acusados carecían de motivación, ya que en ellos no se podía identificar el sustento del incremento del IBC por concepto de «aumentos salariales». Los pagos por concepto de bonificaciones y auxilios los pactó como extra-salariales con sus trabajadores; y los rubros por compensación de vacaciones carecían de connotación salarial, razón por la cual, no debieron hacer parte de la base para el cálculo de los aportes al SPS.
Contrario a lo concluido por la Administración, dichos rubros no superaron el límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. La demandada erró al desconocer que la base gravable de los trabajadores que no laboraron el mes completo se debe determinar de forma proporcional a los días laborados. Censuró que la Administración incluyera en dicha base los pagos por concepto de comisiones, pese a que de las declaraciones allegadas se constata que sí los incluyó solo que en un período diferente al revisado.
Por todo ello, señaló que los actos desconocieron las normas en las que debían fundarse y violaron el derecho de defensa. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 277 a 301 y 329 a 331).
Alegó que, contrario a lo aducido por la demandante, de conformidad con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, ejerció oportunamente la potestad de gestión de los aportes al SPS, dentro del término de cinco años desde que el aportante debió declarar y no declaró o declaró por valores inferiores. Que el artículo 714 del ET no era aplicable al caso, puesto que existía el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que es de carácter especial y de naturaleza procesal, razón por la cual, debía ser aplicado de manera inmediata y preferente, a luz del artículo 40 de la Ley 153 de 1887.
Adicionalmente, porque la citada disposición del ET se trataba de una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento hecha en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Concluyó que antes de la vigencia de la normatividad ibidem las autoliquidaciones no estaban sometidas a ningún término de «firmeza» y solo a partir de la Ley 1607 de 2012 fue que el legislador impuso a la autoridad un límite temporal a la potestad de gestión. Señaló que los actos enjuiciados respetaron el debido proceso, pues expusieron las razones de hecho y derecho en las que se sustentaron y se basaron en las pruebas que se decretaron y practicaron en debida forma.
Específicamente en los montos reportados en la contabilidad y en los libros auxiliares. Las bonificaciones y auxilios se pagaron a los trabajadores como contraprestación del servicio y deben hacer parte de la base para el cálculo de los aportes SPS. Los pagos por la compensación de vacaciones siempre debían hacer parte de dicha base. Los pagos pactados como extra-salariales superaron el límite del 40% del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010; y, finalmente, adujo que la adición del IBC por concepto de la totalidad del salario mensual se debió a la ausencia de pruebas del tiempo en que los trabajadores no laboraron.
Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos sin condenar en costas2 (índice 40). Juzgó que eran inmodificables las declaraciones presentadas por los períodos en discusión, dado que la notificación del requerimiento para declarar o corregir –hecha el 20 de octubre de 2014– ocurrió cuando había transcurrido el término de revisión previsto en el artículo 714 del ET, aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que empezó a correr desde la presentación oportuna de las declaraciones.
Además, precisó que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 era inaplicable al caso porque rige las declaraciones presentadas después de su entrada en vigor (i.e. 26 de diciembre de 2012). Recurso de apelación La demandada apeló la decisión del a quo (índice 43). Al efecto, reiteró que fue con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 que se impuso un límite temporal a la autoridad para ejercer la potestad de gestión de los aportes al SPS.
Ello, puesto que el artículo 714 del ET no era aplicable al sub examine al ser una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento hecha en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Agregó que, de concluirse que el artículo 714 del ET era aplicable para los períodos en discusión, dicha normativa resulta inaplicable para los ajustes por mora, porque respecto de los trabajadores que no se incluyeron en las declaraciones que presentó la actora se configuró una ausencia de autoliquidación y, por consiguiente, para su determinación oficial no existía ningún término. Solicitó que se aplicara el in dubio pro operario respecto de cualquier duda o insuficiencia probatoria. 2 Por no estar demostrada su causación. Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Pronunciamientos finales Las partes y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. Así, corresponde establecer si las autoliquidaciones de los aportes al SPS de los períodos que van de septiembre de 2008 a agosto de 2012 estaban amparadas por el término de firmeza prescrito por el artículo 714 del ET o, por el contrario, si debe aplicarse el término de caducidad de la potestad de revisión señalado por el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.
Por último, debe verificarse si procede aplicar al sub lite el criterio «in dubio pro operario». En caso de que prospere la apelación, se deberán estudiar los cargos de la demanda no abordados por el a quo. La Sala se abstendrá de analizar el cargo de apelación relativo a la inoperancia del término de firmeza de las declaraciones para los supuestos de ajustes por mora.
Esto, por tratarse de un reparo novedoso solo planteado en la apelación y que no fue expuesto en la contestación de la demanda, con lo cual no hizo parte de la litis fijada y resuelta por el a quo; y, en consecuencia, propone abrir una nueva discusión en sede de la alzada que excedería la competencia del juzgador en segunda instancia3 y llevaría a incurrir en un fallo incongruente (artículo 281 del CGP, Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012), que violaría los derechos al debido proceso y a la defensa y contradicción de la contraparte. 2- Sobre el problema jurídico, sostiene la demandante que su contraparte actuó intempestivamente respecto de las declaraciones que van de septiembre de 2008 a agosto de 2012, dado que notificó el requerimiento para declarar o corregir por fuera del plazo previsto en el artículo 714 del ET (al cual remitía el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007), sin que fuese aplicable el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 porque el cómputo de la referida oportunidad inició antes de que entrara en vigor esta disposición. Tesis avalada por el a quo.
Por su parte, la demandada defendió la aplicación de la Ley 1607 de 2012 a los períodos de la litis, como quiera que, según su criterio, fue la que fijó un límite temporal a la potestad de gestión de los aportes del SPS. Esto porque, el artículo 714 del ET no era aplicable al sub examine al ser una norma sustancial que excedía el alcance de la remisión al procedimiento hecha en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. 2.1- Frente a esa cuestión, esta judicatura tiene sentado un criterio de decisión judicial, que ha sido expuesto, entre otras, en las providencias del 30 de octubre de 2019 (exps. 23817, CP: Jorge Octavio Ramírez); del 30 de julio de 2020 (exp. 24179, CP: Milton Chaves García); del 30 de septiembre de 2021 (exp. 24196, CP: Julio Roberto Piza); del 04 de agosto y 06 de octubre de 2022 (exps. 25915 y 26067, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez); del 30 de marzo de 2023 y del 04 de mayo de 2023 (exp. 26917 y exp. 26960, CP: Wilson Ramos Girón), en consecuencia, la Sala aplicará tal criterio al sub examine.
Según la tesis jurídica que se reitera, por mandato del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que no señaló un plazo específico para el ejercicio de la competencia de revisión por parte de la UGPP, sino que remitió a las normas sobre procedimiento del ET, el término de caducidad de la potestad de revisión de las autoliquidaciones de los aportes 3 En el mismo sentido, sentencia del 30 de marzo de 2023 (exp. 26917, CP.
Wilson Ramos Girón) Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 al SPS se rigió por el plazo de dos años contados desde el vencimiento de la oportunidad para declarar o desde la presentación extemporánea de la autoliquidación establecido por el artículo 714 del ET, puesto que esta es una norma procedimental que señala entre otros aquellos supuestos del cómputo del plazo bajo análisis.
Ello, hasta que por disposición expresa del artículo 198 de la Ley 1607 de 2012, el artículo 178 ibidem cobró vigencia el 26 de diciembre de 20124, norma que al señalar un término especifico de caducidad de la potestad de revisión de la demandada, empezó a regir, con efecto general inmediato; salvo para aquellos eventos en que dicha oportunidad ya hubiere empezado a correr de conformidad con lo preceptuado en el artículo 714 del ET (artículo 40 de la Ley 153 de 1887).
De ahí que la modificación normativa en comento aplique para todas las liquidaciones de los aportes al SPS que se hayan presentado con posterioridad a la vigencia de la Ley 1607 de 2012; mientras que para aquellas autoliquidaciones presentadas con anterioridad le sea aplicable el término de caducidad de la potestad de revisión dispuesto por el artículo 714 del ET.
Situación que no varía por la naturaleza jurídica de la deuda objeto de cobro, puesto que la misma no es óbice para que el legislador demarque el tiempo en el que las autoridades podrán ejercitar válidamente sus potestades frente a los derechos u obligaciones de los administrados. 2.2- Lo aducido basta para afirmar la nulidad de los actos acusados, dado que la litis versó sobre cuestiones jurídicas y, en consecuencia, es inviable reabrir la valoración probatoria del tribunal.
La cual concluyó que dado que la actora presentó de manera oportuna las declaraciones de los períodos que van de septiembre de 2008 a agosto de 2012 (f. 302, CD, «Copia de Anexo RDC 303 Coltempora») y la demandada expidió el acto previo el 24 de septiembre de 2014, que constata la Sala se notificó el 20 de octubre de 2014 (f. 53 a 61), dicha expedición y notificación tuvo lugar cuando ya había vencido el término de dos años previsto en el artículo 714 del ET.
Por consiguiente, las declaraciones en discusión se tornaron inmodificables con anterioridad a que fuera expedido y notificado el acto preparatorio, por lo cual corresponde confirmar la decisión del a quo. No prospera el cargo de apelación. 3- Corolario de lo anterior, como lo ha expresado la Sección5, el hecho de que la litis versó sobre cuestiones jurídicas, hace que la aplicación del criterio «in dubio pro operario» sea improcedente. 4- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. 4 Fecha en que dicha ley fue publicada en el Diario Oficial nro. 48.655. 5 Sentencia del 28 de julio de 2022 (exp. 25915, CP.
Julio Roberto Piza Rodríguez) Radicado: 25000-23-37-000-2016-02000-01 (27004) Demandante: Colombiana de Temporales Sociedad Anónima - Coltempora SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN