Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (09) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Temas: Reliquidación pensional.

Ley 100 de 1993. Decreto 546 de 1971. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 29 de mayo del 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 2 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Contencioso Administrativo, la señora Gloria Stella Canaval formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 169151 del 3 de julio del 2013 y VPB 7150 del 12 de mayo del 2014, dictadas por Colpensiones, en las que se reliquidó su pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) ordenar a Colpensiones que le pague una pensión de jubilación en los términos de la Resolución 900191 del 9 de marzo del 2012, por medio de la cual el Instituto del Seguro Social le reconoció una mesada pensional en las condiciones descritas en el Decreto 546 de 1971, sin que se aplique ningún tope pensional;

(ii) pagar «el excedente de las mesadas pensionales ya pagadas, teniendo en cuenta en la liquidación el salario percibido en el año 2012, los incrementos anuales correspondientes y las mesada adicionales del mes de diciembre de cada año»; (iii) ordenar que el cumplimiento de la sentencia se dé en los términos de los artículos 192 al 195 de la Ley 1437 del 2011 con la respectiva indexación legal;

(iv) condenar a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El 8 de julio del 2010, la demandante interpuso una solicitud de reconocimiento pensional ante el entonces Instituto del Seguro Social, la cual fue radicada con el consecutivo número 76599.

El anterior requerimiento fue atendido por medio de la Resolución 8683 del 29 de julio del 2011, en la que se concedió el aludido derecho 3 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo prestacional en los términos de la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. ii) Inconforme con el régimen pensional aplicado, la accionante interpuso recurso de apelación contra ese acto administrativo, con el propósito de que se liquidara su asignación en atención al Decreto 546 de 1971.

La alzada fue desatada a través de la Resolución 900191 del 9 de marzo del 2012, en la que se accedió a lo pedido por la recurrente, es decir, se reliquidó la mesada de conformidad con la norma citada. iii) Una vez se notificó la anterior resolución, la señora Gloria Stella Canaval presentó renuncia al cargo que desempeñaba como magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la cual fue aceptada por conducto de la Resolución PSAR12-355 del 14 de septiembre del 2012, a partir del 30 de noviembre de ese año. La accionante remitió la aceptación de la renuncia a la administradora de pensiones con el propósito de que se le incluyera en nómina de pensionados. iv) A pesar de que solo se solicitó la inclusión en nómina de pensionados, Colpensiones profirió la Resolución 169151 del 3 de julo del 2013, por medio de la cual reconoció una pensión mensual vitalicia en favor de la demandante, razón por la que la interesada interpuso recurso de apelación contra esa decisión, por medio de escrito del 16 de julio del 2013, en donde solicitó que su mesada fuera reliquidada de conformidad con los salarios percibidos durante el último año de servicio. 4 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo v) El recurso fue resuelto por conducto de la Resolución 7150 del 12 de mayo del 2014 en la que se confirmó el acto acusado, pero no se emitió pronunciamiento alguno sobre la solicitud de reliquidación, razón por la que el 16 de julio de ese mismo año, la accionante radicó una nueva solicitud de reliquidación en la que solicitó que para conformar el ingreso base de liquidación se tomaran en cuenta los salarios percibidos durante el último año de servicio, sin que se obtuviera respuesta por parte de la entidad requerida. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violadas la Constitución Política de 1991; La Ley 100 de 1993; y el Decreto 546 de 1971.1 Al desarrollar el concepto de la violación, la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación2: i) Los actos administrativos demandados incurren en una extralimitación de las funciones de la administradora de pensiones, pues revocó la Resolución 900191 del 9 de marzo del 2012, por medio de la cual el Instituto del Seguro Social le reconoció una pensión de jubilación de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por haber laborado al servicio de la Rama Judicial por más de 10 años. 1 La parte demanda no contiene un acápite de norma violadas ni se hace referencia directa a artículos desconocidos por parte de la demandante; sin embargo, el sustento general de la demanda radica en las normas citadas. 2 Folios 8 al 22 5 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo ii) Colpensiones no estaba habilitada para modificar una resolución que contenía las condiciones del reconocimiento de una pensión que estaba en firme y cuyo cumplimiento solo estaba sujeto a demostrar el retiro del del servicio y la inclusión en nómina de pensionados.

En ese sentido, la entidad demandada modificó una situación jurídica ya consolidada. iii) La pensión de jubilación que había sido concedida estaba revestida de buena fe y no fue percibida de forma fraudulenta o con abuso del derecho, razón por la que debía agotarse un trámite administrativo previo para poder modificar las condiciones de la mesada, requisito que no fue cumplido por la entidad demandada. iv) Los actos cuestionados desconocen el principio de favorabilidad, según el cual el trabajador tiene la libertad de escoger las normas que le sean más favorables a sus intereses, que en esta oportunidad resulta ser el Decreto 546 de 1971, el cual contenía el régimen especial de los servidores públicos de la Rama Judicial.

La situación descrita afecta los derechos pensionales de la demandante porque, a su juicio, el monto de la mesada reconocida es inferior al que en derecho corresponde, toda vez que no guarda relación con los salarios percibidos durante el año 2012. 1.2. Contestación de la demanda 6 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Dentro del término legal concedido, la Administradora Colombiana de Pensiones contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con los siguientes argumentos:3 i) En los actos administrativos demandados se expuso el sustento legal sobre el cual se adoptaron las decisiones allí contenidas, pues según el análisis jurídico sobre la situación pensional de la demandante, la señora Gloria Stella Canaval es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que está sujeta, a su vez, a las condiciones pensionales descritas en la Ley 33 de 1985. ii) Si bien la accionante es beneficiaria de la Ley 33 de 1985, para efectos pensionales, el ingreso base de liquidación utilizado para definir el monto de la mesada debe corresponder al descrito en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque según la sentencia C-258 del 2013, proferida por la Corte Constitucional, el IBL no es un aspecto sometido al régimen de transición, lo que quiere decir que ese aspecto tiene que establecerse a partir de los parámetros del régimen general. iii) Finalmente propuso como excepciones las denominadas como inexistencia de la obligación reclamada, prescripción trienal, buena fe e innominada. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de mayo del 20204, negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes 3 Folios 90 al 96. 4 Folios 151 al 160 7 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo consideraciones: i) En sentencia del 12 de abril del 2012, el Consejo de Estado, en el proceso con radicado interno 1977-10, señaló que una apersona que laboró durante más de 10 años al servicio de la Rama Judicial no era beneficiaria del Decreto 546 de 1971 porque no se encontraba vinculada a ese sector para el 1 de abril de 1994, lo que quiere decir que para esa fecha no tenía una expectativa legítima de pensionarse bajo los términos de esa norma. ii) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 pretende, en cierta medida, garantizar el derecho adquirido o la expectativa legítima de aquellas personas que para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones se encontraban afiliados a un ordenamiento pensional más beneficioso, en ese sentido, el trabajador no puede pretender la aplicación de prerrogativas prestacionales de un régimen al que no perteneció antes de la vigencia del sistema general de pensiones. iii) La señora Gloria Stella Canaval Erazo no es beneficiaria del régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971 debido a que la primera vinculación que tuvo con la Rama Judicial ocurrió en el año 1999, es decir, que para el 1 de abril de 1994 no tenía una expectativa legítima de ser servidora judicial o de pensionarse bajo las condiciones especiales que otorgaba el citado antecedente normativo. iv) A pesar de que la demandante no es beneficiaria del Decreto 546 de 1971, sí lo es de la Ley 33 de 1985, régimen que fue aplicado por Colpensiones en los actos 8 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo administrativos de reconocimiento pensional.

Ahora, en virtud del principio de favorabilidad, el Tribunal Administrativo del Valle estudió si la pretensión de reliquidación pensional de la demandante era procedente a la luz de la norma a la que sí está sujeta. v) La actual posición del Consejo de Estado en esta clase de asuntos, indica que el ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el contenido en el artículo 36 de esa norma, es decir, el promedio de lo percibido por el trabajador durante los últimos 10 años de servicio o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho desde el momento de entrada en vigencia del sistema general de pensiones. vi) A modo de conclusión: (i) la demandante no se encuentra sujeta al Decreto 546 de 1971; y (ii) en aplicación de la Ley 33 de 1985, de la que sí es beneficiaria, no es posible reliquidar su mesada pensional en cuantía del 75 % del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio, pues ello fue proscrito por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018. 1.4.

El recurso de apelación Por medio de memorial visible en los archivos digitales del expediente, que se encuentra en el portal Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca,5 la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera 5 El documento se encuentra en el portal Samai del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y para hacer la búsqueda del proceso es necesario hacerlo a través de los apellidos de la demandante, pues, por algún error técnico, no se arrojan resultados al hacer la búsqueda con el radicado del proceso. 9 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo instancia en donde, básicamente, reprodujo los argumentos resumidos en el acápite del concepto de la violación, es decir, la supuesta falta de competencia de Colpensiones para modificar el acto administrativo de reconocimiento y el derecho que le asiste a que su pensión sea liquidada con fundamento en el Decreto 546 de 1971, esto es, a partir del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Solo la parte demandante alegó de conclusión, de acuerdo con el memorial visible en el índice 20 del portal Samai, en donde reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer cuál es el régimen pensional aplicable a la señora Gloria Stella Canaval Erazo, es decir si el contendido en el Decreto 546 de 1971 o el dispuesto en la Ley 33 de 1985, y si hay lugar a ordenar la reliquidación de su pensión de jubilación en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante el 6 Constancia visible en el folio 252 10 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo último año de servicio, con inclusión de todos los factores devengados en ese periodo. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sección Segunda del Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación del 11 de junio de 20207, en la que precisó que las reglas allí dispuestas se aplicarían con efectos retrospectivos «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]».

Las siguientes fueron las reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fijadas en la referida sentencia de unificación: 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 150012333000201600630 01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021-20.

Demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. Dentro de este proceso, la Sala de Sección aceptó el impedimento manifestado por el suscrito ponente, mediante providencia del 30 de mayo de 2019. 11 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo En primer lugar, definió que son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971, en los siguientes términos: «[…] 4.1.

El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;8 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades.» En este sentido, la providencia en cita destacó que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 no solo aplica para el grupo que se rige por las normas generales, tales como la Ley 6 de 19459, el Decreto 3135 de 196810, Ley 8 Al respecto se anota que el artículo 37 de este decreto dispone que «regirá 30 días después de su publicación en el Diario Oficial […]», y fue publicado en el Diario Oficial No. 33.339 16 de junio de 1971. 9 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 10 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». 12 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo 33 de 198511 y la Ley 71 de 198812, sino que también opera cuando se trata de regímenes especiales, como los señalados por los Decretos 546 de 197113, 929 de 197614 y 937 de 197615.

En segundo lugar, precisó que las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Así lo señaló: «[…] iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75% […]» En tercer lugar, puntualizó que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso.

Así lo señaló la providencia en mención: 11 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». Su régimen de transición dispone que, los empleados oficiales que a la fecha de esta ley, que entró a regir partir del 13 de febrero de 1985, hayan cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a ella.

Y en todo caso, los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley, hayan cumplido los requisitos para obtener la pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas que le anteceden. 12 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 13 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 14 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares». 15 «Por el cual se expide el Estatuto de Personal para los empleados de la Contraloría General de la República». 13 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo «[…] e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; […] Para el efecto, acogió la tesis expuesta por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201816.

Tal posición se acompasa con la anunciada por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-023 de 2018, según la cual el propósito del legislador era evitar la aplicación ultractiva de las reglas del ingreso base de liquidación de los regímenes vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.

En cuarto lugar, se refirió a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación, para señalar que se deben computar los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.

Para el efecto, se remitió a los actos de creación de tales prestaciones económicas, los cuales dispusieron expresamente «que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 14 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes».

La regla se dejó expuesta en los siguientes términos: «[…] con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;17 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. […]» Como fundamento de lo anterior la Sala expuso: «[…] Vista la anterior normativa es posible colegir que, aunque a partir del 1.º de abril de 1994 los servidores de la Rama Judicial quedaron incorporados al sistema general de pensiones, y que, en virtud de tal incorporación a través del artículo 6.º del Decreto 691 de 1994 modificado por el artículo 1.°18 del Decreto 1158 de 1994, fueron fijados como factores de salario para liquidar su ingreso base de cotización la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y la bonificación por servicios prestados, lo cierto es que estos servidores, precisamente en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, que a su vez dio cumplimiento a lo establecido por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, tienen derecho a que se computen como factores salariales en la liquidación de su pensión los siguientes: 17 Artículo 1.° 18 Artículo 1. «El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así "Base de cotización".

El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 15 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Prima especial de que trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, pues en forma expresa los decretos aludidos dispusieron que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes. […]» (negrillas del original) Como consecuencia de lo anterior, la providencia en cita consideró que prestaciones tales como las primas de vacaciones, de servicios y de navidad no deben ser incluidas en la liquidación de la pensión, dado que no constituyen factor salarial. 2.2.2.

Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado, como se verá, le corresponde a la Sala dar aplicación a la regla y las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201819, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.

Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 16 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo En efecto, la Sala Plena precisó que la sentencia de unificación se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso: 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

(…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema 17 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, 18 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 2.3.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, la Sala establece lo siguiente: 19 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo i) La señora Gloria Stella Canaval Erazo nació el 21 de marzo de 1955.20 ii) La demandante cuenta con los siguientes tiempos de servicio:21 ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DÍAS DPTO VALLE CAUCA 1983 12 15 1995 06 30 TIEMPO SERVICIO 4156 DPTO VALLE CAUCA 1995 07 01 1995 07 01 TIEMPO SERVICIO 1 DPTO VALLE CAUCA 1995 08 01 1998 02 14 TIEMPO SERVICIO 914 DPTO VALLE CAUCA 1998 08 01 1998 08 09 TIEMPO SERVICIO 9 DPTO VALLE CAUCA 1998 09 01 1998 09 09 TIEMPO SERVICIO 9 DPTO VALLE CAUCA 1998 10 01 1998 10 11 TIEMPO SERVICIO 11 DPTO VALLE CAUCA 1998 11 01 1998 11 15 TIEMPO SERVICIO 15 DPTO VALLE CAUCA 1998 12 01 1998 12 15 TIEMPO SERVICIO 15 DPTO VALLE CAUCA 1999 01 01 1999 01 20 TIEMPO SERVICIO 20 57 RAMA JUDICIAL 1999 10 01 2000 07 08 TIEMPO SERVICIO 278 57 RAMA JUDICIAL 2000 08 01 2000 09 30 TIEMPO SERVICIO 60 57 RAMA JUDICIAL 2000 11 01 2001 05 31 TIEMPO SERVICIO 210 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2001 06 01 2001 10 29 TIEMPO SERVICIO 149 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2001 11 01 2002 09 30 TIEMPO SERVICIO 330 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2002 11 01 2003 01 20 TIEMPO SERVICIO 80 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2003 02 01 2003 03 26 TIEMPO SERVICIO 56 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2003 07 01 2003 11 30 TIEMPO SERVICIO 150 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2004 01 01 2004 02 29 TIEMPO SERVICIO 60 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2004 03 01 2004 09 30 TIEMPO SERVICIO 300 FERRETERÍA CEHIERROS LTDA. 2004 09 01 2004 09 30 TIEMPO SERVICIO 30 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2005 02 01 2006 03 29 TIEMPO SERVICIO 359 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2006 02 01 2006 03 29 TIEMPO SERVICIO 59 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2006 04 01 2008 12 31 TIEMPO SERVICIO 990 RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJEC. 2010 11 01 2012 11 29 TIEMPO SERVICIO 749 iii) El 29 de julio del 2011, el extinto Instituto del Seguro Social profirió la Resolución número 8683, por medio de la cual le reconoció una pensión de jubilación a la demandante en los siguientes términos: 20 Información consignada en la Resolución 8683 del 29 de julio del 2011.

Folio 27. 21 Información consignada en la Resolución VPB 7150 del 12 de mayo del 2014. Folio 56 20 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo […] la fecha de nacimiento de la asegurada fue el día 21 de marzo de 1955, queriendo decir lo anterior que a la fecha cuenta con 56 años de edad cumpliendo así, uno de los requisitos establecidos en la normatividad aplicable al caso expuesto. […] la afiliada ha cotizado para el riesgo de pensión [¨sic] de forma interrumpida desde el 01 de julio de 1995, hasta el 30 de mayo de 2011 habiendo cotizado un total de 4.434 días es decir 633 semanas en toda su vida laboral [sic].

Que el tiempo total laborado a entidades el Estado (4.156) y el cotizado al ISS (4434) asciende a 8590 días, es decir, 1.227 semanas. […] Por consiguiente, el reconocimiento de la prestación económica es viable teniendo en cuenta la edad, el tiempo de servicios y con el monto que en el régimen anterior a la vigencia del nuevo sistema general de pensiones le era aplicable, en este caso el establecido por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el cual exige para el derecho a la pensión acreditar 20 años de servicio al estado, 55 años de edad y un 75 % como monto de la pensión. […] […] es procedente reconocer la pensión […] la cual se dejará en suspenso hasta tanto no aporte copia de la resolución por la cual se acepta la renuncia al cargo público que viene recibiendo [sic] a la fecha con el empleador Rama Judicial.

Que en mérito de lo expuesto y efectuada la correspondiente liquidación, con base en 1.227 semanas como servidora pública se obtuvo como ingreso base de liquidación la suma de $ 10.466.511 a la cual se le aplica el 75 %, dando como resultado la suma de $ 7.849.883, a partir del 1 de agosto del 2011. iv) Inconforme con la anterior liquidación, la demandante interpuso recurso de apelación contra el acto administrativo de reconocimiento pensional, en donde solicitó que su mesada fuera calculada con fundamento en el Decreto 546 de 1971, por considerarse beneficiaria de ese régimen al cumplir con los requisitos el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y haber laborado por más de 10 años 21 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo al servicio de la Rama Judicial.22 v) El 9 de marzo del 2012, el Instituto del Seguro Social emitió la Resolución 900191, por medio de la cual resolvió, favorablemente, el recurso de apelación propuesto por la accionante, de acuerdo con las siguientes razones:23 [la asegurada] acredita un total de 1260 semanas, más de 20 años laborados todos al sector público de los cuales más de 10 años han sido laborados con la dirección seccional de administración judicial, rama judicial.

Que la asegurada es beneficiaria el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que hace remisión expresa al régimen anterior al cual se encontraba [afiliada]. Que el Decreto 546 de 1971 es una norma especialísima para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público […] Que de acuerdo con lo anterior, se observa que la asegurada acredita los requisitos exigidos por la norma en comento para ser beneficiaria de la pensión de jubilación. Que hasta la fecha no se acredita el retiro del servicio público pro la cual se debe dejar en suspenso el valor reconocido. […] se tendrá en cuenta lo estipulado por el [Decreto] 546 de 1971 artículo 6, liquidando sobre la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio y teniéndose en cuenta los factores salariales establecidos en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, pro el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleados de la Rama Jurisdiccional y Ministerio Público, y en concordancia con lo establecido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

FACTORES DOCEAVA Bonif. Servicio 172.374 Prima especial de servicios (2) 1.772.992 Prima de servicios 253.210 Prima de vacaciones 8.111 22 Información consignada en la Resolución 900191 del 2012. No se informó sobre la fecha de interposición del citado recurso. Folio 30 23 Folios 30 al 31. 22 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Prima de navidad 549.962 TOTAL FACTORES $ 2.756.649 AÑO SALARIO FACTORES BONIFICAICÓN POR GESTIÓN JUDICIAL ENE A DIC 2011 $ 5.909.974 $ 2.156.649 $ 8.518.051 IBC 2011 75% $ 17.184.674 $ 12.888.506 Que como consecuencia de lo anterior la nueva liquidación arrojó un IBL de $ 7.610.915 al cual se le aplica el 75 % dando como resultado una mesada pensional de $ 5.708.186 a partir del 11 de julio de 2011.24 […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. MODIFICAR la Resolución No. 8683 del 29 de julio de 2011, el seguro social seccional valle, concedió la pensión de jubilación a la señora GLORIA STELLA CANAVAL ERAZO […] en el sentido de reconocer la pensión de jubilación de conformidad con el Decreto 546 de 1971, así: A PARTIR DE EN CUANTÍA DE EBERI [sic] del 2012 $ 12.888.506 vi) El 14 de septiembre del 2012, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura profirió la Resolución PSAR12-355, por medio de la cual aceptó la renuncia al cargo de magistrada de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, presentada por la doctora Gloria Stella Canaval Erazo, a partir del 30 de noviembre de ese año.25 vii) De acuerdo con la certificación de salarios visible en el folio 59 del expediente, entre enero y noviembre del año 2012, la señora Gloria Stella Canaval Erazo devengó los siguientes factores salariales: salario básico, prima especial de servicio, bonificación por compensación, bonificación por servicios, prima de 24 A pesar de la inconsistencia, lo transcrito es fiel al contenido de la Resolución 300191 del 9 de marzo del 2012. 25 Folio 34 23 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo vacaciones, vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. viii) El 24 de septiembre del 2012, la señora Gloria Stella Canaval remitió a la Administradora Colombiana de Pensiones copia de la Resolución psar12-355, por medio de la cual se aceptó la renuncia al cargo público que desempeñaba.26 ix) El 14 de enero del 2012, la señora Gloria Stella Canaval solicitó, ante Colpensiones, que se le incluyera en nómina de Pensionados, teniendo en cuenta que ya se había retirado de forma definitiva del servicio.27 x) El 3 de julio del 2013, Colpensiones expidió la Resolución GNR 169151, en la que modificó la Resolución 900191 del 9 de marzo del 2012, proferida por el ISS, en el sentido de modificar el régimen pensional aplicable, de acuerdo con las siguientes consideraciones:28 […] Que estudiada la solicitud de pensión se puede establecer que la asegurada no es beneficiaria del régimen del Decreto 546 de 1971 ya que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía vinculación con la Rama Judicial ni con el Ministerio Público, razón por la cual el régimen aplicable es la Ley 33 de 1985 por venir con una entidad pública a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. […] Que de conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 3 de 1985, “el empleado oficial que sirva o haya servido veinte años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.

Que la norma precitada se aplica por remisión del artículo 36 de la Ley 100 de 26 Folio 35 27 Folios 18 y 19 28 Folios 45 al48 24 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo 1993 que textualmente establece: “la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez [..] será ala establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993”. […] la liquidación de la presente prestación se efectúa teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, para obtener el ingreso base de liquidación […] IBL: 14,062,069 x 75 % = $ 10,546,552 […] El disfrute de la presente pensión será a partir del 30 de noviembre del 2012. xi) El 16 de julio del 2013, la señora Canaval Erazo interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución GNR 169151 del día 3 de ese mismo mes y año, en donde solicitó que se revocara el acto recurrido; que se diera plena aplicación de lo decidido en la Resolución 900191 del 9 de marzo del 2011; y que se reliquidara la mesada pensional teniendo en cuenta los ingresos percibidos durante el último año de servicio.29 xii) El 12 de mayo del 2014, Colpensiones resolvió el recurso de apelación por medio de la Resolución VPB 7150 en el sentido de confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 169151 del 3 de julio del 2013, a partir del siguiente argumento:30 Este régimen [Decreto 546 de 1971] no es aplicable a los funcionarios de las Personerías Distritales y Municipales, toda vez que el personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, no es en estricto 29 Folios 49 al 54 30 Folios 56 al 58 25 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo sentido delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados […] y no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma. xiii) El 16 de julio del 2014, la demandante interpuso una solicitud de reliquidación pensional ante Colpensiones, en el sentido de que se tuvieran en cuenta los salarios percibidos durante el último año de servicio, es decir, el año 2012, y no las asignaciones del año 2011 como se hizo en la Resolución GNR 169151 del 3 de julio del 2012, pues ello conllevó al pago de una mesada pensional inferior a la que en derecho le corresponde.31 En el expediente no reposa acto administrativo alguno, expedido por Colpensiones, contentivo de la respuesta a la anterior petición. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver la alzada es necesario tener en cuenta que la señora Gloria Stella Canaval Erazo nació el 21 de marzo de 1955, lo que quiere decir que para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 35 años de edad, razón por la que es beneficiaria del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 ibidem, circunstancia que fue reconocida en sede administrativa por parte de Colpensiones y que no ha sido objeto de discusión en el presente proceso.

Por ser beneficiaria del aludido régimen de transición, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018, la demandante 31 Folios 60 y 61. 26 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo tiene derecho a que su pensión de jubilación sea calculada con base en los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo fijados en el régimen al que se encontraba afiliada antes de la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social.

Así, en los actos administrativos demandados, el Instituto del Seguro Social consideró que la demandante era beneficiaria del Decreto 546 de 1971; posteriormente, Colpensiones, como sucesora del ISS, modificó las condiciones de reconocimiento de la mesada pensional de la señora Canaval Erazo, en el sentido de liquidar su derecho con base en la Ley 33 de 1985, mientras que la accionante considera que su situación debe definirse a la luz de la primera norma citada, por ser, a su juicio, más favorable.

Las pretensiones de la demanda de la referencia están encaminadas a que se ordene la reliquidación de la mesada pensional de la accionante, en el sentido de que se calcule con base en el Decreto 546 de 1971, en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. Para resolver el recurso de apelación y establecer si hay lugar a acceder a lo pedido por la actora, es necesario, en primer lugar, definir cuál es el régimen pensional aplicable al presente asunto y, en segundo lugar, definir si es procedente acceder a las condiciones de reliquidación pedidas.

Pues bien, como se explicó previamente, la señora Gloria Stella Canaval Erazo es beneficiaria del régimen de transición de transición de la Ley 100 de 1993, lo que quiere decir que tiene derecho a que las condiciones de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo para definir su derecho pensional sean las del régimen al que se encontraba afiliada antes de 1 de abril de 1994. 27 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Para definir lo anterior, es necesario acudir al hecho probado número 2, en donde se efectuó un recuento de los tiempos de servicio acreditados por la demandante.

El análisis de esa prueba permite concluir que la accionante laboró como servidora pública por alrededor de 24 años, toda vez que estuvo al servicio del departamento del Valle del Cauca entre el 15 de diciembre de 1983 y el 20 de enero de 1999; al paso que se vinculó a la Rama Judicial entre el 1 de octubre de 1999 y el 29 de noviembre del 2012.

Visto lo anterior, es claro que el primer nexo laboral de la demandante con la Rama Jurisdiccional ocurrió en el año 1999, lo que quiere decir que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la demandante no tuvo ningún tipo de relación profesional con la autoridad judicial, es decir, que para el 1 de abril de 1994, la señora Canaval Erazo no guardaba una expectativa legítima pensional relacionada con el Decreto 546 de 1971, pues hasta ese momento no hacía parte del grupo de servidores públicos sujetos a esa norma.

Dicho de otro modo, si bien es cierto la demandante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no es menos cierto que ese régimen no es el contenido en el Decreto 546 de 1971 porque para ese momento no se encontraba vinculada a la Rama Judicial y ni siquiera contaba con un vínculo previo que permitiera extenderle tales beneficios.

Sin embargo, la accionante si es titular de las condiciones pensionales beneficiosas que otorga la Ley 33 de 1985, debido a las funciones públicas que desempeñó antes de la vigencia del sistema general de pensiones. 28 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo En ese sentido, esta Sala, en un caso de similares circunstancias fácticas y jurídicas indicó lo siguiente:32 [En] el escrito inicial de la demanda y en el recurso de apelación, el demandante asegura ser beneficiario del régimen consagrado en el Decreto 546 de 1971, por haber prestado sus servicios por más de 10 años a la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, al revisar el material probatorio aportado al proceso, se observa que para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones en el nivel nacional, 1 de abril de 1994, el señor Herrera Cardona aún no se encontraba vinculado a la citada entidad.

De modo que, para el momento de entrada en rigor de la Ley 100 de 1993 el señor Jaime Herrera no prestaba sus servicios en la Fiscalía General de la Nación, toda vez que su ingreso a dicha entidad tuvo lugar el 1 de octubre de 1994 y, por lo tanto, el régimen al que se encontraba afiliado antes de la vigencia del sistema general de pensiones es la Ley 33 de 1985, por ser servidor público territorial, y no el Decreto 546 de 1971, como asegura el recurrente.

En tal sentido, es la citada Ley 33 de 1985 bajo la cual debe definirse su situación pensional. De acuerdo con lo anterior, para el 1 de abril de 1994 la señora Canaval Erazo solo había estado afiliada a un régimen pensional, el cual corresponde al consagrado en la Ley 33 de 1985 y no acredita, para esa fecha, ser afiliada, o haberlo estado, al régimen del Decreto 546 de 1971, razón por la que esta última norma no es la llamada a gobernar las condiciones pensionales de la apelante.

Establecido lo anterior, corresponde a esta Subsección determinar si a la accionante le asiste el derecho a que se reliquide su pensión de jubilación a partir del promedio de lo devengado durante el último año de servicio. Sobre este aspecto, la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018 fijó una serie de reglas y subreglas; la primera subregla, estipula que al afiliado que le faltare más 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril del 2022.

Radicado 05001 23 33 000 2017 01118 01 (2154-2021) 29 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Visto lo anterior, la demandante cumplió los 20 años de servicio que exige la norma, aproximadamente, en el mes de abril del año 2006, mientras que cumplió los 55 años de edad en el mes de marzo del 2010. De acuerdo con lo anterior, entre la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la fecha de cumplimiento de la totalidad de los requisitos para adquirir el derecho a la pensión transcurrieron cerca de 14 años, lo que quiere decir que para el caso concreto es necesario acudir a la primera subregla jurisprudencial descrita en el párrafo anterior.

De conformidad con lo expuesto, el periodo que debe ser utilizado para efectos de liquidar el valor de la pensión de la accionante son los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, tal como lo hizo la parte demandada en la Resolución GNR 169151 del 3 de julio del 2013, de donde extrae que sobre ese aspecto se aplicaría la Ley 100 de 1993.

Ahora, en cuanto a los factores salariales que deben incluirse en el ingreso base de liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición, se tiene que el Decreto 1158 de 1994 enlista los siguientes: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; 30 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;

De conformidad con el certificado visible en el folio 59 del expediente, la demandante, devengó los factores salariales correspondientes a salario básico, prima especial de servicios, bonificación por compensación, bonificación por gestión judicial, bonificación de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, de los cuales solo la asignación básica y la bonificación por servicios fueron incluidos en el ingreso base de liquidación, toda vez que son los únicos factores percibidos por la demandante y enlistados en el Decreto 1158 de 1994, utilizado por Colpensiones para calcular el valor de la mesada, según se desprende de la Resolución GNR 169151 del 3 de julio del 2013.

En este punto, vale la pena recordar que la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, en la segunda subregla jurisprudencial, señaló que el ingreso base de liquidación para efectos de calcular el monto de la mesada pensional debe conformarse, en todo caso, con los factores salariales sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema pensional, disposición que cobra gran relevancia en el presente asunto al tener en cuenta que la demandante, con ocasión del ejercicio de su cargo como magistrada del Consejo Superior de la Judicatura, Seccional Valle del Cauca, efectuó cotizaciones pensionales por algunos factores adicionales que no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 31 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo En ese sentido, la señora Canaval Erazo también devengó los factores de prima especial de servicio y bonificación por compensación, los cuales se encuentran regulados en los artículos 1 de la Ley 4 de 1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 332 de 1996; y 1 del Decreto 610 de 1998, modificado por el artículo 1 del Decreto 1101 del 2012, respectivamente, en donde se indica que tales emolumentos deben conformar el ingreso base de cotización, lo que quiere decir que sobre ellos deben efectuarse los respectivos aportes.

De acuerdo con lo explicado, en el caso particular de la señora Gloria Stella Canaval Erazo, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de la Ley 33 de 1985 y haberse desempeñado como magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca, tiene derecho a que su ingreso base de liquidación este conformado por todos los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes durante los 10 años anteriores al retiro del servicio, los cuales resultan ser la asignación básica, la prima especial de servicio, la bonificación por compensación y la bonificación de servicios.

En virtud de lo anterior, si bien no hay lugar a acceder a lo pedido por la demandante, es decir a que se reliquide la mesada pensional en cuantía del 75 % del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio, sí es procedente ordenar la inclusión en el IBL, además de los ya tenidos en cuenta, los factores de prima especial de servicio y bonificación por compensación, razón por la que se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia en lo pertinente, y se impartirán las ordenes que correspondan.

Ahora, en este punto es necesario recordar que el Instituto del Seguro Social reconoció la pensión de jubilación de la accionante con fundamento en el Decreto 32 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo 546 de 1971, decisión que fue modificada unilateralmente por Colpensiones que a través de los actos administrativos demandados cambió el régimen pensional, en el sentido de aplicar la Ley 33 de 1993, razón por la que la señora Canaval Erazo sostiene que la demandada carecía de competencia para emitir tales decisiones, por no haber agotado el trámite administrativo que establece la norma para revocar actos administrativos de carácter particular.

El anterior argumento propuesto por la apelante obedece a que en los casos en que una entidad pretenda modificar o revocar un acto administrativo con efectos particulares, como ocurre en esta oportunidad, debe solicitar la autorización del titular del derecho, exigencia que no se encuentra satisfecha en este caso, toda vez que Colpensiones omitió solicitar a la interesada el citado consentimiento.

Pues bien, sobre esta circunstancia la Sala debe decir que de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1437 del 2011, los actos administrativos de carácter particular y concreto no pueden ser revocados o modificados de forma unilateral por la autoridad que lo expidió sin la previa y expresa autorización del titular del derecho, lo que quiere decir que, tal como asegura la apelante, Colpensiones procedió de forma irregular al modificar, de forma autónoma, el régimen pensional a partir del cual se le reconoció el derecho.

En ese sentido, Colpensiones desconoció el mandato consagrado en el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues en el expediente administrativo de la demandante no reposa solicitud de autorización alguna relacionada con la modificación del cambio de régimen pensional. 33 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo A pesar de lo anterior, al establecerse que el derecho de la demandante debe estar gobernado por la Ley 33 de 1985 y no por el Decreto 546 de 1971, la Sala considera contrario a los propósitos de la justicia admitir la vigencia de los actos administrativos proferidos por el Instituto del Seguro Social, cuando se ha demostrado abiertamente que el sustento normativo allí utilizado no es el correcto; además, en virtud de los principios de celeridad y prevalencia de lo sustancial sobre las formas, son las condiciones pensionales aquí descritas las que deben ser reconocidas en favor de la demandante.

La presente decisión se respalda en el hecho de que las características del reconocimiento de la mesada no serán desmejoradas, sino que, por el contrario, se acrecentará el valor de la prestación al ordenarse la inclusión de una serie de factores que no habían sido incluidos ni en los actos administrativos dictados por el ISS ni en los actos expedidos por Colpensiones.

Así las cosas, a pesar de que en efecto Colpensiones procedió incorrectamente, hecho que esta corporación reconoce y sobre el que emitirán las órdenes respectivas, lo cierto es que en aras de garantizar un derecho pensional acorde con las circunstancias laborales de la demandante, con la ley y con la jurisprudencia, se declarará la nulidad parcial de los actos acusados, tal como se solicita en la demanda, y si bien se mantendrá el régimen allí consignado, se ordenará la inclusión de los factores salariales que no fueron tenidos en cuenta en sede administrativa.

Debe precisarse que, con la actual posición del Consejo de Estado en materia de ingreso base de liquidación, el régimen pensional del Decreto 546 de 1971 por sí mismo, no contiene beneficios extraordinarios en comparación con la Ley 33 de 34 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo 1985, toda vez que el reconocimiento de las pensiones depende, estrictamente, de los factores salariales sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema pensional, lo que quiere decir que, indistintamente del régimen, el ingreso base de liqudiación se conformará a partir de los mismos criterios.

Finalmente, la Subsección considera oportuno aclarar a la parte apelante que, analizado globalmente el proceso, las condiciones pensionales aquí descritas son las que en derecho le corresponden y resultan ser idénticas tanto si se aplicara el Decreto 546 de 1971 como la Ley 33 de 1985, toda vez que los requisitos de tiempo de servicio son los mismos, la tasa de reemplazo es igual y, en su caso, en uno y otro régimen tendría derecho a los mismos factores salariales, lo que quiere decir que la decisión que se impartirá en esta oportunidad es la más favorable a su situación pensional, esto es, la que más se adecúa tanto a las normas que le son aplicables como a los antecedentes jurisprudenciales y a la actual posición de esta corporación sobre el presente tema.

En ese sentido, el estudio completo del proceso permite concluir que, en esta oportunidad, es justo y vale la pena que los criterios procesales y administrativos cedan ante el valor jurídico del derecho sustancial, el cual, además, no se verá afectado negativamente de ningún modo, sino que, por el contrario, al aplicar las normas y la jurisprudencia que corresponde, se favorecerá con el incremento económico de la mesada en discusión. 2.5 De la condena en costas 35 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201633, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo; objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 36 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso34, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas y la decisión es el resultado de un cambio jurisprudencial surgido durante el transcurso del proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala considera que el régimen pensional aplicable a la señora Gloria Stella Canaval Erazo es el contenido en la Ley 33 de 1985, tal como lo dispuso la demandada en sede administrativa; sin embargo, a la apelante le asiste el derecho de que en su ingreso base de liquidación se incluyan los factores de prima especial de servicio y bonificación por compensación, por ser emolumentos que devengó y sobre los cuales efectuó aportes al sistema pensional.

Los valores adeudados serán actualizados de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh X Índice final _____________ Índice inicial 34 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 37 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago).

Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 192 del C.P.A.C.A. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada prestacional. Sobre la prescripción trienal de mesadas, la Sala considera que no se encuentra configurada toda vez que el último acto administrativo demandado y proferido por la Administradora Colombiana de Pensiones fue expedido el 12 de mayo del año 2014, mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el día 11 de septiembre de ese mismo año, es decir, que entre la finalización del trámite administrativo y la interposición del presente proceso no trascurrió un lapso igual o superior a 3 años.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar parcialmente la sentencia apelada del 29 de mayo del 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Gloria Stella Canaval Erazo en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, por 38 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Como consecuencia de lo anterior: Segundo. Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 169151 del 3 de julio del 2013 y VPB 7150 del 12 de mayo del 2014, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en las que se reliquidó la mesada pensional de la señora Gloria Stella Canaval Erazo, en lo relativo a los factores salariales que conforman el ingreso base de liquidación. Tercero. Ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones que reliquide la pensión de jubilación concedida a la señora Gloria Sella Canaval Erazo, en el sentido de incluir en el ingreso base de liquidación, además de los ya tenidos en cuenta, los factores de prima especial de servicio y bonificación por compensación, consagrados en el artículo 1 de la Ley 4 de 1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 332 de 1996; y el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, modificado por el artículo 1 del Decreto 1101 del 2012, respectivamente, aplicando el periodo correspondiente a los 10 años anteriores al retiro definitivo del servicio, en virtud de las razones explicadas en la parte considerativa de este proveído.

Las sumas resultantes a favor de la demandante se ajustarán en su valor, en aplicación de la formula indicada en la parte considerativa de la presente decisión. Sin prescripción trienal. Cuarto. Exhortar a la Administradora Colombiana de Pensiones para que, en adelante, en casos como el presente, cumpla con el trámite administrativo 39 Radicado: 76001 23 33 000 2014 01163 01 (4563-2021) Demandante: Gloria Stella Canaval Erazo dispuesto en la Ley 1437 del 2011 para la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto.

Quinto. Sin condena en costas. Sexto. Una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones en el portal Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente35 LBC 35 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.