Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandantes: Fabiola del Carmen Enciso Enciso Demandada: Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Defensa-Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación Referencia: Medio de control de reparación directa Tema.

Responsabilidad del Estado por daños con ocasión al desplazamiento forzado. Subtema 1. Falla en el servicio. Subtema 2. Estatus de refugiado - asilo. Subtema 3. Estudio de los presupuestos de la sentencia de mérito – vigencia del medio de control. Subtema 4. Ejercicio oportuno del medio de control de reparación directa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 16 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS La señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se investigaran unas amenazas y extorsiones -supuestamente por parte de grupos al margen de la ley (guerrilla)-. Ante la omisión y demora en la resolución del asunto, decidió huir a la República de Italia, país que le otorgó la condición de refugiada.

Por esta situación adujo que fue objeto de desplazamiento forzado, daño antijurídico que pretende sea indemnizado por la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia en la medida en que considera, omitió adoptar medidas de protección en su favor. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 Fabiola del Carmen Enciso Enciso presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con la pretensión de que se declare responsable a la Nación- 1 Demanda, folios 2 a 30, cuaderno 1. 2 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso Departamento Administrativo de la Presidencia de la República2, por los perjuicios causados con ocasión al desplazamiento forzado y posterior refugio por diez años en la República de Italia, como consecuencia de las amenazas y extorsiones que afirma recibió de un grupo armado al margen de la ley desde febrero de 2002.

Como indemnización, la víctima directa solicitó, por concepto de lucro cesante, la suma de $1.053.828.363,63; $145.355.636,36 por pago de aportes a pensión, y 200 SMLMV, tanto por perjuicios morales como por daño a la vida de relación. 2.2. Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 19 de mayo de 2014, admitió la demanda3.

Notificada la decisión4 y corridos los traslados de ley, la Nación- Departamento Administrativo de la Presidencia presentó su escrito de contestación. La Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia5 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones deprecadas por la parte demandante. Argumentó que la Presidencia de la República no es la autoridad responsable de lo pretendido por la accionante, en la medida en que esta entidad tiene unas funciones legales claramente definidas por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 3443 de 2010, al tiempo que el desplazamiento forzado y la seguridad ciudadana, son tareas que se escapan de sus competencias, por lo tanto, advirtió que no estaba legitimada en la causa por pasiva.

Propuso como excepciones, inexistencia de responsabilidad – ineptitud de la demanda por falta de “legitimidad material en la causa por pasiva e indebida representación judicial de la nación”. 2.3. Vinculación de entidades demandadas Se fijó como fecha para celebrar la audiencia inicial el 11 de mayo de 2015 y en el trámite de esta diligencia, la autoridad judicial puso de presente que la imputación de la demanda se realiza en contra de la Nación y “se ejerce a través de la Presidencia de la República (Departamento Administrativo de la Presidencia de la República), por ser en criterio de la parte actora, la entidad que a nivel interno cuenta con la representación de la Nación”.

Sin embargo, teniendo en cuenta que la accionante advirtió que su desplazamiento forzado ocurrió porque no se ofreció “condición o apoyo de seguridad” por parte de la Fiscalía General de la Nación y de la Policía Nacional, el magistrado ponente resolvió vincular como sujetos procesales que “componen la parte demandada” a las citadas entidades.

Surtidos los correspondientes traslados, las entidades vinculadas contestaron la demanda. 2 Posteriormente, de manera oficiosa el a quo vinculó a Ministerio de Defensa-Policía Nacional y a la Fiscalía General de la Nación 3 Auto admisorio de la demanda. Folios 33 y 34, cuaderno 1. 4 Diligencias de notificación. Folios 35 a 38, 40 a 41 y 44 a 46, cuaderno 1. 5 Contestación de la demanda de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia. Folios 47 a 58, cuaderno 1. 3 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso La Fiscalía General de la Nación6 manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, en la medida en que en el sub judice no existen fundamentos de hecho o de derecho que sirvan para sustentar lo que la parte actora depreca.

Sostuvo que en el expediente no obra prueba de la supuesta falla en el servicio endilgada a la entidad por la decisión de la demandante de abandonar el país. Adicionalmente, advirtió que la actora nunca fue prudente ni diligente, pues no solicitó expresamente protección alguna y tampoco exigió la inclusión en el programa de víctimas. Propuso como excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva (material), (ii) culpa de un tercero, y (iii) culpa exclusiva de la víctima.

La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional7 indicó que no existía relación de causalidad entre el hecho y el daño que se quiere imputar al ente público. Afirmó que no se determinó la falla en la prestación del servicio, dado que no existe prueba alguna que acredite que la institución policial sea responsable por los hechos de la demanda.

Puso de presente que la accionante debía demostrar que solicitó concretamente la protección de la autoridad, que las circunstancias que la rodeaban requerían una protección especial y que esta no se prestó. Propuso como excepciones (i) la falta de legitimación en la causa por pasiva y (ii) el hecho de un tercero. El juez de primera instancia celebró audiencia inicial el 12 de septiembre de 20168, en la que: i) verificó que no había circunstancia alguna constitutiva de nulidad procesal que invalidara las actuaciones surtidas hasta ese momento; ii) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación -las partes no expresaron desacuerdo alguno con dicha determinación-; iii) requirió a la Presidencia de la República para que indicara quién representaba a la Nación en temas de desplazamiento forzado; iv) fijó el objeto del litigio en los siguientes términos “escuchadas las partes observa el Despacho que los hechos que se encuentran en controversia son los reseñados con antelación y que guardan relación con la existencia de unas amenazas en contra de la demandante que dieron lugar a su desplazamiento, según lo indica, fuera del país; a las acciones y omisiones en que incurrieron las demandadas y finalmente, la existencia de los perjuicios reclamados”. -decisión que no fue recurrida por las partes-; iv) agotó la etapa conciliatoria regulada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, sin éxito; y v) abrió la etapa de pruebas.

Celebrada la audiencia de pruebas el 28 de septiembre de 20169, se incorporaron las pruebas decretadas y se pusieron en conocimiento de las partes, seguidamente, el Tribunal concedió un plazo de diez días para que se allegaran los documentos que no pudieron ser aportados en la diligencia. Allegadas las documentales, el 9 de noviembre de 201610, se continuó con la audiencia de pruebas, en la que se puso en conocimiento de las partes las pruebas aportadas con el fin de que se pronunciaran sobre ellas -las partes no formularon 6 Contestación de la demanda de la Fiscalía General de la Nación. Folios 97 a 115, cuaderno 1. 7 Contestación de la demanda de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.

Folios 125 a 147, cuaderno1. 8 Acta de audiencia inicial y cd. Folios 187 a 191, cuaderno 1. 9 Folios 233 y 234, cuaderno 1. 10 Folios 332 y 333, cuaderno 1. 4 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso inconformidad-. Posteriormente, el Tribunal corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, como en efecto ocurrió11; y al Ministerio Púbico para que emitiera su concepto, el cual guardó silencio. 2.3.

La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 16 de febrero de 201712, en la que negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el estudio del caso se abordaba desde la tesis de la posición de garante, partiendo de la base de la existencia del deber jurídico le Estado y de sus órganos de prevenir la amenaza y vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos con ocasión de la acción de terceros, para lo cual era necesario demostrar la existencia de los riesgos inminentes y la omisión del Estado en adoptar todas las medidas razonables para conjurarlos.

Advirtió que la parte actora no demostró que se encontrara en un peligro de inminente vulnerabilidad, por lo que no era posible declarar que la Fiscalía General de la Nación falló en su deber de protección y seguridad, pues si bien tuvo conocimiento de una situación que atemorizaba a la denunciante, no se acreditó que aquella estuviera sometida a un riesgo real y su falta de interés en el proceso incidió en la suspensión del mismo.

Indicó que no se logró probar que las amenazas recibidas tuvieran como causa la actividad profesional ejercida por la accionante, máxime cuando su función consistía en desarrollar un trabajo de consultoría, sin que tuviera competencia o facultad de disposición de los predios abandonados por la población desplazada. Denotó que los documentos aportados por la parte actora en idioma italiano no se tendrían en cuenta, en la medida en que no se encontraban traducidos al idioma castellano, de conformidad con los artículos 104 y 251 del CGP.

Sin embargo, afirmó que, si se valoraran tales documentos, tampoco serían suficientes para acreditar la situación de desplazamiento forzado que afirma sufrió la señora Fabiola del Carmen enciso Enciso, dado que no se acreditó la fecha de su salida del país, no se demostraron las razones o pruebas que tuvo el gobierno italiano para concederle el estatus de refugiada, ni cuanto tiempo permaneció fuera del país acogida por esta figura, o si aún se encuentra en dicho país. En cuanto al Departamento Administrativo de la Presidencia, puso de presente que no estaba acreditada ninguna relación de causalidad entre los hechos y las funciones que cumple dicha entidad, por lo tanto, no prosperaban las pretensiones invocadas en su contra. 11 Alegatos de conclusión en primera instancia de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia, folios 334 a 342, cuaderno 1.

Alegatos de conclusión de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional en primera instancia, folios 343 a 352, cuaderno 1. Alegatos de conclusión del demandante en primera instancia, folios 353 a 355, cuaderno 1. 12 Sentencia de primera instancia, folios 362 a 369, cuaderno principal. 5 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso Por último, respecto a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, el a quo manifestó que no se acreditó que dicha entidad haya tenido conocimiento de la situación de la demandante y la posición de garante nace de situaciones concretas que fueran notorias o suficientemente conocidas por la institución. 2.4.

El recurso de apelación La parte demandante, interpuso recurso de apelación13, contra la decisión de primera instancia con la pretensión de que esta Corporación profiera su revocación y, en su lugar, acceda a las pretensiones de la demanda. Sustentó el recurso con los siguientes cargos: 2.4.1. El título de imputación fue escogido de manera incorrecta por parte del Tribunal, en el entendido que la producción del daño antijurídico proviene de manera automática del incumplimiento de funciones legales debidas y el reconocimiento de la situación de debilidad manifiesta y “sobrecogedora” de la accionante. 2.4.2.

Que el título de imputación correcto y aplicable a la situación fáctica era el daño antijurídico derivado del artículo 90 de la Constitución Política, según el cual: “la responsabilidad del Estado deriva de la producción de un daño antijurídico, dentro de lo cual, dada la omisión (…) de cualquier cumplimiento funcional del mismo entorno a las angustiosas y exigentes circunstancias de amenaza y peligro [de la accionante] en el año 2002, no requieren de una demostración de culpa por parte de la administración pública, o específicamente, de alguna de las demandadas en el proceso”. 2.4.3.

Que el tribunal de primera instancia incurrió en falencias al momento de realizar la valoración probatoria, en la medida en que: i) le restó credibilidad a la denuncia presentada por la accionante, porque esta manifestó que el posible autor de las amenazas era su exesposo y ii) realizó un análisis alejado de la realidad, pues la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso trabajó durante quince años en zona roja, exponiendo su vida permanentemente, en aplicación de las medidas gubernamentales contradictorias a los intereses de los grupos subversivos. 2.4.4.

Por último, solicitó tener en cuenta los siguientes documentos que aportó con su recurso: i) Documento recorrido de Bogotá a Milán con escala en Madrid de la señora Fabiola del Carmen Enciso (2 de febrero de 2002). ii) Prueba de la diligencia de notificación personal de la Resolución 2015-299643 del 28 de diciembre de 2015 por medio de la cual la Directora Técnica del Registro de Gestión de la Información de la Unidad para la atención y la Reparación Integral de las Víctimas, decidió sobre la Inscripción de Fabiola del Carmen Enciso en el Registro Único de Víctimas. iii) La Resolución 2015-299643 proferida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 13 Recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

Folios 379 a 397, cuaderno principal. 6 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso iv) Traducción de los documentos aportados con la demanda y emitidos por el Gobierno italiano. 2.5. Trámite relevante en segunda instancia 2.5.1. Esta Corporación, el 31 de mayo de 2017, admitió el recurso de apelación interpuesto14; el cual fue notificado mediante estado del 9 de junio de 2017.

Posteriormente, el Magistrado ponente, por auto del 14 de mayo de 201815 decidió sobre la petición de pruebas allegadas con el recurso de apelación. En consecuencia, resolvió i) tener como prueba la Resolución 2012-299643 del 28 de diciembre de 2015, por medio de la cual “se incluyó a la señora Angélica María Martínez Enciso (hija de la accionante) en el Registro Único de Víctimas (RUV) y reconoció los hechos victimizantes, amenaza y desplazamiento forzado”; y ii) negó el decreto y práctica de los restantes medios probatorios solicitados.

A través de auto del 9 de julio de 2018, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto16. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República17, en sus alegaciones conclusivas, reiteró los argumentos planteados en la primera instancia. Indicó que, cuando se demanda a la Nación, la Presidencia de la República no siempre tiene la facultad de asumir la representación judicial del Estado, en la medida en que las funciones relativas al desplazamiento forzado se encuentran en cabeza de otras entidades.

La Fiscalía General de la Nación18 insistió en sus argumentos esbozados en la contestación de la demanda. Advirtió que no existía relación de causalidad, dado que no se acreditó que la Fiscalía General de la Nación no le haya querido brindar protección a la demandante mediante el Programa de Protección a Víctimas, como tampoco se pudo constatar que la señora Fabiola del Carmen Enciso se encontrara en un peligro de inminente vulnerabilidad.

La parte actora en sus alegaciones conclusivas19, insistió en su postura planteada en la primera instancia de este contencioso. Adicionalmente, sostuvo que la Resolución 2015-299643 (por medio de la cual se decidió incluir a la señora Angélica María Martínez Enciso y a sus familiares [hija de la accionante] en el Registro Único de Víctimas (RUV) y reconocer los hechos victimizantes, amenaza y desplazamiento forzado), aportada y decretada en el trámite de la segunda instancia, da cuenta de que los hechos expuestos en la demanda por la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso, coinciden con los allí relatados.

Por otra parte, la accionante allegó varios documentos, unos ya obrantes en el expediente y otros con la finalidad de que reposaran para ser tenidos en cuenta al momento de fallar. 14 Auto admisorio del recurso de apelación. Folio 425, cuaderno principal. 15 Folios 431 y 432, cuaderno principal. 16 Auto que corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Folio 435, cuaderno principal. 17 Folios 436 a 441, cuaderno principal. 18 Folios 442 a 449, cuaderno principal 19 Folios 464 a 475, cuaderno principal. 7 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso El Ministerio Público y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional de guardaron silencio20. 2.5.2.

El Despacho, mediante auto del 3 de octubre de 201821, resolvió sobre la solicitud probatoria presentada con los alegatos de conclusión por parte de la accionante. Para el efecto, decidió tener como prueba la comunicación del 3 de agosto de 2018, remitida por la Directora Técnica de Reparación Integral a las Víctimas a Angélica María Martínez Enciso que la reconoció como víctima del desplazamiento forzado en el exterior y negó las demás pruebas, en la medida que no se enmarcaban en los supuestos previstos en el artículo 212 del CPACA.

III. PROBLEMAS JURÍDICOS La Sala, en atención a la fijación del litigio que hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los términos del recurso interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, y en recta aplicación del artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)22, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA23, y de la sentencia de unificación jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación24; así como también la concurrencia de los presupuestos procesales de la acción como requisito para emitir una decisión de fondo, debe resolver el siguiente problema jurídico: 3.1.

¿Son administrativamente responsables la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, de los eventuales daños y perjuicios que le habrían sido ocasionados a la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso como consecuencia del desplazamiento forzado del que fue objeto debido a las omisiones por parte de los órganos demandados? VI.

CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 4.1.1. Competencia 20 Constancia secretarial. Folio 494, cuaderno principal. 21 Folios 495 a 497, cuaderno principal. 22 “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)” 23 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, Exp. 21.060. 8 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación, habida consideración de lo previsto en los artículos 15025 y 152.626-27 del CPACA. 4.1.2.

Vigencia del medio de control 4.1.2.1. La caducidad del medio de control de reparación directa establece un límite temporal o un plazo perentorio de orden público para su ejercicio, por lo tanto, esta figura ha sido instituida por el legislador como la consecuencia del no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional.

Así entonces, la caducidad no admite renuncia ni suspensión del término28, el cual transcurre de manera inexorable, y como se refirió anteriormente, debe ser declarada por el juez oficiosamente cuando se configure. 4.1.2.2. Sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA reguló lo concerniente al ejercicio oportuno del derecho de acción, en el sentido de indicar que, en materia de reparación directa, la demanda deberá presentarse “dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En aplicación del segundo supuesto que incorpora la norma transcrita, el término de caducidad del medio de control de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se configuren circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción, que impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda29-30.

Por otro lado, un adecuado entendimiento del primer supuesto ha llevado a la jurisprudencia de esta Corporación a decir que, “respecto de la forma para computar el plazo de caducidad en los eventos de daño continuado, (…) el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien aplique la norma legal -la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica-, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales 25 CPACA.

“Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]”. 26 CPACA. “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”. 27 En el presente asunto, la demanda se presentó en el año 2014, año en el que el salario mínimo fue fijado en $616.000 mediante el Decreto 3068 de 2013.

Por lo tanto, los 500 salarios mínimos equivalían a $308.000.000, cifra superada la pretensión mayor de la demanda de la demanda, fijada en $1.053.828.373,63. Folio 4, cuaderno 1. 28 Excepto cuando se presenta solicitud de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 27 de agosto de 2021. Exp. 44.938. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. Exp. 61.033 y sentencia del 20 de mayo de 2022. Exp. 67.891. 9 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso daños no concurra con su origen, todo partiendo del análisis particular de las circunstancias que rodean el caso concreto”31. 4.1.2.3.

Tratándose del desplazamiento forzado, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que: “(…) [E]l desplazamiento forzado es un daño continuado32, razón por la cual el término de caducidad del medio de control de reparación directa de dos años previsto en la ley solo podrá computarse teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, pues se trata de eventos en que el daño se prolonga en el tiempo y, con ello, la imposibilidad de demandar. 38.

Así las cosas, se ha establecido que dicho término se cuenta a partir de la condena de los responsables o desde el momento en el que el daño cesa, es decir, (i) cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno o (ii) se logra el restablecimiento al lugar de origen, independientemente de que los afectados procedan o no de conformidad33”. 4.1.2.4.

Como puede apreciarse, en relación con el desplazamiento forzado y exilio, se han propuesto diversos criterios para la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa, dependiendo de las particularidades que acusen. Es así como, en aquellos en los que la pretensión de reparación ha estado fundada en la omisión del Estado de brindar protección a los demandantes en términos que les han forzado a salir del país y exiliarse en el extranjero ante amenazas y atentados en su contra, la Sección ha computado el término de caducidad desde el momento en que los demandantes tuvieron que abandonar el territorio nacional34.

No obstante, esta Corporación ha sostenido que: “Asimismo, se ha señalado, como previamente se refirió, que en los casos de daño continuado, particularmente de desplazamientos forzados, que el término de caducidad se cuenta a partir de la condena de los responsables o desde que el daño cesa, es decir: (i) cuando se da el retorno o el restablecimiento al lugar de origen o, (ii) cuando están dadas las condiciones de seguridad para que éste se produzca, independientemente de que los afectados procedan o no de conformidad.

De igual forma, esta Subsección ha referido como criterio importante para la contabilización del término, el hecho de que las personas que inicialmente se vieron forzadas a desplazarse, se hubieran reasentado o arraigado en otro lugar, situación que les posibilita el acceso a la administración de justicia35. De lo anterior se infiere que el cómputo de caducidad en este tipo de situaciones en las que se alega la ocurrencia de un daño continuado como el delito de desplazamiento forzado, el juez administrativo debe partir del análisis particular de las circunstancias que rodean el caso concreto”36. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 16 de agosto de 2001. Exp. 13.772. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 22 de noviembre de 2012. Exp: 40.177. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de mayo de 2022. Exp. 67.891; Sentencia del 15 de julio de 2022. Exp. 56.855.En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 10 de mayo de 2017.

Exp. 58.017 y sentencia del 13 de agosto de 2021. Exp. 64.893. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 17 de noviembre de 2019. Exp. 38.256. y Sentencia del 3 de agosto de 2020. Exp. 43.340. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 10 de mayo de 2017. Exp. 58.017. Reiterado por la Sala en sentencia del 13 de agosto de 2021.

Exp. 64.893. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 15 de julio de 2022. Exp. 56.855. 10 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso 4.1.2.5. En el caso bajo estudio, la parte actora solicitó que se declarara la responsabilidad de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia, de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y de la Fiscalía General de la Nación, con motivo de los daños y perjuicios que le fueron causados, con ocasión al desplazamiento forzado y posterior refugio por diez años (según lo afirmado por la accionante) en la República de Italia, como consecuencia de las amenazas y extorsiones por parte de un grupo armado al margen de la ley.

Empero, las circunstancias del desplazamiento padecido por la aquí demandante presenta particularidades que hacen difícil la determinación del momento a partir del cual se debe contabilizar el término de caducidad previsto en el artículo 164 del C.P.A.C.A., pues a pesar de que según se afirma en la misma demanda y en los documentos de prueba allegados, puede advertirse el momento en que a la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso se le notificó del otorgamiento de asilo en condición de refugiada, por el Estado italiano, instante a partir del cual podría considerarse que la demandante se reasentó en ese lugar, no han venido al proceso elementos de juicio que permitan develar las condiciones de su reconocimiento como refugiada, de modo tal que se desconocen las circunstancias de su economía y condiciones de vida en su nuevo lugar de asentamiento.

Sobre estas, solo cuenta la Sala con las afirmaciones de la propia demandante, según las cuales, luego de obtener la condición de refugiada, “tuvo que realizar roles para los cuales no estaba preparada como oficios domésticos, cuidado de ancianos y otros (…)”, relato este que da cuenta de una situación que no configura un pleno y efectivo reasentamiento, y que no se muestra como la mas propicia para que aquella accediera a la justicia colombiana en procura de reparación. Entonces, como las manifestaciones de la demanda y las pruebas del expediente no permiten establecer con precisión el momento en el que la demandante efectivamente se reasentó y, en ese sentido, tampoco es posible determinar si la demanda de reparación directa se presentó dentro del término de caducidad, la Sala, con el exclusivo propósito de facilitar su acceso a la administración de justicia37 asumirá que, sólo a partir de la adquisición de la ciudadanía italiana por la señora Enciso, desaparecieron para ella los obstáculos que dificultaban su acceso a la justicia. En ese orden de ideas, la Subsección tomará en consideración el documento radicado K10/166764, que permite establecer que la ciudadanía le fue otorgada el 9 de febrero de 201238, y que, por tanto, el término de caducidad comenzó a correr el 10 de febrero de ese año, y fenecía, en consecuencia, el 10 de febrero de 2014.

También toma nota de la radicación que hizo de solicitud de conciliación extrajudicial el 3 de febrero de 201439, esto es, restando 7 días para que se cumpliera el término de caducidad. En esas condiciones, dicho término se extendió hasta el 24 de abril de 2012, cuando se 37 Así lo abordó esta Subsección en un caso de similares circunstancias fácticas, en la sentencia del 24 de abril de 2020, expediente 51315.

También, véase la sentencia del 1 de junio de 2020, dictada por la Sección Tercera, Subsección C, exp. 48261. 38 Folio 27, cuaderno 2. 39 Folios 97, cuaderno 2. 11 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso emitió la constancia40 de declaración fallida por falta de ánimo entre las partes, y entonces, la demandante podía presentar oportunamente su demanda de reparación hasta el 30 de abril de 2014.

Lo hizo el 28 de abril de 2014, en forma oportuna. 4.1.3. Legitimación en la causa La demandante Fabiola del Carmen Enciso Enciso se encuentra legitimada en la causa por activa, por ser la persona afectada directamente con las amenazas por las cuales presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación; y que como consecuencia de estas emigró a la República de Italia en donde le fue otorgada el estatus de refugiada y posteriormente el de ciudadana.

Sobre la legitimación en la causa por pasiva, la Sala observa que el daño que se invoca en la demanda proviene de actuaciones, decisiones y omisiones que se le atribuyen a la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y al Departamento Administrativo de la Presidencia, como entidades que tienen a su cargo funciones relacionadas con la prevención protección e investigación del desplazamiento forzado del cual fue objeto la demandante, de manera que la Nación, como persona jurídica representada por estas, se encuentra legitimada como parte demandada en este asunto. 4.2.

Hechos probados Conforme a las pruebas documentales incorporadas en este contencioso, que no fueron objetadas o controvertidas por las partes, están acreditados los siguientes hechos: 4.2.1. La señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso, el 27 de diciembre de 2001, presentó una denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, en la cual informó que había sido amenazada de muerte así: “(…)[E]l día 27 de diciembre del año en curso salí hacia la portería de mi edificio para tomar la calle y mientras esperaba a una hermana llegó el señor de Servientrega con una tarjeta para mí, el portero la recibió en mi presencia y yo la recibí inmediatamente, la abrí en la portería pensando que se trataba de un mensaje de navidad normal, pero encontré que era un (sic) tarjeta de sentido pésame (…) la tarjeta contiene un letrero de misa cotidiana a donde certifica que solicitamos su apoyo frente 42 y en la parte de abajo dice ha inscrito a: por dignidad a la gorda Angélica que perdure su vida, calendada diciembre 26 de 2001 y finalmente se lee pronto llamamos.

PREGUNTADA Sospecha usted de alguna persona que haya estado enviando este tipo de mensaje. CONTESTÓ: Sí, sospecho del señor JOSÉ JOAQUÍN MIRANDA quien hasta hace aproximadamente trece o catorce años fue mi esposo (…) Mi razón es que él desde que nos separamos siempre permanentemente me llama, culega (sic) el 40 Folios 98 y 99, cuaderno 2. 12 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso teléfono, lo hace al teléfono de mi casa y a mi celular dejándome mensajes para provocar mi intranquilidad (…)”41. 4.2.2.

La Fiscalía 242 Delegada, de la Unidad de Delitos contra la Libertad Individual y otras garantías, el 8 de enero de 200242, avocó conocimiento de la investigación de conformidad con el artículo 322 de la Ley 600 de 2000 y, a través de comunicaciones libradas el 14 de enero de 200243, solicitó i) que la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso compareciera ante su despacho para llevar a cabo diligencia de ampliación de denuncia el 12 de febrero de 2002; y ii) que su hija angélica María Martínez Enciso compareciera con el fin de rendir declaración el mismo 12 de febrero. 4.2.3.

La señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso presentó escrito el 29 de enero de 200244, en el que informó a la Fiscalía Seccional 242 de Bogotá que no podía asistir a la citación del 12 de febrero de 2002 porque se debía ausentar de la ciudad por el término de cuarenta días; y en cuanto a la citación de su hija, Angélica María Martínez Enciso, indicó que ella tampoco podía asistir porque se encontraba incapacitada.

En esta oportunidad solicitó que la diligencia relacionada con su hija se adelantara con su compañía, e informó que había recibido otras amenazas a través de llamadas telefónicas en las que le pedían el pago de sumas de dinero, razón por la cual solicitó al GAULA y al DAS que adelantaran gestiones para la protección de su vida y de sus hijos.

Por otra parte, reiteró la solicitud de que se realizara una prueba grafológica con base en los textos extorsivos. 4.2.4. Mediante auto del 23 de septiembre de 200245 la Fiscalía 242 Delegada requirió a la denunciante con el fin de que aportara el original del sufragio para ordenar la prueba grafológica deprecada. 4.2.5. La Fiscalía 242 Delegada, mediante providencia del 11 de febrero de 200346, resolvió suspender la investigación previa que se había adelantado con ocasión de la denuncia presentada por la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso, en la medida en que habían transcurrido más de 180 días sin que hubiera sido posible individualizar al transgresor. 4.2.6.

La señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso, obtuvo el título de Socióloga de la Universidad Santo Tomás de Bogotá el 10 de diciembre de 198247 y en relación con las labores que desempeñaba como profesional para la época de los hechos, se demostró que estuvo vinculada durante los meses de septiembre a diciembre de 2001, al proyecto denominado "Metodología para fortalecer el registro de predios rurales abandonados por la población desplazada a causa de la violencia", desarrollado por la Red de Solidaridad Social y el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los 41 Folios 248 a 250, cuaderno 1. 42 Folio 255, cuaderno principal. 43 Folios 256 y 257, cuaderno 1. 44 Con fecha de 28 de enero de 2002, pero radicado el 29 siguiente.

Folios 258 a 260, cuaderno 1. 45 Folio 268, cuaderno 1. 46 Folios 271 a 273, cuaderno 1. 47 Folio 90, cuaderno 2. 13 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso Refugiados, en virtud del cual, realizó un trabajo de consultoría para elaborar una metodología que sistematizara el proyecto48. 4.2.7.

Según afirmó en la demanda, la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso obtuvo por parte de embajada de Alemania en Colombia, una visa Schengen, y el 1 de febrero de 2002, salió del país “en busca de protección en el continente europeo”. El 26 de marzo del mismo año su hija Angélica María Martínez Enciso hizo lo mismo49. En el mes de julio de 2003, agregó, el gobierno italiano otorgó la condición de refugiadas a la accionante y a su hija, no obstante, al no existir “una ley orgánica en Italia que le garantizara el ejercicio profesional, (…) tuvo que desarrollar por espacio de diez años roles para los cuales no estaba preparada como oficios domésticos, cuidado a ancianos y otros que le proporcionaron no solo enfermedades físicas sino que se sumaron a los estados de ánimo complejos y traumáticos causados por la ruptura abrupta de su modus vivendi, el desarraigo repentino e inevitable de su país, la inmediata e ineludible pérdida de contacto con conocidos, amigos y familiares por ser parte de las condiciones de seguridad y refugio necesarias”. 4.2.8.

Sobre el apoyo brindado por la República de Italia, se allegaron varios documentos en idioma italiano que, en el acápite de pruebas, relacionó así: (i) copia del documento de notificación del reconocimiento de la condición de refugiada de Fabiola del Carmen Enciso Enciso, del 24 de julio de 2003, emitido por el Gobierno Italiano; (ii) copia de “DOCUMENTO DI VAGGIO” o documento de viaje de Fabiola del Carmen Enciso Enciso emitido por el Gobierno Italiano con la prohibición de ingresar a territorio colombiano dada su condición de refugiada;

(iii) copia del “PERMISSO DI SIGGIORNO” de Fabiola del Carmen Enciso Enciso donde refiere la condición de “ASILO POLÍTICO” dada su calidad de refugiada en la República de Italia; (iv) documentos relativos al reconocimiento de la nacionalidad italiana e identidad de Fabiola del Carmen Enciso Enciso, por parte de la República de Italia.

La jurisprudencia de esta Corporación50 ha dado valor probatorio a este tipo de documentos. Para estos efectos, ha indicado que la regla del artículo 251 del CGP, que establece “la necesidad de la traducción oficial para valorar documentos en idioma extranjero debe ser interpretada en conjunto con el artículo 228 de la Constitución Política que da primacía al derecho sustancial y la norma que establece la valoración en conjunto de los medios probatorios de acuerdo con las reglas de la sana crítica, con el fin de evitar caer en rigorismos que atentan contra el derecho sustancial y la verdad material”.

Por tanto, esta Sala valorará dichos documentos allegados por la propia demandante, en concreto, copia del documento de notificación del reconocimiento de la condición de refugiada de Fabiola del Carmen Enciso Enciso, del 24 de julio de 200351, emitido por el Gobierno Italiano, así como el Decreto del 9 de febrero de 201252, que reconoció la ciudadanía italiana, en aras de garantizar el principio de justicia material y poder establecer un momento desde el cual iniciar el conteo del término de la vigencia de la acción. En este sentido y siguiendo la línea 48 Folio 89, cuaderno 2. 49 Folio 10, cuaderno 1. 50 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 26 de enero de 2022, Exp. 49.824. Postura reiterada en la Sentencia del 15 de julio de 2022, Exp. 56.855. 51 Folio 3, cuaderno 2. 52 Folio 27, cuaderno 2. 14 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso fijada por la Corporación para el análisis de este tipo de documentos en idioma extranjero a pesar de que no se hallen traducidos oficialmente.

Por consiguiente, esta Sala ha valorado el referido documento en italiano en el que consta el otorgamiento del asilo solicitado por la señora Enciso Enciso, y ha encontrado que, según este, extendido el 24 de julio de 2003, el gobierno de Italia notificó a la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso del reconocimiento que hizo de su estatus de refugiada.

No ocurre lo mismo con lo indicado por la accionante, respecto a la ineludible pérdida de contacto con conocidos, amigos y familiares. No hay prueba que demuestre tal situación, más allá de su simple dicho, pues tampoco acreditó que durante su permanencia en Italia haya estado obligada a ello o que el gobierno italiano haya condicionado en estos términos la vigencia de su nuevo estatus de refugiada. 4.2.9.

Al plenario fue allegada en segunda instancia la Resolución 2015-299643 de 28 de diciembre de 201553, proferida por la Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en la que se incluyó a Angélica María Martínez Enciso54 “y a los miembros de su hogar” en el Registro Único de Víctimas y se reconoció los hechos victimizantes, amenaza y desplazamiento forzado, con lo que acreditó la inclusión en el mencionado registro. 4.3.

Resolución del problema jurídico formulado De conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, quien pretenda indemnización de los perjuicios por la responsabilidad patrimonial del Estado deberá demostrar (i) la existencia de un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de las autoridades públicas. 4.3.1.

Daño: El desplazamiento forzado En relación con el primero de estos elementos, las circunstancias fácticas que expuso la parte demandante para sustento de sus pretensiones de reparación se remiten a la Constitución Política de 1991, que en su artículo 24, declara que todos los colombianos tienen derecho “a circular libremente por el territorio nacional”, ámbito de libertad que comprende, por supuesto, el derecho a escoger voluntariamente el lugar del territorio en el cual cada persona decide domiciliarse, habitar, residenciarse o establecerse, de manera temporal o con vocación de permanencia. El desplazamiento forzado constituye una clara vulneración del artículo 24 constitucional.

Para su mejor comprensión, la Ley 387, expedida en 1997, define, en su artículo primero, como desplazado a: “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de 53 Folios 401 a 405, cuaderno principal. 54 Hija de la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso, de conformidad con el Registro Civil de Nacimiento, - indicativo serial ilegible-, folio 93, cuaderno 2. 15 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.

Ya en el orden reglamentario, el Decreto 2569 de 2000 concretó el marco de la adopción de medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. Parte esta normativa reglamentaria del supuesto del derecho de todo ser humano a no ser desplazado forzadamente, y se dirige a delinear la responsabilidad del Estado colombiano “de formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”.

Para protección de quien se encuentre en esa situación de desplazamiento forzado, este decreto radicó funciones en el Gobierno Nacional, a través de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, ordenadas a declarar que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, a saber (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “1.

Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y 2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior”.

Creó, también, el Registro Único de Población Desplazada, a cargo de la Red de Solidaridad Social, como una herramienta técnica para identificar a la población afectada por el desplazamiento y sus características, con la finalidad de mantener información actualizada de la población atendida y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a la población desplazada por la violencia. El acto de registro de la condición de desplazado se expide una vez valorada la información de que disponga junto con la declaración formulada por quien alega tal condición. Significa lo anterior que quien se hubiera visto forzado a migrar del lugar donde tenía su residencia o desarrollaba su actividad económica habitual, porque su vida, su integridad, su seguridad o su libertad personal hubieren sido vulneradas o amenazadas como consecuencia del conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violación masiva de Derechos Humanos, infracción al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias que alteren drásticamente el orden público, tendrá derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y los demás beneficios que están en el deber de brindar las instituciones comprometidas 16 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso en la Atención Integral a la Población Desplazada, en cuanto hubieren agotado el procedimiento señalado en el artículo 32 de la ley 387 de 1997.

Con todo, la condición de desplazado la tiene –según se indicó– quien se vea obligado a migrar internamente en las circunstancias y por los motivos señalados en la ley, toda vez que el desplazamiento forzado obedece a una situación fáctica, mas no a una calidad jurídica55. Pues bien, puesto en relación el escenario fáctico que ha recreado el acervo probatorio, la Sala encuentra plenamente acreditado el padecimiento del daño que, como lesión a su derecho a la libertad de locomoción, en su gravísima modalidad de desplazamiento forzado sufrió la parte demandante.

Así lo demuestra, no sólo su permanencia por un largo periodo en Italia, tanto como el cumplimiento que hizo ella ante las autoridades de ese país para acceder al reconocimiento de su estatus de refugiada, sino las gestiones que adelantó su hija para que las autoridades competentes en Colombia le reconocieran y registraran como víctima. 4.3.2.

La imputación del daño El artículo 2° de la Constitución Política prescribe: “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”. Define de esta manera la constitución política colombiana la teleología misma de las autoridades públicas en términos que, puestos en relación con el artículo 90 del mismo estatuto fundamental, permiten delinear el contexto de la responsabilidad del Estado por omisión. En relación con este tópico, la jurisprudencia56 ha definido los elementos que debe probar quien pretenda imputar daño al Estado, por omisión. Ha dicho que, además de demostrar la existencia de la obligación pretermitida por la autoridad, debe demostrar que esta no puso en acción los elementos necesarios para evitar la consumación del daño. Sin embargo, no ha perdido de vista que la obligación del Estado en esta materia no se erige en una forma de aseguramiento universal, y en consecuencia con ello ha dicho que la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, siempre que se demuestre una de dos hipótesis: “i) cuando se solicita protección especial con indicación de las especiales condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010).

Radicación No.: 20001231000199803713 01, expediente: 18.436. 56 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de mayo de 1994, exp. 7616 y la Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp. 14.122. 17 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”57.

Sobre el particular, esta Sección ha sostenido: “… [L]a posición actual jurisprudencial sostiene que no es necesario el requerimiento formal de la víctima para exigir de las autoridades la tutela a su derecho de protección, sí ha sido un elemento constante en dichos precedentes, el necesario conocimiento que tengan las autoridades de las amenazas o de la situación de riesgo en que se encuentra la víctima, pues es lógico, que tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades.

“(…) Así pues, si bien la regla general es que quien ve amenazado o vulnerado su derecho debe demandar la protección de las autoridades respectivas, quienes entonces estarán en la obligación de adoptar las medidas que correspondan con el nivel de riesgo en que se encuentra la víctima, no obstante, las autoridades que por algún medio obtienen conocimiento o infieren una situación de riesgo inminente, están en la obligación de ejecutar el deber positivo de protección y seguridad a que tienen derecho los habitantes del territorio.

“(…) De manera, que siempre que las autoridades tengan conocimiento de una situación de riesgo o peligro, o de amenazas en contra de un administrado, ya sea porque este ostente una condición especial o no, las autoridades están en el deber de evaluar el nivel de riesgo y desplegar la actuación que proporcionalmente corresponda, so pena de incurrir en una falla del servicio, afirmando la posibilidad de que la misma se consolide no sólo por el incumplimiento u omisión de las autoridades, sino que también, habrá lugar a ella cuando no se observen los deberes positivos a los que debió sujetarse en su actuar, sin importar que el daño haya provenido de un tercero o que la víctima no haya requerido formalmente la protección de la administración, a menos que se demuestre que el hecho del tercero fue de tal entidad que desbordo el proceder adecuado, diligente y oportuno de la administración, carga que en todo caso se radica en cabeza de la demandada58…”59 (negrillas de la Sala).

En síntesis, para que el Estado responda por el incumplimiento de la obligación de brindar protección y seguridad, se debe establecer que las autoridades tenían conocimiento de la situación de riesgo o peligro en que se encontraba la víctima, pues “tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades”.

Es esta una exigencia apenas entendible si se tiene en cuenta que la responsabilidad extracontractual del Estado precisa de un elemento de imputación que debe estar debidamente acreditado y, por eso, este tipo de responsabilidad difiere 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128). 58 “Original de la cita: En el mismo sentido ver sentencia del Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 22 de enero de 2014, exp. 27644”. 59 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2015.

Exp. 35.544. 18 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso de los deberes genéricos de solidaridad que el Estado tiene con las personas en situación de desplazamiento, los cuales se cumplen normalmente a través de medidas de tipo administrativo60. Entonces, la solicitud de protección constituye un elemento eficiente para la imputación de responsabilidad al Estado, cuando este no toma las medidas pertinentes y el hecho amenazado se materializa.

En su defecto, la notoriedad pública de la situación de peligro que haga forzosa la intervención del Estado61 se erige en elemento determinante para que se configure una posición de garante en el Estado y en relación con la integridad del ciudadano62. En este caso, la parte demandante solicitó, e declarara la responsabilidad de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia, de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y de la Fiscalía General de la Nación, con motivo de los daños y perjuicios que le fueron causados, con ocasión al desplazamiento forzado y posterior refugio por diez años (según lo afirmado por la accionante) en la República de Italia, como consecuencia de las amenazas y extorsiones por parte de un grupo armado al margen de la ley.

Acreditó, en línea con esa pretensión, los siguientes elementos con el propósito de dar cuenta de los factores de imputación del daño a esas autoridades: Que el 28 de diciembre de 2001, la señora Fabiola del Carmen Enciso Enciso presentó una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, en la que informó sobre amenazas recibidas, así: "( ) el día 27 de diciembre del año en curso salí hacía la portería de mi edificio para tomar la calle y mientras esperaba a una hermana llegó el señor de Servientrega con una tarjeta para mí, el portero la recibió en mi presencia y yo la recibi inmediatamente, la abrí en la portería pensando que se trataba de un mensaje de navidad normal pero encontré que era un tarjeta de sentido pésame ( ) la tarjeta contiene un letrero de misa cotidiana a donde certifica que "solicitamos su apoyo frente 42 y en la parte de abajo dice ha inscrito a: por dignidad a la gorda Angélica que perdure su vida, calendada 26 de diciembre de 2011 y finalmente se lee pronto llamamos.

( )"63 Con fundamento en la denuncia, la Fiscalía dio apertura al sumario preliminar número 605107 y la citó a la denunciante y a su hija, el 14 de enero de 200264, y citó a la primera de estas para que rindiera ampliación de su denuncia en diligencia que se celebraría el 12 de febrero siguiente. 60 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 1991, exp. 6296. 61 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 2008, exp. 16.234: “Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado”. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, exp. 16.894: “2.5.

En ese contexto, es claro que la administración pública incumplió el deber de protección y cuidado que se generó una vez el señor Herrera García comunicó el peligro que corría como resultado de las múltiples intimidaciones que se presentaban en su contra, principalmente, vía telefónica, motivo por el cual, se puede señalar que aquella asumió posición de garante frente a la integridad del ciudadano”. 63 Folios 245 a 250, cuaderno 1. 64 Folios 256 y 257, cuaderno 1. 19 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso El 29 de enero de 2002, antes de la data fijada para esa diligencia, la denunciante presentó a la fiscalía a cago, la Seccional 242, un nuevo escrito en el que informó haber recibido otras amenazas a través de llamadas telefónicas en las que, además, le exigían el pago de una suma de dinero, razón por la cual había buscado ayuda en el DAS y el GAULA.

En esta oportunidad solicitó que se adelantaran gestiones para la protección de su vida y de sus hijos, en los siguientes términos: "( ) desde el día martes 15, hasta el jueves 24 de enero, he venido recibiendo llamadas telefónicas de una persona que dice llamarse Antonio y quien me manifiesta que: - Que es del frente 42 (no precisa de que grupo) del municipio de Viota, Cundinamarca". - Que me exigen una contribución para la causa (no precias que suma de dinero) - Que tienen conocimiento preciso de mis movimientos bancarios - Que si no cumplo con sus exigencias, mi vida y la de mis dos hijos peligra - Que tiene todos mis datos y los de mis hijos muy bien identificados - Que saben a dónde encontrarnos en cualquier momento (lugares de estudio y trabajo) - Que después llamaran para precisar cuánto dinero debo de entregar" - "Que para entregar el dinero que me exigen, debo trasladarme al municipio de Viota sin ninguna compañía. ( )"65 La Fiscalía 242 Seccional de la Unidad de Delitos contra la Libertad Personal Individual y otras Garantías, luego de infructuosos intentos por obtener mayor información de parte de la víctima y por recabar los elementos probatorios para proceder a su análisis, el 11 de febrero de 2003, resolvió suspender la investigación que se había adelantado con ocasión de la denuncia presentada por la señora Enciso Enciso, debido a que transcurrieron más de 180 días sin que hubiera sido posible individualizar al transgresor66.

Para denotar el alcance de la información que la denunciante entregó a la Fiscalía, viene bien reparar en algunos de los términos en que la demandante dio a conocer las amenazas que había recibido, en su denuncia del 28 de diciembre de 2001, por las amenazas recibidas, indicó que: "PREGUNTADA: Sospecha usted de alguna persona que haya estado enviando este tipo de mensaje.

CONTESTÓ: Sí, sospecho del señor JOSE JOAQUIN MIRANDA quien hasta hace aproximadamente trece o catorce meses fue mi esposo ( ) PREGUNTADA: Cual es la razón para sospechar de dicha persona. CONTESTO: Mi razón es que el desde que nos separamos siempre permanentemente me llama, culega el teléfono, lo hace al teléfono de mi casa y a mi celular dejándome mensajes para provocar mi intranquilidad como por ejemplo, usted me dejo porque soy un viejo enfermo, nunca me quiso siempre me engaño, ahora tiene otro hombre ya lo sé todo, también se para en la calle frente a mi apartamento horas esperando a que yo salga, aborda a los celadores de mi residencia para preguntar si estoy, también la semana de la navidad llamo a la 65 Folios 258 a 260, cuaderno 1. 66 Folios 271 a 273, cuaderno 1. 20 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso calle a uno de los porteros para entregarle un paquete que él no recibió porque no estaba autorizado, más tarde llamó repetidas veces sin hablar porque también llama a cualquier hora de la madrugada o de la noche a mi celular y también al teléfono fijo, la última llamada que hizo a mi celular fue el 24 de diciembre en la noche y el 25 de diciembre al medio día, el 23 de diciembre llamo a mi celular y me dijo la espero a las once de la mañana al frente del parque nacional, yo no asistí a la cita pero lo llame a su celular y le deje el mensaje que no podía asistir porque salía de Bogotá inmediatamente, ese mismo día duro frente a mi apartamento sobre la carrera 7 esperando mi salida pero yo para evitar verlo y evitar discusiones innecesarias siempre prefiero quedarme encerrada en mi apartamento.

( ) PREGUNTADA: Desea agregar, aclarar o corregir algo a la presente diligencia. CONTESTO: Que pido un estudio grafológico para establecer si la persona de quien sospecho es no responsable, la cedula del señor JOSE JOAQUIN Miranda GONZALEZ es 17.107.934 de Bogotá, yo solamente sospecho de mi ex esposo porque a pesar de que no lo considero un enemigo creo que el solo quiere atormentarme y dañar mi tranquilidad pesronal y familiar, y es simplemente una sospecha, y porque en mi trabajo pues nunca he tenido problemas y también se dirige en una forma despectiva a mi hija sabiendo que eso es lo que más me duele, logrando su objetivo de mortificarme, aclaro que mi hija no es hija del señor JOSE JOAQUIN MIRANDA.

Yo creo ue el hace estas cosas porque no acepta ni perdona que yo haya instaurado hace más de un año una demanda de separción de bienes en la que finalmente el debió darme algún dinero y el vehículo, nada más. ( )"67 (sic a lo transcrito). Esta transcripción se muestra pertinente para el esclarecimiento del nivel de riesgo que denunció la señora Fabiola Enciso ante la Fiscalía, circunstancia que se torna relevante a la luz de los parámetros que ha definido la jurisprudencia68 al momento de establecer el alcance de la obligación de protección que debe honrar el Estado.

Ni esta denuncia, ni el escrito que presentó antes de la fecha señalada para que rindiera ampliación de la denuncia entregan elementos de juicio que permitan señalar posibles responsables allende la amenaza que todo indicaba, tendría por posible autor a su ex pareja sentimental. En ese segundo escrito, al tiempo que pidió protección para ella y para su familia, anunció que se ausentaría de la ciudad por espacio de cuarenta días, y a partir de allí, todo indica que la denunciante Fabiola del Carmen Enciso Enciso se ausentó del país, no atendió el llamado a la ampliación de la denuncia y a la entrega de mayores elementos para adelantar la investigación, y nada enseña, además, que haya realizado gestión alguna para facilitar la activación de los protocolos necesarios que ameritaba la situación. No huelga decir que la actora no explicó las razones por las cuales se ausentaba, no informó el lugar al que se dirigiría (sólo que estaría fuera del país), ni los motivos de ese desplazamiento.

Ulteriormente, la Fiscalía 242 Seccional requirió a la denunciante, el 23 de septiembre de 200269, para que aportara el original del sufragio allegado con la denuncia, con el fin de practicar la prueba grafológica, llamado al que nunca respondió. En síntesis, la Fiscalía no contó con su colaboración para el esclarecimiento de los hechos y no fue posible realizar ninguna actuación tendiente a ello al margen de las órdenes de fecha 67 Folios 247 a 250, cuaderno 1. 68 Corte Constitucional Sentencia T 339 de 2010. 69 Folio 268, cuaderno 1. 21 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso 30 de enero y 24 de junio de 200270 que impartió para que se hiciera rastreo de las llamadas amenazantes, pues tal objeto demanda de la colaboración de la persona que denuncia su condición de víctima.

No deja de causar extrañeza que la parte interesada haya anexado a su demanda de reparación dos sufragios o tarjetas de condolencia que afirma, fueron enviados a su residencia, y que contienen un escrito de amenaza contra su vida y la de su hija elaborado de forma mecanográfica71, y sin embargo, tales pruebas no hubieran sido facilitadas en su momento, cuando la fiscalía las requirió para la práctica de estudios de grafología. Y si bien trajo otros dos escritos con la indicación de haber sido extendidos por el grupo armado ilegal autodenominado FARC-EP, en los que le exigen a la demandante el pago de una suma de dinero a cambio de su vida y de la de su hija, dichos escritos tampoco fueron puestos en conocimiento de la Fiscalía que adelantaba la investigación o de cualquier otra autoridad.

De ellos, tampoco es posible determinar la fecha de su recibo, ni se tiene certeza de su veracidad. En síntesis, mal puede exigirse a las autoridades actuación encaminada a proteger a la señora Enciso de las amenazas que en tales escritos se expresaban. Como corolario de todo el material probatorio allegado por la demandante, la Sala advierte que no tiene en el plenario suficientes elementos para acreditar que la situación de desplazamiento que afirmó vivir la señora Enciso Enciso haya sido originada por la falta de protección por parte de las entidades demandadas, quienes no tuvieron colaboración de parte de la víctima, para encaminar el esclarecimiento de los hechos.

Todo indica que esta abandonó precipitadamente el país, aun antes de que se cumpliera la data que le había sido fijada para que rindiera ampliación de su denuncia. No está por demás señalar que la accionante no acreditó la fecha en que hubo de emigrar, como que tampoco demostró las razones o las pruebas que el gobierno italiano tuvo en cuenta para concederle el estatus de refugiado, ni las circunstancias concretas que le impidieron la entrega de mayor información a las autoridades colombianas para esclarecer los hechos.

Entonces, aunque haya encontrado probado el desplazamiento que padeció, la Sala no cuenta con elementos de juicio para concluir que este se haya estado determinado por la omisión de protección que la accionante endilga a las demandadas. No se acreditó en este proceso que la víctima hubiera pedido del Departamento Administrativo de la Presidencia y de la Policía Nacional la protección que requería, no encuentra demostrado que esas autoridades estuvieran al tanto de los hechos por los cuales la accionante afirmó huir del país. Y, en lo que atañe a la Fiscalía General de la Nación, aunque se encuentra acreditado que puso en conocimiento del ente acusador la noticia críminis, señalando como el más probable autor a su ex pareja sentimental, no atendió los llamados que esa autoridad le hizo para que ampliara su 70 Folios 264 a 267, cuaderno 2. 71 Folios 42 a 45 cuaderno 1. 22 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso declaración y brindara los elementos de juicio que permitieran el esclarecimiento del hecho denunciado.

En suma, debido a la orfandad probatoria que denota falta de honra de la carga mínima de acreditar los elementos que dieran cuenta del factor de imputación del daño a las demandadas, la Sala se abstendrá de proferir la decisión declarativa de responsabilidad deprecada por la parte demandante, y en su lugar, confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones del medio de control de reparación directa.

VI. COSTAS La Sala procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA72, que remite a las disposiciones del CGP, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, por expensas y gastos procesales, horarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho que deben ser “tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente”73.

En cuanto a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”74. Conforme a las reglas de procedencia de la condena en costas, la Sala observa que en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas y honorarios de auxiliares de la justicia, debido a que no se encuentra demostrado en el expediente que la parte demandada hubiera incurrido en gastos por esos conceptos durante la segunda instancia. En lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”, se encuentra demostrado en este caso que el ente investigador demandado presentó alegatos de 72 CONDENA EN COSTAS.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 73 CGP, artículos 361 (composición), 362 (expensas, arancel), 363 (honorarios de auxiliares de la justicia) y 366-4 (agencias en derecho). 74 CGP, artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. CGP, artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.”.

Al respecto ver: Acuerdo No.1887 de 2003, artículo 3. “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. (…) 3.1.3. Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. (…)”. 23 Expediente: 25000-23-36-000-2014-00549-01 (59027) Demandante: Fabiola del Carmen Enciso Enciso conclusión en segunda instancia. En ese orden, la Sala condenará al pago de costas por concepto de agencias en derecho a favor del ente demandado, en cuantía equivalente a 0,01% de las pretensiones, en atención a las tarifas dispuestas por el Consejo Superior de la Judicatura, a la naturaleza del proceso y a la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado de la parte vencedora75.

Las agencias fijadas se liquidarán de manera concentrada por el Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del CGP76. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de febrero de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte actora dentro de las que se incluirá el rubro por agencias en derecho fijado en la parte motiva, para lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF SABF 75 Acuerdo No.1887 de 2003, artículo 3.

“CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. (…) 3.1.3. Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.

PARAGRAFO. En los procesos ejecutivos, hasta el cinco por ciento (5%) del valor del pago confirmado o revocado total o parcialmente en la pertinente orden judicial; si, además, la ejecución comprende el cumplimiento de obligaciones de hacer, se incrementará en un porcentaje igual al que fije el juez.”. 76 Artículo 366 del CGP: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.