Radicado: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Demandada Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Efecto en el tiempo de las providencias constitucionales.

Tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Vigencia 2021. Reiteración precedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 14 de agosto de 2025 (índice 27).

ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Liquidación Oficial SSPD 20220000087556, 03 de agosto de 2022 (ff. 2 a 3 caa), la demandada determinó particularmente y, a cargo de la actora, el tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 por el año 2021. Tras interponerse los recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones SSPD 20235300495165, del 24 de agosto de 2023 (ff. 53 a 80 caa), y SSPD 20235000670225, del 20 de octubre de 2023 (ff. 83 a 102 caa), que lo confirmaron (índice 13).

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora demandó la nulidad de la liquidación oficial y de las resoluciones que resolvieron el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, por medio de las cuales se confirmó dicho acto administrativo.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara a la demandada responsable de los perjuicios patrimoniales ocasionados y, en consecuencia, se condenara a la nación por la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales que se llegaren a probar en el proceso (índice 2). Invocó como normas vulneradas los artículos 2, 29, 83, 95.1, 95.9, 209.1, 363, 343, 338, 365, 367 y 370 de la Constitución; y los artículos 3 y 137 del CPACA, para lo cual: Aseguró que los actos desatendieron la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y, además, estableció el impuesto, pese a que Radicado: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 su situación jurídica no se había consolidado.

Adujo que, por contrariar la Constitución, no debió aplicarse la norma reglamentaria que fijó las disposiciones para liquidar el tributo por el año 2021 y que se duplicó la obligación tributaria al hacer uso de la adición de rubros de gastos operativos por faltante presupuestario, pese a que dicha prerrogativa únicamente aplica a la denominada contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que no al impuesto del artículo 314 ya mencionado.

Adujo que el tributo era confiscatorio y que se transgredieron los principios de justicia tributaria y equidad, por determinar un tributo sobre la totalidad de costos y gastos depurados y que no se acreditó el déficit presupuestario. Igualmente, que se quebrantó el principio de reserva de ley al fijar la causación de la obligación. Invocó como precedente aplicable la emitida por el juzgado administrativo en Bogotá. Contestación de la demanda La demandada se opuso a todas las pretensiones (índice 13); en primer lugar, bajo la precisión de que no era objeto de debate que el tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 lo liquidó con fundamento en la norma de base imponible del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 -i.e. sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019-, tal como lo instruyó la normativa reglamentaria del impuesto para el año 2021, la cual no ha sido anulada.

En segundo lugar, respecto de lo reprochado, adujo que la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314, ídem, prohijó los tributos por los años 2020 y 2021 al diferir el efecto de la expulsión de dichas disposiciones del ordenamiento jurídico; la primera desde el año 2021 y la segunda a partir del 01 de enero de 2023 - sentencia C-424 de 2020-.

En consecuencia, el artículo 314 ibidem era constitucional para el año 2021 y con fundamento en ella podía determinarse la obligación por esa anualidad. Sentencia apelada El tribunal negó la nulidad de los actos (índice 27). Sostuvo que, aunque los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron retirados del ordenamiento jurídico, sus efectos no se extendieron a las situaciones consolidadas, por lo que la contribución adicional del año 2021 podía liquidarse con base en la información financiera del año 2020 y en la norma vigente al momento de su causación. Indicó que la decisión de la Corte Constitucional no impedía el cobro del tributo, pues la demandada conservaba competencia para liquidarlo y el acto general conservó legalidad.

Respecto de la doble tributación, señaló que la Corte Constitucional reconoció la coincidencia del hecho generador y la base gravable con el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pero limitó los efectos de la decisión hacia el futuro sin afectar el tributo por el año 2021. Finalmente, concluyó que no se vulneraron los principios de eficiencia, equidad y proporcionalidad, porque la contribución tenía la finalidad de recuperar los costos y podía incluir gastos operativos ante un faltante presupuestal acreditado en la Resolución SSPD 20211000566545 de 2021, lo que justificó la inclusión de rubros como «compras en bolsa» y «uso de redes», conforme a la jurisprudencia aplicable.

Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del a quo (índice 30). Además de cuestionar aspectos relativos a la ley y al acto que determinó los rubros que integrarían la base imponible de esa obligación y que no es demandado en el sub lite -Resolución SSPD 20211000566545 de 2021-, se opuso a que la causación del tributo ocurriera al 01 de enero de 2021, dado que la ley así no lo dispuso y la potestad para fijar ese aspecto estaría reservada al legislador y no a la Corte Constitucional en el fallo C-147 de 2021.

Por lo mismo, aseguró que su situación jurídica no se consolidó y el impuesto no le era exigible, pues para Radicado: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cuando la decisión C-147 de 2021 se notificó -20 de mayo de 2021- no se había liquidado la obligación y para cuando se notificó la liquidación -25 de noviembre de 2021- tampoco se habían resuelto las impugnaciones interpuestas y, además, para ese momento ya regía el efecto de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

Alegó que se desatendió el precedente emitido por un juzgado administrativo, que concedió la nulidad del acto que determinó el tributo por la anualidad del 2021. Pronunciamiento sobre el recurso El demandado y el ministerio público guardaron silencio (índice 15). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Se juzga la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos formulados por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que negó las pretensiones de nulidad sin condenar en costas.

El a quo consideró que, si bien los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 fueron retirados del ordenamiento jurídico, sus efectos no se extendieron a las situaciones jurídicas consolidadas y que, para el caso, según las decisiones constitucionales, rigió para el año 2021 la normativa para liquidar la contribución adicional, con base en la información financiera del año 2020.

Así, la demandada conservó competencia para liquidarlo y el acto general que fundamentó los actos acusados también permaneció legal. Finalmente, sostuvo que la inclusión de gastos operativos en la base gravable era procedente siempre que existiera faltante presupuestal debidamente acreditado, circunstancia que consideró demostrada en la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021.

Por su parte, el apelante se opone a que la Corte Constitucional, al diferir el efecto de inconstitucionalidad del artículo 314 ibidem esto implicara salvaguardar el tributo por la vigencia 2021 que liquidó la demandada, pues estima que este no se causó el 01 de enero de 2021, dado que así no lo estableció la ley y que, en realidad, la inconstitucionalidad de la norma rigió desde el 20 de mayo de 2021 -fecha de la notificación de la sentencia C-147 de 2021-, momento en el que no se había consolidado la situación jurídica, pues ni siquiera se había proferido la liquidación oficial y tras haberse expedido y notificado, tampoco hubo alguna consolidación, porque estaba en trámite la impugnación de la decisión administrativa.

También cuestiona la apelante aspectos relacionados contra la ley al fijar la base gravable y contra la Resolución SSPD 20211000566545 de 2021, que conformó los rubros de ese elemento de la obligación tributaria; esto último, en lo atinente a la improcedencia de ampliar la base imponible por faltantes presupuestarios. Por último, que se violó un precedente de un juzgado administrativo que accedió a la nulidad del acto que determinó el impuesto del artículo 314 de la ley 1955 de 2019 por la anualidad del 2021.

Por ende, se debe establecer si, como lo sostiene el apelante, la vigencia en el tiempo del efecto de inconstitucionalidad que decretó la Corte Constitucional del citado artículo 314 impedía que la autoridad demandada liquidara y recaudara el tributo por la anualidad del 2021. En lo que respecta a los reparos de la apelante que se contraen a la validez de la regulación de la base imponible, por parte de la ley y por parte de la Resolución SSPD Radicado: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 20211000566545, del 08 de octubre de 2021, la Sala desestima de plano estos planteamientos que no estarían dirigidos a enervar la legalidad de los actos particulares acusados, sino de otros dispositivos normativos que no hacen parte de la presente contienda.

Agréguese, que en la sentencia del 18 de abril de 2024 (exp. 26656, CP: Milton Chaves García) se negó la nulidad de la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021, con lo cual la presente providencia se atiene a esa decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, en lo que tiene que ver con el estudio de su causa petendi. Por ende, las alegaciones que censuran el faltante presupuestario, que condujo a la autoridad a ampliar la base imponible, es un debate que tendría que promoverse contra dicha resolución y que no puede ventilarse en el sub lite.

Con todo, cabe advertirse que mediante fallo del 16 de abril de 2026 (exp. 27208, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño), la Sala desestimó la nulidad pretendida por faltante presupuestario en proceso que controvertía la legalidad de la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021. 2- De conformidad con las prescripciones legales y con el criterio adoptado por la Sala en las sentencias del 09 de mayo de 2024 y del 23 de octubre de 2025 (exps. 26228 y 29703, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), así como en la providencia del 18 de abril de 2024 (exp. 26656, CP: Milton Chaves García), el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fue declarado inconstitucional tanto por la sentencia C-464 de 2020, como por la decisión C-147 de 2021, solo que en esta última se indicó que «[l]a regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad.

Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago».

En tal sentido, esta judicatura ha considerado que, aun cuando el acto general con el cual se fijó la tarifa y los rubros de la base imponible haya sido proferido con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021, lo cierto es que «la administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos[,] costos y gastos correspondientes al año 2020, año para el cual era aplicable el artículo 341 [error, es 314] de la Ley 1955 de 2019 por disposición de la misma Corte Constitucional, y por lo tanto, era plenamente competente para expedir los actos necesarios para ello» (sentencia ut supra, exp. 26656).

A raíz de ello, el entendimiento de esta corporación ha sido, en los precedentes invocados, que el tributo establecido en el artículo 314 ídem logró causarse por la anualidad del 2021, pues la Corte Constitucional indicó que dicha obligación se causaba el 01 de enero de cada anualidad y, para cuando fue emitida la providencia de inconstitucionalidad -20 de mayo de 2021-, ya había surgido la obligación tributaria.

Adicionalmente, con fundamento en la atribución que tal tribunal constitucional detenta - artículo 45 de la Ley 270 de 1996- quiso salvaguardar el tributo por esa anualidad al procurar que el efecto de su decisión no rigiera con retroacción para que se lograra el recaudo; es decir, que fuera exigible su pago por el año 2021. 3- De acuerdo con lo anotado, a diferencia del entendimiento de la apelante, la situación jurídica no consolidada a la que alude no contradice el efecto de la inconstitucionalidad que imprimió la Corte Constitucional a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, para efectos de lograrse la determinación y recaudo de ese tributo por la vigencia del 2021, pues el sentido interpretativo de la decisión constitucional solo conduce a que esa Radicado: 25000-23-37-000-2023-00449-01 (30877) Demandante: Celsia Colombia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 corporación dictaminó prohijar el tributo que tendría que cobrarse por el 2021.

Bajo estos análisis, los actos demandados no quebrantan los principios invocados por el apelante, ni contradicen el ordenamiento jurídico, dado que la obligación tributaria estaría siendo determinada en atención a los dispositivos que, para efectos de su liquidación y recaudo por el 2021, serían constitucionales. Por último, las decisiones emitidas por los juzgados administrativos y tribunales no son precedente vinculante de la corporación de cierre jurisprudencial.

No prospera el cargo de apelación y, en consecuencia, se confirmará la providencia impugnada. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, como contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala considera que la sentencia C-147 de 2021 salvaguardó la determinación y recaudo del tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por la vigencia 2021.

Costas 5- Conforme al criterio mayoritario de la Sala plasmado en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón) y al Acuerdo PCSJA25- 12355, del 28 de noviembre de 2025, proferido por el CSJ, se impondrá condena en costas a la demandante en esta instancia. Al efecto, se tasan las agencias en derecho en un (1) salario mínimo mensual, legal y vigente.

Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas del artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2.

Condenar en costas a la demandante en esta instancia y fijar las agencias en derecho en el equivalente a un salario mínimo mensual, legal y vigente. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto parcial (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador