www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237–2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de docentes - Ley 60 de 1993-. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 3 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Judith Fabiola Burgos Revelo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 039229 de 17 de octubre de 2017 y RDP 047999 de 26 de diciembre del mismo año, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, liquidada con el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a obtener el estatus pensional; así mismo, sean canceladas las mesadas adeudadas con los respectivos reajustes de ley, desde el momento de la adquisición del estatus pensional hasta que se haga efectivo el pago. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300020190 0558011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda De la lectura de la demanda, se extrae que la señora Judith Fabiola Burgos Revelo radicó el 20 de junio de 2017 petición ante la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, considerando que cumplía con los requisitos para su reconocimiento. Principalmente, explicó que laboró como docente de manera ininterrumpida desde el 3 de diciembre de 1973 hasta, por lo menos, la reclamación del derecho pensional, cumpliendo así los 20 años de servicio requeridos por la ley. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración En síntesis, como argumento de lo pretendido, indicó que cumplió con el único requisito establecido por la Ley 37 de 1933 para acceder a la pensión gracia, esto es, los 20 años de servicio en colegios de secundaria; aun así, cumplió, aunque considera que no era obligatorio, con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, los 50 años de edad, la buena conducta y no estar en el grupo de docentes excluidos por la mencionada ley, por cuanto para la expedición de esta, 1913, no había nacido aún. Adicionalmente, considera que el trabajo como docente por más de 20 años no distingue el origen del nombramiento (nacional o territorial), únicamente el requisito es haber laborado como docente en colegios de educación secundaria, lo cual cumplió la demandante.

Así mismo, explicó que no recibe pensión o recompensa por parte de la Nación, pues es el Fondo Prestacional del Magisterio quien se encarga de realizar los pagos de la pensión jubilación ya reconocida. Señaló que, malintencionadamente, la jurisprudencia actual del Consejo de Estado ha vulnerado el derecho a la igualdad respecto de los docentes nombrados por el Ministerio de Educación Nacional, pues se les niega el derecho prestacional por aplicación de la Ley 114 de 1913, siendo contrario a derecho y a los pronunciamientos de la Corte Constitucional. 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 3 de diciembre de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; al efecto, sostuvo que la vinculación docente de la demandante fue del orden nacional, por tal razón no le asiste el derecho a ser beneficiaria de la pensión gracia, pues la mencionada prestación social legalmente se estableció para los docentes con vinculaciones del orden territorial y/o nacionalizado, por lo que en el caso particular, no se cumple con los requisitos mínimos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5.

Sentencia de primera instancia Con fallo de 3 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó el cumplimiento de requisitos, llegando a la siguiente conclusión: La señora Judith Fabiola Burgos Revelo, para el momento de radicación de la reclamación administrativa, tenía más de 50 años edad, así mismo, que laboró como docente oficial con dos vinculaciones; una, por el término de 8 meses y 14 días como docente nacionalizado, y otra, como docente de vinculación nacional, desde el 20 de agosto de 1973 hasta el 25 de junio de 2015.

En atención a ello, recordó que la vinculación de naturaleza nacional no puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues así lo han establecido la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, aclaró que la expedición de la Ley 60 de 1993 no cambia automáticamente el tipo de vinculación. Finalmente, condenó en costas a la UGPP toda vez que encontró configuradas las causales de los artículos 365 y 366 del CGP en concordancia con el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, la señora Judith Fabiola Burgos Revelo presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia. Alegó que es beneficiaria de la pensión gracia por remisión expresa de la Ley 37 de 1933, la cual a su consideración extendió a los docentes de secundaria y nacionales tal beneficio.

Señaló que el vínculo nacional que traía la accionante mutó a territorial a partir de la descentralización de la educación, por disposición de la Ley 60 de 1993, razón por la cual, el tiempo de servicio comprendido desde la vigencia de esta es del orden territorial. Concluyó que la vinculación no es propiamente nacional, puesto que los dineros con los que fueron cancelados los salarios provenían del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, por tanto, el vínculo tiene una naturaleza territorial o nacionalizada.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 16 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación. La señora Judith Fabiola Burgos Revelo, la UGPP, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada –demandante-, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Judith Fabiola Burgos Revelo, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.3.2 Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación Con ocasión al proceso de descentralización planteado en la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «Artículo 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […] Artículo 38.

Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. 2.4.

Actuación administrativa La señora Judith Fabiola Burgos Revelo, actuando a través de apoderado, radicó el 30 de junio de 2017 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 039229 de 17 de octubre de 2017, por cuanto los tiempos de servicio eran del orden nacional; inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto de manera negativa por medio de la Resolución RDP 047999 de 26 de diciembre del mismo año. 2.5.

Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Consejo de Estado, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la señora Judith Fabiola Burgos Revelo nació el 26 de marzo de 19507, razón por la cual, el 26 de marzo de 2000 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación desde el 16 de octubre de 1972 hasta el 30 de junio de 1973 (8 meses y 15 días) En el expediente reposa copia del Decreto 1188 de 26 de octubre de 19728, por medio del cual el gobernador de Nariño, en uso de sus facultades legales, hizo el nombramiento de diferentes docentes en el ramo de educación para adultos.

Allí, se observa que la señora Judith Fabiola Burgos Revelo fue nombrada como profesora en el Centro Club de Leones del municipio de Pasto, con retroactividad al 16 de octubre de 1972. 7 Copia de la cedula de ciudadanía visible en expediente digital que se encuentra en SAMAI. 8 Documento visible en el folio 42 del archivo “001”, disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De lo descrito previamente, para la Sala no hay duda de que la señora Burgos Revelo se desempeñó durante el tiempo mencionado como docente en el municipio de Pasto.

En cuanto a la naturaleza de la vinculación, se observa que el acto de nombramiento fue suscrito por el gobernador de Nariño, quien funge como nominador y que en uso de sus facultades legales determinó la vinculación de varios docentes al servicio de la educación departamental, entre los cuales se encontraba la hoy demandante. Lo descrito previamente, permite concluir que las novedades laborales que rodearon la prestación del servicio de la señora Judith Fabiola Burgos Revelo fueron ocasionadas por autoridad del orden territorial, en este caso, la gobernación de Nariño, sin que se observe la intervención u orden de la Nación – Ministerio de Educación Nacional; además, ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia.

Resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis el docente mantuvo una vinculación de naturaleza territorial (departamental), pues fue nombrado por el gobernador de Nariño, con anterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Por tanto, el tiempo de servicio trascurrido entre el 16 de octubre de 1972 hasta el 30 de junio de 1973, es decir, 8 meses y 15 días, resulta ser de naturaleza territorial, tal y como se explicó previamente, tiempo de labor que resulta válido para la pensión gracia. - Vinculación desde el 20 de agosto de 1973 en adelante Si bien en el expediente no se observa copia del acto de nombramiento, sí se allegó copia del acta de posesión suscrita el 13 de diciembre de 1973 por el alcalde municipal de San José de Alban, Nariño, en donde se especificó que la demandante «ha sido designada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 12350 de fecha 3 de diciembre de 1.973, a partir del 20 de agosto del corriente año […]» como docente de secundaria en el Colegio Nacional “Juan Ignacio Ortiz” del mencionado municipio.

De igual manera, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Nariño, en certificado de 17 de marzo de 2017 indicó que la docente se mantuvo en el cargo desde el 20 de agosto de 1973 hasta el 25 de marzo de 2015, fecha de retiro del servicio, así: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional.

De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, el periodo antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Sobre el particular, la Ley 91 de 1989, en el artículo 1º, dejó claro que un docente «nacional» es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber: «Artículo 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». En igual sentido, esta Corporación en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) Sumado a ello, esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, citada por el apoderado de la demandante en el escrito de apelación, se señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el recurso se arguye que al no aceptarse por el tribunal de instancia que el vínculo laboral docente mutó de nacional a departamental, se desconoce la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Pues bien, el apoderado del accionante argumentó que la docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo.

De los documentos allegados al expediente, se observa que la docente Judith Fabiola Burgos Revelo laboró por más de 41 años; sin embargo, a partir del nombramiento efectuado mediante la Resolución 12350 de 1973, se presentó una continua dependencia laboral de la demandante respecto de la Nación, pues fue nombrada de manera directa por el Ministerio de Educación y permaneció en ese mismo cargo hasta su retiro en marzo de 2015; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Si bien con el proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º se señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. En ese orden, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de la novedad de la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1973, en el que se indicó que pertenecía a la nómina nacional; y si bien de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas, ello no afectó su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la designación en una plaza nacional y la incorporación a la planta de personal docente se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 202110: 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional;

(ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»11 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 20 de agosto de 1973 hasta el 25 de marzo de 2015 es de naturaleza nacional, y por lo tanto no es posible tenerlo en cuenta para efectos de la pensión gracia deprecada; no acreditando la demandante el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, como lo dispuso el a quo, razón suficiente para confirmar la sentencia objeto de alzada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 2.3.

Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no había lugar a considerar que la señora Burgos Revelo tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo en el orden nacional conforme al acto administrativo de nombramiento. Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Así, se itera que la demandante no cumple con el requisito de acreditar 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.6.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas de segunda instancia comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar 11 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018).

Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2019 00558 00 (1237-2024) Demandante: Judith Fabiola Burgos Revelo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 3 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/