CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 7 de febrero de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00391-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Municipio de Manizales, Superintendencia Financiera de Colombia y Superintendencia de Sociedades.

Asunto: autoridad competente para conocer de la solicitud de levantamiento de hipoteca de un bien inmueble. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39, y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.

Mediante la escritura pública núm. 1084 del 18 de junio de 1963, de la Notaría Segunda del Círculo de Manizales, fue constituida hipoteca sobre el bien inmueble identificado con el número de matrícula inmobiliaria 100-879974, ubicado en Manizales-Caldas, en favor de Industrial de Vivienda S.A. 2. La entonces Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), mediante la Resolución núm. 1944 del 5 de agosto 1970, adelantó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Industrial de Vivienda S.A., para lo cual designó como agente especial liquidador al Instituto de Crédito Territorial (ICT). 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del conflicto núm. 2023-391, que reposa en SAMAI. 4 De acuerdo con el Certificado de Tradición y Libertad del inmueble, los propietarios actuales son los señores Adriana Estrada Naranjo, Jaime Arturo Estrada Naranjo, Jorge Iván Estrada Naranjo, Julián Estrada Naranjo, Luis Fernando Estrada Naranjo y Luz María Estrada Naranjo, domiciliados en Manizales, Caldas. 11001-03-06-000-2023-00391-00 De conformidad con la citada Resolución núm. 1944 de 1970, la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Industrial de Vivienda S.A., adelantada por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, fue con fundamento en lo siguiente: Que la Sociedad denominada “INDUSTRIAL DE VIVIENDAS – S.A.”, con domicilio en la ciudad de Manizales dedica[da] a las actividades de que trata la Ley 66 de 1.968, ha suspendido el pago de sus obligaciones, entre las cuales deben destacarse las contraídas con el señor ARTURO BOTERO H. y la CORPORACIÓN FINANCIERA DE CALDAS;

Que la citada Sociedad persiste en manejar sus negocios de manera no autorizada e insegura, pues se encuentra en ostensible desorganización administrativa, la Asamblea General de Accionistas no se reúne a partir de Diciembre de 1.968, como tampoco su Junta Directiva a partir de Mayo de 1.969; el Gerente de la Sociedad, elegido legalmente, ha dejado de actuar, la Sociedad no exige el pago de las acreencias a su favor, ni el recaudo de los valores de las acciones suscritas por instalamentos; los libros y documentos de la Sociedad se encuentran en estado de abandono;

Que el capital y reservas de la Sociedad “INDUSTRIAL DE VIVIENDAS S.A.” sufre grave quebranto que pone en peligro la oportuna atención de sus obligaciones, según se desprende de las investigaciones adelantadas por funcionarios de este Despacho en visita del 25 de junio al 4 de julio del presente año; Que según los artículos 12 y 25 de la ley 66 de 1.968, el Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas que se ocupen de las actividades de que trata la Ley anteriormente citada y disponer su liquidación, cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones o cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura, o cuando su capital y reservas sufra grave quebranto; […]. 3.

El citado Instituto de Crédito Territorial fue transformado, mediante la Ley 3 de 1991, en el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE. Posteriormente, esta entidad fue liquidada y suprimida por el Decreto 554 de 2003, que además dispuso que, una vez concluido el plazo para la liquidación del INURBE, los bienes, derechos y obligaciones pasarían a la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. 4.

La señora Adriana Fernanda Romero Ortiz, apoderada de los propietarios del inmueble relacionado en el numeral 1 de estos antecedentes, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el levantamiento de la hipoteca constituida a favor de Industrial de Vivienda S.A., mediante Oficio núm. 2023EE000055509 del 29 de mayo de 2023. No obstante, dicha autoridad señaló no ser competente para conocer y responder la petición porque, dentro de sus funciones no está la de fungir como 11001-03-06-000-2023-00391-00 agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión o liquidación previstas en la Ley 66 de 1968. 5.

La señora Romero Ortiz hizo la misma solicitud a la Alcaldía de Manizales. Al respecto, la Secretaría de Hacienda de dicha alcaldía, a través del Oficio SH OB 0748 del 13 de julio de 2023, negó ser la encargada de atender el asunto bajo el argumento de que, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio quedó encargado de todas las funciones que tenía asignadas el INURBE, dentro de las cuales, está la de seguir desarrollando las funciones de agente especial conforme con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968. 6.

El 29 de junio de 2023, con Oficio núm. 20239000655712, fue radicada en el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), por parte de la señora Romero Ortiz, solicitud de «concepto respecto a cuál entidad le corresponde el trámite de levantamiento de hipoteca» constituida sobre el bien inmueble citado. 7. El DAFP, mediante Oficio núm. 20239000655712 del 29 de junio de 2023, trasladó el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al considerar que se trata de un conflicto de competencia administrativa entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el municipio de Manizales, de los que le corresponde a esta Sala resolver.

II. ACTUACIÓN PROCESAL5 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 8 de agosto de 2023, la Secretaría de la Sala fijó edicto núm. 374, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.

Consta que se comunicó sobre el inicio del trámite del presente conflicto de competencias al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al municipio de Manizales y a la señora Adriana Fernanda Romero Ortiz. Dentro del término de fijación del edicto, según el informe secretarial del 11 de agosto de 2023, presentó consideraciones el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, las demás autoridades guardaron silencio.

En informe secretarial del 8 de septiembre de 2023, consta que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, presentó información. 5 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente digital del presunto conflicto núm. 2023-391, que reposa en SAMAI. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Mediante Auto para mejor proveer del 5 de octubre de 2023, la consejera ponente decidió vincular al presente conflicto a la Superintendencia Financiera y solicitar a esta y demás partes en conflicto información relevante al DAFP para la solución del caso objeto de estudio6.

Analizada la información allegada por las autoridades en cumplimiento de lo ordenado en el auto, el despacho concluyó que no había todavía suficiente claridad respecto de varios aspectos importantes y necesarios para solucionar el trámite de la referencia. Por esta razón, se hizo necesario reiterar y ampliar la solicitud de información realizada mediante Auto de mejor proveer del 5 de octubre de 2023, en especial: la información de identificación de la sociedad Industrial de Vivienda S.A, sobre las actuaciones que se adelantaron y la manera como finalizó la toma de posesión de esta sociedad y su situación jurídica actual.

Adicionalmente, se ordenó la vinculación de la Superintendencia de Sociedades al presente trámite, todo ello, mediante Auto para mejor proveer del 28 de noviembre de 2023. Mediante informe secretarial del 7 de diciembre de 2023, la Secretaría de la Sala comunicó al despacho que la Superintendencia Financiera de Colombia y la Superintendencia de Sociedades presentaron información. III.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES7 3.1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 6 La información solicitada en el citado Auto para mejor proveer del 5 de octubre de 2023 fue la siguiente: i) Copia de la solicitud de concepto frente al levantamiento de un gravamen de hipoteca sobre un bien inmueble ubicado en Manizales-Caldas, presentada por la señora Adriana Fernanda Romero ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y ante el municipio de Manizales. ii) Copia de las respuestas o comunicaciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del municipio de Manizales, en las que cada una se haya pronunciado frente a la solicitud de la señora Romero Ortiz, negando competencia para ello. iii) Información general del bien inmueble sobre el cual versa la solicitud de la señora Romero Ortiz. iv) Información sobre la relación jurídica existente entre la señora Adriana Fernanda Romero Ortiz y el inmueble sobre el cual versa su solicitud.

En el mismo auto ordenó vincular al presente trámite a la Superintendencia Financiera de Colombia, para que presentara sus consideraciones respecto del tema y además allegara al expediente del conflicto la siguiente documentación: i) Copia de la Resolución número 1944 de 1970, mediante la cual, se ordenó la liquidación de la sociedad Industrial de Vivienda S.A., y así mismo, copia de todos los documentos relacionados con la decisión contenida en dicho acto administrativo. 7 Ibidem. 11001-03-06-000-2023-00391-00 En Oficio núm. 2023EE0075760, esta entidad manifestó que, cuando le fueron subrogadas las tareas del extinto INURBE, mediante el Decreto 554 de 2003, dentro de ellas ya no estaba la de continuar desarrollando las funciones propias de agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión o liquidación previstas en la Ley 66 de 1968, la cual, había sido asignada al INURBE, con ocasión, de la transformación del extinto ICT, de conformidad con la Ley 3° de 1991.

Lo anterior, lo fundamenta en la Ley 281 de 1996, mediante la cual, se redefinen las funciones del INURBE, quedando exceptuada de su ejercicio, de acuerdo con el artículo 2. ° de la citada ley, la función expresada en el literal k) del artículo 12 de la Ley 3. ° de 1991, referida al desarrollo de las funciones propias de agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación. Además, aduce que en la citada Ley 281 de 1996 se indica que, esa atribución sería asumida por los agentes especiales designados por los municipios y distritos en desarrollo de sus competencias de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Con fundamento en la normativa referida, concluye que la autoridad que debe conocer y responder la solicitud de levantamiento de hipoteca constituida en favor de Industrial de Vivienda S.A., sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-87997, es el municipio de Manizales. 3.2. Municipio de Manizales En Oficio SH OB del 10 de octubre de 2023, expresa que lo dispuesto en el artículo 2.° de la Ley 281 de 1996 en lo referente a que a los municipios les fue asignada la función consagrada en el literal k) de la Ley 3.° de 1991, en virtud del ejercicio de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, que ostentan dichas entidades territoriales, no significa que, dicha tarea abarque la cancelación de gravámenes sobre inmuebles de propiedad de particulares, en cuya construcción no intervino el municipio y sobre los cuales el «Ente Territorial no obtuvo una relación contractual».

Por el contrario, explica que, en el extinto INURBE confluyeron las funciones del liquidado ICT, y que este último, de acuerdo con la Resolución 1944 de 1970, fue designado como agente especial de liquidación de Industrial de Vivienda S.A., en consecuencia, en su entender, al ser el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la entidad que asumió las obligaciones que tenía el INURBE, es dicha cartera ministerial la que tiene competencia para resolver la petición de la señora Romero Ortiz. 11001-03-06-000-2023-00391-00 3.3.

Superintendencia Financiera de Colombia Mediante Oficio 023107986-007-000 del 13 de octubre de 2023, esta entidad señaló que, en desarrollo de lo dispuesto por la Ley 66 de 1968, vigente para la época de los hechos del caso puesto a consideración de la Sala, el control, inspección y vigilancia de las actividades de urbanización, construcción de viviendas y otorgamiento de crédito para adquirirlas, correspondía ejercerlo a la Superintendencia Bancaria.

Sin embargo, afirma que, una vez asumida la decisión de toma de posesión y nombrado el agente especial, cesaba la competencia de la superintendencia frente a las referidas actividades y las posteriores del agente especial, quien a partir de su nombramiento era autónomo e independiente en la toma de decisiones a nombre de la intervenida.

Así las cosas, expresa que la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, en ejercicio de tales facultades, mediante la Resolución núm. 1944 del 5 de agosto de 1970, dispuso la toma de posesión de los bienes, negocios y haberes de la Sociedad Industrial de Vivienda S.A. y ordenó en su artículo cuarto designar al Instituto de Crédito Territorial (ICT) como agente liquidador de la mencionada sociedad.

Aduce que, con la expedición del Decreto 497 de 19878, la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, ya no es competente para ejercer la inspección y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas que desarrollan las actividades a que se referían la Ley 66 de 1968 y los Decretos 219 de 19699, 2610 de 197910 y 1742 de 198111, en consecuencia, considera que dicha superintendencia no es la encargada de la administración o custodia de los bienes que en virtud de la toma de posesión hayan sido afectados, incluida la documentación que conformaba las mencionadas liquidaciones las cuales fueron trasladadas a las Entidades que asumieron competencia. Insiste en que, tales funciones se encuentran hoy a cargo de los municipios, conforme con lo señalado en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política de 1991 y en el artículo 187 de la Ley 136 de 1994. 8 Decreto 497 de 1987 (marzo 17), reglamentado por el Decreto Nacional 1555 de 1988. «Por el cual se distribuyen unos negocios». 9 Decreto 219 de 1969 (febrero 20). «Por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 66 de 1968». 10 Decreto 2610 de 1979 (octubre 26). «Por el cual se reforma la Ley 66 de 1968». 11 Decreto 1742 de 1981 (julio 6). «Por el cual se reglamenta el Decreto 2610 de 1979». 11001-03-06-000-2023-00391-00 Mediante Oficio 2023128603-004-000 del 6 de diciembre de 2023, la referida superintendencia reiteró los argumentos anotados en precedencia, y agregó que, luego de una exhaustiva búsqueda en los archivos de la transformada Superintendencia Bancaria de Colombia, no se encontraron los documentos solicitados por la Sala, relativos al número de identificación de la sociedad Industrial de Vivienda S.A. y demás datos sobre su existencia o liquidación. 3.4.

Superintendencia de Sociedades Mediante Oficio 220-328198 del 5 de diciembre de 2023, dicha entidad se pronuncia frente a la vinculación al presente trámite y las solicitudes realizadas por el despacho ponente, con las siguientes consideraciones: Afirma que, la Superintendencia de Sociedades carece de manera absoluta de competencia administrativa para inspeccionar, vigilar e intervenir en la actividad de sociedades dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, como lo es Industrial de Vivienda S.A., por lo cual, no le es posible adelantar la toma de posesión para administrar o para liquidar dicha entidad.

Señala que, de conformidad con lo previsto por el artículo 187 de la Ley 136 de 1994, las competencias que en algún momento tuvo sobre la materia, fueron trasladadas a los municipios, a los cuales fueron igualmente entregados los expedientes y trámites en curso. Manifiesta que, la Superintendencia de Sociedades no ha intervenido en el asunto particular y concreto que genera el actual conflicto de competencias administrativas entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Municipio de Manizales y, en consecuencia, carece de elementos de juicio para inmiscuirse en el mismo o para sugerir una posición sobre la entidad competente para el levantamiento de una medida cautelar.

Lo anterior lo sustenta en que, revisada su base de datos advierte que no obra ningún registro histórico que dé cuenta de haber tenido alguna actuación en relación con Industrial de Vivienda S.A., y finalmente, informa que no tiene el NIT de la citada sociedad. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo».

Su título III 11001-03-06-000-2023-00391-00 establece el «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»12 están previstas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme el cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] [Énfasis añadido].

En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta;

El asunto objeto de estudio es una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta, esto es, la determinación de la autoridad competente para atender la solicitud de levantamiento de hipoteca constituida sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-87997, en favor de Industrial de Vivienda S.A., sociedad que fue objeto de toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, mediante la Resolución núm. 1944 de 1970. 12 Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta parte primera del Código. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Como se analizará más adelante, la última actuación conocida en relación con esta sociedad fue la toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria y el nombramiento del Instituto de Crédito Territorial como agente especial, sin que se haya podido determinar en esta actuación cuál fue el destino final de dicha medida de intervención. Por lo tanto, la atención de las solicitudes presentadas en relación con los bienes y créditos de esta sociedad adquieren una naturaleza administrativa, pues deben ser tramitadas por la autoridad administrativa que, en la actualidad, deba responder por la referida toma de posesión y por la administración de los bienes y créditos de dichas Industrial de Vivienda S.A. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

El presente asunto involucra a tres autoridades del orden nacional: el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio13, la Superintendencia Financiera de Colombia14 y la Superintendencia de Sociedades15, y a una autoridad del orden territorial, esto es, el municipio de Manizales16. iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación o asunto.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Superintendencia de Sociedades y el municipio de Manizales han negado su competencia para conocer el asunto. 13 Organismo del sector central de la administración pública nacional, pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 14 Organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, de conformidad con el Decreto 2555 de 2010 (julio 15), «Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones». 15 Organismo técnico, adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de conformidad con el Decreto 1736 de 2020 (diciembre 22), «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Sociedades». 16 Entidad territorial que goza de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Política de Colombia. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Verificado lo anterior, se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas planteado, en la medida en que se cumplen los tres elementos que habilitan su competencia. 5.

Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»17. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.

Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las autoridades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se 17 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2023-00391-00 fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 7.

Síntesis del caso concreto y problema jurídico Corresponde a la Sala definir la autoridad a la cual corresponde conocer y resolver la solicitud de levantamiento de hipoteca constituida, sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-8799718, ubicado en Manizales-Caldas, a favor de Industrial de Vivienda S.A., sociedad que fue objeto de toma de posesión por parte de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, mediante la Resolución núm. 1944 de 1970.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio afirma que el municipio de Manizales es la autoridad competente para atender la petición del levantamiento del gravamen hipotecario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2. ° de la Ley 281 de 1996. El municipio de Manizales por su parte, considera que dentro de la función de designar a los agentes especiales en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación prevista en la Ley 66 de 1968, que asumió, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2. ° de la Ley 281 de 1996, no se abarca la cancelación de gravámenes sobre inmuebles de propiedad de particulares, en cuya construcción no intervino el municipio, por lo cual, niega ser la entidad llamada a resolver el asunto.

La Superintendencia Financiera de Colombia aduce que, desde el momento en que designó al ICT, agente liquidador, en el trámite de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Industrial de Vivienda S.A., cesó su competencia en dicha diligencia, y que, posteriormente, de conformidad con el Decreto 497 de 1987 dejó de tener dentro de sus funciones la inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas que desarrollaran actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de que trata la Ley 66 de 1968.

En su análisis dicha tarea, actualmente, es de los municipios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 136 de 1994. Finalmente, la Superintendencia de Sociedades considera que no es la autoridad llamada a atender el requerimiento porque i) al revisar su base de datos no encontró documentos que dieran cuenta de haber tenido injerencia alguna en el trámite de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Industrial de Vivienda S.A., 18 De acuerdo con el Certificado de Tradición y Libertad del inmueble, los propietarios actuales son los señores Adriana Estrada Naranjo, Jaime Arturo Estrada Naranjo, Jorge Iván Estrada Naranjo, Julián Estrada Naranjo, Luis Fernando Estrada Naranjo y Luz María Estrada Naranjo, domiciliados en Manizales, Caldas 11001-03-06-000-2023-00391-00 y ii) la función de inspección y vigilancia respecto de las personas naturales o jurídicas que desarrollaran actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, que en algún momento tuvo, hoy se encuentra a cargo de los municipios, de conformidad con el articulo 187 de la Ley 136 de 1994.

Para resolver el conflicto, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) Creación, funciones, liquidación y transformación del Instituto de Crédito Territorial (ICT). ii) Funciones del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), liquidación y subrogación de sus obligaciones. iii) Evolución de la competencia de Inspección, vigilancia y control en lo referente a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Reiteración iv) Competencia de los municipios para ejercer de manera integral las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas jurídicas que desarrollen las actividades de construcción y enajenación de inmuebles. Reiteración v) Funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. vi) Conclusiones 8.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 8.1. Creación, funciones, liquidación y transformación del Instituto de Crédito Territorial (ICT) El Instituto de Crédito Territorial fue creado mediante el Decreto 200 de 193919, como una entidad adscrita a los Bancos de Crédito Territorial, con autonomía administrativa y patrimonio propio.

De acuerdo con el artículo 2. ° del referido decreto su tarea consistía en fomentar el establecimiento de los citados bancos en todo el territorio colombiano, y coordinar el desarrollo de sus actividades, especialmente los préstamos destinados a las viviendas campesinas, para que se diera cumplimiento de la función social encomendada. 19 Decreto 200 de 1939 (enero 28), «por el cual se dictan algunas disposiciones referentes a los bancos de crédito territorial y se fomenta la construcción de viviendas campesinas». 11001-03-06-000-2023-00391-00 En los artículos 4. ° y 5. ° de la citada norma se indicó que, a dicho instituto le correspondían las operaciones de préstamo hipotecario de amortización gradual a plazo hasta de 30 años, con destino a la construcción de habitaciones para los trabajadores del campo, y también la producción e importación de materiales de construcción con destino a habitaciones campesinas.

Además, conforme con el artículo 16 de la Ley 66 de 196820, modificado por el artículo 8. ° del Decreto Nacional 2610 de 197921, dentro de sus tareas estaba la de fungir como agente especial en los procesos de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, y liquidación que adelantara la Superintendencia Bancaria22, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, respecto de personas naturales o jurídicas, previa designación de dicha superintendencia. La norma citada dispuso lo siguiente: […] Cuando el Superintendente Bancario haya tomado posesión de los negocios, bienes y haberes de una persona natural o jurídica con el objeto de administrarlos, deberá designar un agente especial para el efecto. […].

El Instituto de Crédito Territorial podrá actuar como Agente Especial del SUPERINTENDENTE BANCARIO. En el artículo 27 de la misma ley, se estableció que: […] En los casos en que se ordene la toma de posesión, corresponde al Instituto de Crédito Territorial como agente especial del Superintendente Bancario y a nombre de la persona intervenida, adelantar todas las actuaciones que para estos casos prevé la Ley 45 de 1923, y disposiciones concordantes, a fin de precautelar los derechos de los acreedores y propietarios y desarrollar los planes y programas en debida forma. 20 Ley 66 de 1968 (diciembre 26) «Por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas y se determina su inspección y vigilancia». 21 Decreto Ley 2610 de 1979 (octubre 26) «Por el cual se reforma la Ley 66 de 1968». 22 Dicho trámite es una facultad con la que cuentan las autoridades en ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control respecto de personas naturales o jurídicas que se desarrollen en el ámbito de la construcción o enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Actualmente, la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda corresponde a los municipios conforme con el postulado constitucional y legal vigente, como se explicará en el punto 8.3. del presente asunto. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Así las cosas, y a la luz de lo regulado en la Ley 45 de 192323, al Instituto de Crédito Territorial, como agente especial designado por la Superintendencia Bancaria, le correspondía lo siguiente: Artículo 57.

Cuando el Superintendente Bancario tome posesión de los haberes y negocios de un establecimiento bancario para verificar su liquidación, dicho funcionario queda autorizado para ejecutar todos los actos y hacer todos los gastos que, a su juicio, sean necesarios para la conservación de los activos. Deberá proceder a cobrar las deudas a favor de dicho establecimiento.

Nombrará un perito y solicitará del juez del Circuito el nombramiento de otro perito para avaluar los activos que sea necesario vender, entre los cuales se incluirán todas las deudas malas y dudosas, negociaciones que puede llevar a efecto el Superintendente sin necesidad de licencia judicial. […]. […]. Artículo 59. A fin de hacer efectiva cualquiera facultad y de dar cumplimiento a cualesquiera obligaciones aquí impuestas al Superintendente, éste podrá, en nombre del establecimiento bancario responsable, iniciar y adelantar toda clase de actuaciones y diligencias judiciales.

Tales actuaciones y diligencias, promovidas por el Superintendente, tendrán la misma preferencia, que tuvieren las iniciadas por un liquidador designado por el Juez. Podrá el Superintendente a nombre del establecimiento bancario culpable, hacer efectivos, reconocer y entregar cualesquiera traspasos, escrituras, cuentas de venta, finiquitos, prórrogas, recibos y otros instrumentos necesarios y convenientes para efectuar cualquiera venta, contrato de arrendamiento o traspaso de bienes muebles o inmuebles, o hacer efectiva cualquiera facultad que se haya dado u obligación que se le haya impuesto por esta Ley o por orden judicial.

Todo instrumento que se haya otorgado de acuerdo con la autorización legal conferida al Superintendente, será tan válido y eficaz para todos los efectos legales como si se hubiera otorgado por los empleados del establecimiento culpable con autorización de la Junta Directiva. [Resalta la Sala] En consecuencia, se concluye que, una vez asumida la decisión de toma de posesión que trata la Ley 66 de 1968, por parte de la Superintendencia Bancaria, y nombrado como agente especial el Instituto de Crédito Territorial, este, a nombre de la persona intervenida, debía adelantar todas las actuaciones previstas en la ley a fin de precautelar los derechos de los acreedores y propietarios y desarrollar los planes y programas en debida forma, entre otros, el cobro de las deudas a favor de dicho establecimiento y en consecuencia, el finiquito de las saldadas. 23 Ley 45 de 1923 (julio 19).

Sobre establecimientos bancarios. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Mediante la Ley 3. ° de 199124 se ordenó la transformación del Instituto de Crédito Territorial en Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), al respecto el artículo 10 de la citada norma expuso lo siguiente:

ARTICULO 10. A partir de la vigencia de la presente Ley el Instituto de Crédito Territorial -ICT- se denominará Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana -INURBE-. Para todos los efectos legales las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto de Crédito Territorial, con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, se entenderán realizadas a nombre del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE-.

El Instituto mantendrá su naturaleza de establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico. En consecuencia, el Instituto de Crédito Territorial pasó a ser el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), subrogándose todas las funciones de aquel en este nuevo instituto. 8.2.

Funciones del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE), liquidación y subrogación de sus obligaciones El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, como se indicó en el punto anterior, fue creado en reemplazo del Instituto de Crédito Territorial, mediante el artículo 10 de la Ley 3. ° de 1991, manteniendo su naturaleza de establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico.

En el citado artículo se ordenó que, para todos los efectos legales las actuaciones administrativas adelantadas por el Instituto de Crédito Territorial, con anterioridad a la vigencia de dicha ley, se entenderían realizadas a nombre del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana. El objetivo principal del INURBE, conforme con el artículo 11 de la referida Ley 3. ° de 1991, era el de fomentar las soluciones de vivienda de interés social y promover la aplicación de la Ley 9º de 1989 o las que se modifiquen, adicionen o complementen, para lo cual prestaría asistencia técnica y financiera a las administraciones locales y seccionales y las organizaciones populares de vivienda, y también, administraría los recursos nacionales del Subsidio Familiar de vivienda. 24 Ley 3. ° de 1991 (enero 15). «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones». 11001-03-06-000-2023-00391-00 Las funciones asignadas a dicho instituto fueron enlistadas en el artículo 12 de la misma ley, de las cuales, se resaltan las aplicables al análisis del presente asunto, como se verá a continuación: […] Para el desarrollo de su objeto el INURBE cumplirá las siguientes funciones: k) Continuar desarrollando las funciones propias de Agente Especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación prevista en la Ley 66 de 1968; l) Las demás funciones señaladas por la Ley 9º de 1989 al Instituto de Crédito Territorial.

Ahora bien, mediante la Ley 281 de 199625 se redefinieron las funciones del INURBE26, quedando expresamente excluida de sus tareas la referente a continuar como agente especial de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, y respecto de todos aquellos casos en los que estuviese desarrollando tal actuación, como se anota a continuación: ARTÍCULO 2o.

El Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, continuará desarrollando su objeto mediante el cumplimiento de las funciones señaladas por la Ley 9a. de 1989 y la Ley 3a. de 1991 y los artículos 20 y 21 numerales 1.9 puntos 1.9.1, 1.9.2 y 1.10 de cada uno, contenidos en la Ley 188 de 1995. Se exceptúa de lo anterior el ejercicio de la función expresada en el literal k) del artículo 12 de la Ley 3a. de 1991, la cual será asumida por los agentes especiales que deberán designar los municipios y distritos en desarrollo de sus competencias de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

(Resaltado de la Sala) Posteriormente, con la expedición del Decreto 554 de 200327 fue ordenada la supresión y liquidación del INURBE, para lo cual, se estableció el plazo de dos años, término que fue prorrogado en dos oportunidades, mediante los Decretos 600 de 25 Ley 281 de 1996 (mayo 28) «Por medio de la cual se redefinen las funciones del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, y se autoriza al gobierno la organización de una unidad administrativa especial». 26 En ese trámite de redefinición de funciones del INURBE fue ordenada la creación de una Unidad Administrativa Especial liquidadora (UAEL), la cual, según la citada Ley 281 de 1991, sería la encargada de aquellas funciones a cargo del INURBE relacionadas con la administración, terminación y liquidación de actos, contratos y operaciones iniciados por el Instituto de Crédito Territorial (ICT) con anterioridad a la vigencia de la Ley 3a, de 1991.

Dicha Unidad fue creada mediante el Decreto 1565 de 1996 (agosto 29) «por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones». 27 Decreto 554 de 2003 (marzo 10) «Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación». 11001-03-06-000-2023-00391-00 200528 y 597 de 200729, dando como plazo definitivo para la terminación de la liquidación el día 31 de diciembre de 2007.

Es así como, por disposición de los artículos 11 y 17 de la precitada Ley 281 de 1996, una vez finiquitó en su totalidad el proceso de liquidación del INURBE, las funciones que dicha entidad ostentaba para la fecha, y dentro de las cuales ya no se encontraba la de agente especial de la Superintendencia Financiera, fueron asumidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En conclusión, al ser suprimido y liquidado el INURBE, sus funciones pasaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Sin embargo, dentro de dichas obligaciones ya no se encontraba la tarea consagrada en el literal k) del artículo 12 de la Ley 3. ° de 1991, respecto a continuar desarrollando las funciones propias de agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación prevista en la Ley 66 de 1968.

En efecto, de conformidad con el artículo 2. ° de la Ley 281 de 1996, esa función quedó a cargo de los agentes especiales que debían nombrar los municipios y distritos en desarrollo de sus competencias de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8.3. Evolución de la competencia de Inspección, vigilancia y control en lo referente a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Reiteración30 Teniendo en cuenta que este tema ha tenido un desarrollo normativo amplio antes y después de la constitución de 1991, la Sala considera necesario hacer referencia, en esta oportunidad, solo a las disposiciones más relevantes y que conllevan de forma directa a la solución del asunto objeto de estudio, además en atención a que, en decisiones anteriores31 ya se ha pronunciando detalladamente sobre la evolución jurídica de esta temática. 28 Decreto 600 de 2005 (marzo 4) «por el cual se prorroga el plazo para la liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe en Liquidación, señalado en el artículo 1° del Decreto 554 de 2003». 29 Decreto 597 de 2007 (marzo 2) «por el cual se prorroga el plazo para la liquidación del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe en Liquidación». 30 Decisión del 4 de mayo de 2022 con radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00034-00. 31 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 11 de julio de 2017 con radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00049-00; Decisión del 29 de octubre del 2019 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00098-00; Decisión del 17 de febrero de 2020 con radicado núm. 11001-03- 06-000-2019-00188-00(C); Decisión del 4 de mayo de 2022 con radicado núm. 11001-03-06-000- 2022-00034-00. 11001-03-06-000-2023-00391-00 La inspección, vigilancia y control de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda antes de la Constitución Política de 1991 De acuerdo con la Ley 66 de 1968, modificada por el Decreto 2610 de 197932 y el Decreto 1939 de 198633, la Superintendencia Bancaria era la autoridad encargada de ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas.

En su ejercicio, dicha superintendencia podía tomar diversas medidas administrativas, como la de toma de posesión, hasta llegar a la más drástica como la liquidación de la sociedad, de conformidad y en los términos del artículo 12 de la Ley 66 de 1968. Luego, mediante el Decreto 1941 de 198634 se asignó al Ministerio de Desarrollo Económico, a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia otorgadas por la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 a la Superintendencia Bancaria.

Posteriormente, con el Decreto Ley 78 de 198735 se encargaron al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios del país, beneficiarios de la cesión del impuesto al valor agregado de que trata la Ley 12 de 198636, entre otras, las funciones de: i) Intervención sobre las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda. ii) Control sobre el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o vivienda o para la construcción de los mismos, no sometido a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria. iii) Otorgamiento de permisos para desarrollar planes y programas de autoconstrucción. 32 Decreto Ley 2610 de 1979 (octubre 26) «Por el cual se reforma la Ley 66 de 1968». 33 Decreto 1939 de 1986 (junio 19) «Por el cual se dictan normas sobre estructura y funciones de la Superintendencia Bancaria». 34 Decreto 1941 de 1986 (junio 19) «Por el cual se asignan unas funciones al Ministerio de Desarrollo Económico». 35 Decreto 78 de 1987 (enero 15) «por el cual se asignan unas funciones a entidades territoriales beneficiarias de la cesión del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A)». 36 Ley 12 de 1986 (enero 16) «por la cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983». 11001-03-06-000-2023-00391-00 El artículo 7º37 del decreto que se comenta, estableció que el Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento debían asumir las funciones de «intervención» que les fueron asignadas, seis (6) meses después de promulgarse el referido decreto, esto es, el 15 de julio de 1987 y los demás municipios debían hacerlo el 1 de enero de 1988.

Mientras tanto, la entidad que ejercía tales funciones, de conformidad con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, esto es, la Superintendencia Bancaria, continuaría haciéndolo hasta las fechas indicadas. Seguidamente, mediante el Decreto 497 de 198738, se ordenó que las funciones otorgadas al Ministerio de Desarrollo Económico mediante el Decreto 1941 de 1986, dejarían de hacerse a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, para que fuese realizadas a través de la Superintendencia de Sociedades.

En este punto es importante señalar lo que la Sala ha analizado respecto del alcance del Decreto 497 de 1987, el cual, habría sido el de asignar a la Superintendencia de Sociedades la función de inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles de que trata la Ley 66 de 1968, pero solo en relación con aquellas que no fueron delegadas a Bogotá y a los demás municipios por la Ley 78 de 1987 e, incluso, de manera transitoria, con aquellas que el Decreto Ley 78 de 1987 bautizó como de «intervención», mientras Bogotá y los demás municipios empezaban a ejercer materialmente tales atribuciones.

La inspección, vigilancia y control de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en la Constitución Política de 1991 De acuerdo con el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, a los municipios y distritos, entre otras funciones, les corresponde reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Con el Decreto 2155 de 1992 se reestructura la Superintendencia de Sociedades y se dispone que, dicha entidad continuaría ejerciendo la inspección, control y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de manera transitoria, hasta que se reglamentara su traslado a los municipios o se delegara la misma, de conformidad con la ley. 37«Artículo 7º.

El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación. El Distrito Especial de Bogotá y los municipios capitales de departamento, asumirán las funciones a que se refiere este Decreto seis (6) meses después de su promulgación y los demás municipios el día primero (1) de enero de 1988. Entre tanto, la entidad a quien compete el desarrollo de las funciones previstas en la Ley 66 de 1968, el Decreto Ley 2610 de 1979 y las disposiciones que los adicionen o reformen, continuará ejerciéndolas conforme a las mismas, hasta las fechas anteriormente mencionadas». 38 Decreto 497 de 1987 (marzo 17) «Por el cual se distribuyen unos negocios». 11001-03-06-000-2023-00391-00 Mediante el Decreto 405 de 199439, se reglamenta la distribución de competencia dispuesta en el Decreto Ley 78 de 1987, entre la Superintendencia de Sociedades y los municipios, en el cual, se ratifica que a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá les correspondía i) llevar actualizado el registro de las personas naturales o jurídicas que se dedicaran a las actividades contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979; ii) atender las quejas que se relacionaran con las conductas señaladas en el artículo 3º; e iii) imponer las sanciones previstas en el artículo 5º.

Por su parte, el artículo 4º del decreto citado confirmó que la Superintendencia de Sociedades era la entidad encargada de ejercer la inspección y vigilancia sobre la actividad de las personas dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979, función que incluía la potestad de tomar posesión de los negocios, activos y haberes, o disponer de la liquidación de las personas naturales o jurídicas que incurrieran en alguna de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, entre otras atribuciones.

Sin embargo, el artículo 187 de la citada Ley 136 de 199440 dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 187. VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y ENAJENACIÓN DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA. Los concejos municipales ejercerán la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de que trata el numeral 7o., del artículo 313 de la Constitución Política, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El ejercicio de las funciones de vigilancia y control de que trata este artículo se llevará a cabo por parte de los municipios después de transcurridos seis (6) meses a partir de la vigencia de esta Ley, término dentro del cual la Superintendencia de Sociedades trasladará a los municipios los documentos relativos a tales funciones e impartirá la capacitación que las autoridades de éstos requieran para el cabal cumplimiento de las mismas.

De igual forma, en el artículo 109 de la Ley 388 de 1997, se reitera la atribución de los municipios y distritos en cuanto a la inspección y vigilancia referida a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda al señalar lo siguiente: 39 Decreto 405 de 1994 (febrero 18) «por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 078 de enero 15 de 1987 y se deroga el Decreto 1555 de agosto 3 de 1988». 40 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 11001-03-06-000-2023-00391-00 ARTICULO 109.

VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y ENAJENACION DE VIVIENDAS. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley y en desarrollo de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política, el concejo municipal o distrital definirá la instancia de la administración municipal encargada de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. […].

De manera adicional, el art. 125 de la Ley 388 de 1997, incorporado en el capítulo XIII sobre disposiciones generales, estableció lo siguiente:

ARTICULO 125. Las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y que se encuentren en las situaciones previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, podrán acceder al trámite de un concordato o de una liquidación obligatoria, en los términos previstos en la Ley 222 de 199541 o en las normas que la complementen o modifiquen, siempre y cuando estén desarrollando la actividad urbanística con sujeción a las disposiciones legales del orden nacional, departamental, municipal o distrital.

PARAGRAFO 1 o. Las personas naturales o jurídicas de que trata este artículo, incursas en cualquiera de las situaciones descritas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, estarán sujetas a la toma de posesión de sus negocios, bienes y haberes, en los términos de la citada disposición.

PARAGRAFO 2 o. Cuando las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968 concurran con cualquiera otra de las previstas en la misma disposición, procederá la toma de posesión. Como se puede observar, la citada norma distinguió, por un lado, las competencias administrativas de toma de posesión de las sociedades que desarrollan actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda y por el otro, las competencias jurisdiccionales sobre el régimen de insolvencia de las referidas sociedades, así 1.

Competencia jurisdiccional a cargo de la Superintendencia de Sociedades De acuerdo con el artículo 125 ibidem, la Superintendencia de Sociedades es competente para conocer de los procesos judiciales de concordato y liquidación obligatoria (hoy, procesos de reorganización y liquidación judicial regulados por la Ley 1116 de 2006), a la que pueden acceder las sociedades dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, cuando se 41 Ley 222 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica el libro II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y se dictan otras disposiciones. 11001-03-06-000-2023-00391-00 presente alguna de las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, a saber: 1.

Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones. […]. 6. Cuando su patrimonio, si se trata de persona natural, o su capital y reservas en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones. Lo anterior, siempre y cuando las sociedades desarrollen su actividad con sujeción a las disposiciones legales del orden nacional, departamental, municipal o distrital. 2.

Competencia administrativa a cargo de los municipios De acuerdo con el artículo 125 ibidem, los concejos municipales, a través de los municipios son competente para: i) Ejercer la facultad de toma de posesión de las sociedades dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, o, disponer su liquidación, siempre que se presente alguna de las causales previstas en los numerales 2, 3, 4, 5 y 7 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, a saber: […]. 2.

Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario. 3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5.

Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. […]. 7. Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior. ii) De manera adicional, los municipios son competentes para adelantar los procesos de toma de posesión de las referidas sociedades, o para disponer su liquidación, cuando además de las causales previstas en los numerales 1 y 6 del artículo 12 de la Ley 66 de 1968, se presente cualquiera de las causales referidas en los demás numerales del mismo artículo.

Al respecto, es importante advertir que a diferencia de los procesos que corresponden al régimen de insolvencia que debe adelantar la Superintendencia de Sociedades en relación con las sociedades dedicadas a las actividades de 11001-03-06-000-2023-00391-00 construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, en los casos taxativamente previstos en la ley, la toma de posesión para administrar o liquidar a estas sociedades se plantea como una medida imperativa, a través de la cual se busca proteger los intereses de sujetos especialmente vulnerables en el marco de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda (compradores) y, en general, el interés público que subyace al ejercicio de estas actividades.

En este sentido, la distribución de funciones contenida en el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, le asigna una función prevalente a los municipios para adelantar el trámite administrativo de toma de posesión de las referidas sociedades (bien para su administración o para su liquidación), cuando además de las causales que les permiten acceder al régimen judicial de insolvencia de la Superintendencia de Sociedades (numerales 1 y 6 del art. 12 de la Ley 66 de 1968), estas incurren en cualquier otra de las causales que dan lugar a la intervención administrativa de los municipios (numerales 2,3, 4, y 5 del art. 12 de la Ley 66 de 1968). 8.4.

Competencia de los municipios para ejercer de manera integral las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas jurídicas que desarrollen las actividades de construcción y enajenación de inmuebles. Reiteración42 Como se ha indicado, de acuerdo con la Constitución Política, la Ley 388 de 1997 y con la Ley 136 de 1994, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda fue asignada plena e integralmente a los municipios.

En términos de la Corte Constitucional43 es el municipio quien tiene a cargo la función de solicitar y/o verificar información o documentos, hacer el seguimiento y la evaluación de las actividades de la entidad vigilada, y quien tiene la posibilidad de poner en marcha correctivos, y en general la adopción de medidas administrativas como la imposición de sanciones o la de revocar una autorización o cualquiera otra que considere procedente y efectiva para garantizar el cumplimiento de la ley que regula dichas actividades, así como la efectividad de los derechos que se consideren vulnerados o amenazados. 42 El análisis que se plantea a continuación ha sido expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, entre otras, en las siguientes decisiones: Decisión del 29 de octubre de 2019.

Rad. Núm. 11001-03- 06-000-2019-00098-00. Decisión del 17 de febrero de 2020. Rad. Núm. 11001-03-06-000-2019- 00188-00(C). 43 Corte Constitucional. Sentencia C – 246 del 5 de junio de 2019. (Expediente D – 11896). 11001-03-06-000-2023-00391-00 Son los municipios, los encargados del trámite de radicación de documentos que deben seguir las personas jurídicas que estén interesadas en desarrollar las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 y quienes deben revisar que las personas cumplan a cabalidad con todos los requisitos exigidos.

También se encuentran a cargo de los municipios, la potestad de realizar investigaciones administrativas, de oficio o por queja de la persona afectada, de imponer sanciones pecuniarias y no pecuniarias (como la cancelación del registro), así como la de tomar posesión de los bienes, negocios y haberes de las personas naturales o jurídicas que ejerzan tales actividades, entre otras potestades y atribuciones propias de la función de inspección, vigilancia y control.

Lo anterior permite a la Sala constatar que, en la actualidad, la Superintendencia de Sociedades no conserva ninguna función o atribución que se refiera a la inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, o sobre las personas que las ejerzan. En esa línea, la vigilancia y control la deben ejercer los distritos y municipios, en desarrollo del mandato contenido en el artículo 313, numeral 7º de la Constitución Política de 1991, y dentro de los límites que las leyes establezcan. 8.5.

Funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es un organismo del sector central de la administración pública nacional, que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y, de acuerdo con el artículo 1. ° del Decreto 3571 de 201144, su objeto principal consiste en: […] lograr, en el marco de la ley y sus competencias, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes y proyectos en materia del desarrollo territorial y urbano planificado del país, la consolidación del sistema de ciudades, con patrones de uso eficiente y sostenible del suelo, teniendo en cuenta las condiciones de acceso y financiación de vivienda, y de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. […]. 44 Decreto 3571 de 2011 (septiembre 27) «Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio». 11001-03-06-000-2023-00391-00 De conformidad con el artículo 2. ° del referido decreto modificado por el Decreto 1604 de 202045, a dicha cartera ministerial le corresponde realizar las siguientes funciones: Además de las funciones definidas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplirá, las siguientes funciones: 1.

Formular, dirigir y coordinar las políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo en el marco de sus competencias, agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación. 10.

Diseñar y promover programas especiales de agua potable y saneamiento básico para el sector rural, en coordinación con las entidades competentes del orden nacional y territorial. 11. Realizar el monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para agua potable y saneamiento básico. 12. Definir criterios de viabilidad y elegibilidad de proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo agua potable y saneamiento básico, y dar viabilidad a los mismos. 13.

Contratar el seguimiento de los proyectos de agua potable y saneamiento básico que cuenten con el apoyo financiero de la Nación. 14. Definir los criterios técnicos y de planeación estratégica para el apoyo financiero, la asistencia técnica y la articulación de políticas para el servicio público de aseo, la gestión integral de residuos y la economía circular. 15.

Definir los requisitos técnicos que deben cumplir las obras, equipos y procedimientos que utilizan las empresas, cuando la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico haya resuelto por vía general que ese señalamiento es necesario para garantizar la calidad del servicio de agua potable y saneamiento básico y que no implica restricción indebida a la competencia. 16.

Articular tas políticas de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural con las de agua potable y saneamiento básico y, a su vez, armonizarlas con las políticas de ambiente, infraestructura, movilidad, salud y desarrollo rural. 17. Preparar, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, tas propuestas de política sectorial para ser sometidas a consideración, discusión y aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). 18.

Prestar asistencia técnica a las entidades territoriales, a las autoridades ambientales y a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en el marco de las competencias del sector. 19. Promover y orientar la incorporación del componente de gestión del riesgo en las políticas, programas y proyectos del sector, en coordinación con las entidades que hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 45 Decreto 1604 de 2020 (diciembre 3) «Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio». 11001-03-06-000-2023-00391-00 20.

Definir las políticas de gestión de la información del Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio. 21. Orientar y dirigir, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las negociaciones internacionales y los procesos de cooperación internacional, en materia de vivienda y financiación de vivienda urbana y rural, desarrollo urbano y territorial y agua potable y saneamiento básico. 22.

Apoyar, dentro de su competencia, procesos asociativos entre entidades territoriales en los temas relacionados con vivienda urbana y rural, desarrollo urbano y territorial, agua potable y saneamiento básico. 23. Las demás funciones asignadas por la Constitución y la ley. En las funciones anotadas, no se encuentra ninguna referente al control y vigilancia de la actividad de personas naturales y jurídicas en cuanto a la construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, como tampoco, con el levantamiento de hipoteca de un bien inmueble. 8.6.

Conclusiones de la normativa analizada El recuento normativo realizado hasta este punto permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones: i) El Instituto de Crédito Territorial (ICT) tenía asignada la función de fungir como agente especial en los procesos de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, y liquidación en los cuales fuera designado por la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, en ejercicio de sus funciones de vigilancia y control de las sociedades que tenían como objeto las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas. ii) El ICT, al ser nombrado agente especial en un proceso de toma de posesión, era la autoridad encargada de asumir la representación legal de la sociedad intervenida, tomar todas sus decisiones y, en consecuencia, llevar la administración o custodia de los bienes y créditos de la sociedad, y adelantar todas las actuaciones pertinentes y conducentes para la protección de los derechos de los acreedores y propietarios, y el desarrollo de los planes y programas en debida forma, durante el proceso y hasta su finalización. iii) El ICT se transformó en el INURBE, entidad que asumió en su totalidad las funciones del extinto ICT, incluida la de intervenir como agente especial designado por la Superintendencia Bancaria, en los procesos de toma de posesión de que trata la Ley 66 de 1968. 11001-03-06-000-2023-00391-00 iv) Dicha atribución perduró en el INURBE hasta la expedición de la Ley 281 de 1996, la cual, de forma expresa excluyó del ejercicio de dicho instituto, la función consagrada en el literal k) del artículo 12 de la Ley 3. ° de 1991, referida a las funciones propias de agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación de la Ley 66 de 1968. v) El INURBE fue suprimido y liquidado mediante el Decreto 554 de 2003, mediante el cual se ordenó que, una vez terminara dicho proceso, las funciones del citado instituto serían asumidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Para esa fecha, el INURBE ya no contaba con la función de actuar como agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación de la Ley 66 de 1968. vi) Por demás, dentro de las funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no se encuentra ninguna referente al control y vigilancia de la actividad de personas naturales y jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, como tampoco, con el levantamiento de hipoteca de un bien inmueble. vii) Del análisis de las normas expedidas antes de la Constitución de 1991, se advierte que la función de inspección y vigilancia de las sociedades dedicadas a la construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, la tuvo, en principio, la Superintendencia Bancaria, con la Ley 66 de 1968.

Luego, con la expedición del Decreto 497 de 1987, se trasladó esa competencia a la Superintendencia de Sociedades, entidad que la ejerció hasta finales de 1994, cuando se venció el plazo de seis (6) meses otorgado por la Ley 136 de ese año, para que trasladara a los municipios todos los documentos y expedientes relativos a esta función, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 313 numeral 7º de la Constitución Política de 1991. viii) Así, de acuerdo con la Ley 388 de 1997 y con la Ley 136 de 1994, la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda fue asignada de manera general a los concejos municipales, los cuales la ejercen a través de las autoridades municipales. xix) La referida función incluye la facultad de adelantar la toma de posesión y liquidación de estas sociedades en los términos del artículo 12 de la Ley 66 de 1968.

Sin embargo, esta facultad concurre con la atribuida a la Superintendencia de Sociedades por la Ley 388 de 1997, para adelantar los procesos del régimen de insolvencia de las sociedades dedicadas a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda, siempre que se presenten las causales taxativas previstas en el artículo 125 ibidem. 11001-03-06-000-2023-00391-00 x) No obstante, cuando además de las causales que dan lugar a los procesos del régimen de insolvencia de la Superintendencia de Sociedades se presentan otras de las causales que dan lugar a la toma de posesión y liquidación administrativa, de acuerdo con el art. 12 de la Ley 66 de 1968, opera la competencia prevalente de los municipios para adelantar la toma de posesión y la liquidación administrativa de estas sociedades, desplazando la competencia de la Superintendencia de Sociedades en materia de liquidación judicial. xi) Finalmente, cuando no se cumple la condición prevista en el artículo 125 de la Ley 388 de 1996 para que opere la competencia de la Superintendencia de Sociedades para adelantar los procesos del régimen de insolvencia de las sociedades objeto de análisis, se despliega la competencia general de los concejos, a través de las autoridades municipales, para adelantar la toma de posesión para administrar o liquidar a las respectivas sociedades. 8.6.

Caso concreto De acuerdo con la normativa analizada la Sala concluye que la autoridad llamada a conocer y resolver la solicitud de levantamiento de hipoteca constituida en favor de Industrial de Vivienda S.A., sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-8799746, ubicado en Manizales-Caldas, es dicho municipio, por las siguientes razones: La sociedad Industrial de Vivienda S.A. es la beneficiara de la hipoteca que recae sobre el bien inmueble identificado con el núm. de matrícula inmobiliaria 100-87997, cuya solicitud de levantamiento ocasionó el presente conflicto.

Esta hipoteca fue constituida a favor de Industrial de Vivienda S.A. en la escritura pública núm. 1084 del 18 de junio de 1963. Posteriormente, la sociedad Industrial de Vivienda S.A. fue objeto de un proceso de toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de que trata la Ley 66 de 1968, ordenado mediante Resolución núm. 1944 del 5 de agosto de 1970 de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia.

Para el efecto, la Superintendencia nombró como agente especial al ICT. En consecuencia, esta entidad quedó encargada de asumir la representación legal de la sociedad intervenida, tomar todas sus decisiones y, en consecuencia, llevar la administración o custodia de los bienes y créditos de la sociedad. 46 De acuerdo con el Certificado de Tradición y Libertad del inmueble, los propietarios actuales son los señores Adriana Estrada, Jaime Arturo Estrada Naranjo, Jorge Iván Estrada Naranjo, Julián Estrada Naranjo, Luis Fernando Estrada Naranjo y Luz María Estrada Naranjo, domiciliados en Manizales, Caldas 11001-03-06-000-2023-00391-00 Sin embargo, como ya se analizó, el ICT fue suprimido y liquidado mediante la Ley 3° de 1991, y en su reemplazo fue creado el INURBE, autoridad que asumió todas las funciones del extinto ICT, entre ellas, la de agente especial en los procesos de toma de posesión adelantados por la Superintendencia Bancaria.

Posteriormente, por disposición del artículo 2° de la Ley 281 de 1996, el INURBE cesó con su obligación de continuar desarrollando las funciones propias de agente especial en los casos de urbanizaciones objeto de toma de posesión y liquidación prevista en la Ley 66 de 1968, la cual le fue excluida de su ejercicio, y asignada a los municipios.

En consecuencia, se presume que la administración de los bienes y créditos de la sociedad Industrial de Vivienda S.A. debieron pasar, en calidad de agente especial, al INURBE y, posteriormente, al Municipio de Manizales, el cual finalmente debe dar cuenta del destino final de la administración de los bienes de la referida sociedad y, por lo tanto, también del finiquito de los créditos constituidos a su favor.

En este punto es importante señalar que, no obstante, las reiteradas solicitudes de la Sala, ninguna de las autoridades que hacen parte del presente conflicto emitió reporte alguno sobre los trámites, diligencias u actuaciones administrativas que se adelantaron a partir de la toma de posesión de Industrial de Vivienda S.A., por parte de la entonces Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, y del nombramiento del ICT como agente especial.

En consecuencia, tampoco informaron sobre el resultado final de dicha toma de posesión y sobre la situación jurídica actual a la sociedad, por lo cual se desconoce si el proceso de toma de posesión finalizó o no, si Industrial de Vivienda S.A. fue liquidada o se encuentra en proceso de liquidación, o si hay alguna otra entidad que haya asumido las responsabilidades de dicha sociedad.

La Superintendencia Financiera, que sustituyó a la Superintendencia Bancaria, manifestó no tener registro de este proceso47. Lo mismo manifiesta la Superintendencia de Sociedades48 y el municipio de Manizales49. Por su parte, a pesar de las solicitudes presentada por la Sala a las partes involucradas en el conflicto, no se allegó al expediente de esta actuación el número de identificación tributaria de la Sociedad Industrial de Vivienda S.A., a efectos de determinar la situación jurídica actual de la empresa.

Este número de identificación tampoco se encuentra relacionado en el certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con el núm. de matrícula inmobiliaria 100-87997 sobre el cual recae la hipoteca. 47 Documento 45 del expediente digital del conflicto 110010306000202300391, dispuesto en SAMAI. 48 Documento 39 del expediente digital del conflicto 110010306000202300391, dispuesto en SAMAI. 49Oficio SH OB del 10 de octubre de 2023, que se encuentra en el expediente digital del conflicto 110010306000202300391, dispuesto en SAMAI. 11001-03-06-000-2023-00391-00 De manera adicional, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con la Resolución núm. 1944 del 5 de agosto de 1970, mediante la cual, la Superintendencia Bancaria adelantó la toma de posesión en contra de Industrial de Vivienda S.A., las causales para aplicar dicha medida fueron las siguientes: i) Suspensión del pago de obligaciones. ii) Manejo de los negocios de manera no autorizada e insegura50. iii) Grave quebranto del capital de la sociedad.

Así las cosas, se observa que dichas causales son las contenidas en los numerales 1, 5 y 6 del artículo 12 de la ley 66 de 1968. En consecuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 125 de la Ley 388 de 1997, hoy, la competencia de inspección, vigilancia y control de la Sociedad Industrial de Vivienda S.A. estaría a cargo del municipio de Manizales.

Esto, en concordancia además con el parágrafo transitorio del artículo 187 de la Ley 136 de 1994, que dispuso que el ejercicio de las funciones de vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda debe adelantarse por los municipios, en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 7. ° del artículo 313 de la Constitución Política.

De conformidad con todo lo expuesto, encuentra la Sala que es al municipio de Manizales, a través de la alcaldía municipal, al que le corresponde atender y resolver la solicitud de levantamiento de hipoteca del inmueble identificado con el núm. de matrícula inmobiliaria 100-87997, en cuanto es la entidad territorial que, sustituyó al INURBE en las funciones de agente especial que eran ejercidas por el Instituto de Crédito Territorial y, además, porque es la entidad que actualmente debe responder por el trámite de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de Industrial de Vivienda S.A..

En consecuencia, es al municipio de Manizales, mediante la alcaldía municipal, al que le corresponde definir el estado actual de dicha sociedad y de la administración de sus bienes y créditos. 9. Exhorto Si bien es claro que en este caso la competencia para conocer de la solicitud de levantamiento de la hipoteca constituida sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-87997, en favor de Industrial de Vivienda S.A. 50 Pues se encuentra en ostensible desorganización administrativa; la Asamblea General de accionistas no se reúne a partir de diciembre de 1968, como tampoco su Junta Directiva a partir de mayo de 1969; el Gerente de la Sociedad, elegido legalmente, ha dejado de actuar; la sociedad no exige el pago de las acreencias a su favor, ni el recaudo de los valores de las acciones suscritas por instalamentos; los libros y documentos de la sociedad se encuentran en estado de abandono. Tomado de la Resolución de toma de posesión núm. 1944 del 5 de agosto de 1970. 11001-03-06-000-2023-00391-00 le corresponde al municipio de Manizales, por intermedio de la alcaldía municipal, según lo expuesto, la Sala considera necesario realizar las siguientes consideraciones.

Conforme se expuso en esta decisión, nuestro ordenamiento establece un régimen jurídico especial de intervención del Estado en las sociedades que se dedican a las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, por encontrarse estas intrínsecamente vinculadas con el derecho a la vivienda consagrado por la Constitución Política.

En efecto, en Colombia la actividad de la construcción de vivienda es de la mayor relevancia, dado el interés general que esta involucra y el amparo constitucional de que goza el derecho a la vivienda, de acuerdo con el artículo 51, que reconoce su estrecha relación con la dignidad del ser humano. De ahí la necesidad de una intervención del Estado particularmente intensa, en la que tanto los entes de orden nacional como territorial desplieguen toda su capacidad institucional, de manera articulada y proactiva, para evitar el desconocimiento de este derecho y la garantía de sus fines y propósitos, en el marco de un Estado Social de Derecho.

En este escenario, si bien la normativa establece una distribución de competencias, administrativas y judiciales, entre la Superintendencia de Sociedades y las autoridades municipales frente a las situaciones de dificultad financiera y de incumplimientos de obligaciones de las dichas empresas, es necesario que estas sean ejercidas bajo el principio de colaboración armónica entre las autoridades públicas, en protección de los derechos de los usuarios de vivienda.

En este orden de ideas, la Sala considera indispensable hacer un llamado de atención tanto a las autoridades administrativas que ejercen funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas que desarrollan la actividad de la construcción, como a la Superintendencia de Sociedades, para que las competencias asignadas por el art. 125 de la Ley 388 de 1997 sean ejercidas de manera coordinada y activa, dentro del marco de sus funciones, en aras de garantizar la prevención, corrección y sanción, si procede, de conductas que atenten y desconozcan los derechos de los colombianos. De igual forma, se hace un llamado de atención a la Superintendencia Financiera de Colombia, antes Superintendencia Bancaria, la cual, de acuerdo con la Ley 66 de 1968, modificada por el Decreto 2610 de 1979 y el Decreto 1939 de 1986, era la autoridad encargada de ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y sobre el otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas antes de 1991. 11001-03-06-000-2023-00391-00 Lo anterior, para que en atención a esa competencia que antes ejercía, trabaje de manera armónica y coordinada con las autoridades que hoy en día ostentan la competencia de inspección, vigilancia y control sobre las personas naturales o jurídicas que desarrollan la actividad de la construcción, en el entendido, de entregar de forma completa la información y trazabilidad de los procesos que en ejercicio de la función de inspección y vigilancia que tuvo, adelantó, desarrolló o finalizó. Al respecto, es imperioso destacar las dificultades técnicas y operativas en las que se pueden encontrar algunas autoridades del orden municipal para adelantar la toma de posesión de las empresas dedicadas a la construcción y ejecución de inmuebles destinados a vivienda y la carga que el propio legislador le impuso a la Superintendencia de Sociedades, de impartir la capacitación que las autoridades municipales requirieran para el cabal cumplimiento de las funciones de toma de posesión de los constructores de vivienda, cuando estas funciones se trasladaron de la Superintendencia a los municipios51.

En consonancia con todo lo expuesto y dado el creciente volumen de denuncias sobre graves incumplimientos de la normativa que rige las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en diferentes municipios del país, que ha sido de conocimiento de la Sala, es imperativo que la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Financiera colaboren armónicamente con las autoridades municipales para que puedan adelantar de manera adecuada y eficiente las funciones administrativas que le han sido asignadas para la intervención de las respectivas empresas.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al municipio de Manizales-Caldas, por intermedio de la alcaldía municipal, para conocer y resolver la solicitud de levantamiento de hipoteca constituida en favor de Industrial de Vivienda S.A., sobre el bien inmueble identificado con número de matrícula inmobiliaria 100-87997, ubicado en ese municipio.

SEGUNDO: RECONOCER personería a la doctora Adriana Fernanda Romero Ortiz, como apoderada de los propietarios del bien inmueble del cual versa la solicitud de levantamiento de la hipoteca, a Nystron Javier Roncancio Muñoz, como apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en los términos de los respectivos poderes conferidos, que obran en el expediente. 51 Art. 187 de la Ley 136 de 1994. 11001-03-06-000-2023-00391-00 TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia a la Alcaldía del municipio de Manizales para que atienda la solicitud de levantamiento de hipoteca manera inmediata.

CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Alcaldía del municipio de Manizales-Caldas, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Sociedades, al Departamento Administrativo de la Función Pública, y a Adriana Fernanda Romero Ortiz, apoderada de los propietarios del citado bien inmueble.

QUINTO: EXHORTAR a la Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia Financiera de Colombia y al municipio de Manizales para efectos de lo indicado en el numeral 9 de las consideraciones.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.