Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP Demandados: MUNICIPIO DE PALMIRA Tema: Apelación Auto.
Medida cautelar. Suspensión provisional. AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 6 de marzo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional1.
ANTECEDENTES CELSIA COLOMBIA S.A. ESP, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, solicitó la nulidad y la suspensión provisional de los apartes subrayados de las siguientes normas: Acuerdo 008 de 21 de abril de 2015 Por medio del cual se modifica el Acuerdo 047 de 2014 por medio del cual se modificaron las normas relativas al impuesto al servicio de alumbrado público en el municipio de Palmira”
ARTÍCULO CUARTO: Modificase el inciso 4 del Artículo Sexto del Acuerdo 047 de 2014 y adiciónese en dos parágrafos dicho artículo, el cual quedará así: […].
PARÁGRAFO 3: En el evento que no se haya suscrito convenio con los agentes recaudadores o no se hubieren designado agentes recaudadores, el Municipio expedirá a cada contribuyente, factura liquidadora al tenor de lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 en la forma que lo modifica el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, en los formatos utilizados usualmente por el Municipio.
Para estos efectos, las empresas comercializadoras o prestadores de servicio público domiciliarios de energía eléctrica, a los usuarios de Palmira, deberán reportar dentro de los cinco (5) días siguientes a la facturación del respectivo período conforme al cronograma de cada empresa, la siguiente información: 1. Datos sobre la identificación del contribuyente a. NIT o cédula […].
El incumplimiento de este deber generará la sanción prevista en el artículo 198 del Acuerdo 071 de 2010, modificado por el artículo 1.30 del Acuerdo 052 de 2014. […]» Decreto 105 de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE COMPILA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE PALMIRA, VALLE DEL CAUCA” CAP ÍTULO XII IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO […] 1 Índice 27 en Samai.
Primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 127-5. SISTEMA DE RECAUDACIÓN. Establézcase el sistema de recaudación del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público, el cual se aplicará como mecanismo de recaudo del impuesto.
PARÁGRAFO 1 º. A los agentes recaudadores que incumplan con sus obligaciones, se les aplicarán las sanciones contenidas en el Capítulo VIII del Libro Segundo del Acuerdo 071 de 2010, Estatuto Tributario Municipal (…) ARTÍCULO 127-7. CONTENIDO DE LOS INFORMES DE RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Quienes facturen y recauden el tributo deberán suministrar mensualmente la siguiente información mínima detallada por usuario: 1.
La información que posean de la identificación del contribuyente: […] 2. La identificación y número de contribuyentes por sector y estrato socioeconómico. […].» Subraya fuera del texto. Por autos del 6 de junio de 20232 se admitió la demanda y se corrió traslado de la medida cautelar, conforme al artículo 233 del CPACA. En el término concedido, la parte demandada guardó silencio.
Por auto del 6 de marzo de 2025, el a quo negó la medida cautelar. Contra esta providencia se interpuso recurso de reposición, y en subsidio, de apelación3. Mediante auto de 20 de junio de 20254, el Tribunal decidió no reponer la providencia impugnada y conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La demandante solicitó la suspensión provisional de los apartes acusados de las normas locales arriba transcritas, por considerar que vulneran los artículos 121 de la CP; 16 [sic] y 148 de la Ley 142 de 1994; 1.6.1.4.6. [numeral 11] y 1.6.1.4.8. [parágrafo 1] del Decreto 1625 de 2016; y 13 de la Resolución 42 de 2020 de la DIAN, al requerirles a las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica información que, conforme a las disposiciones que regulan la facturación del servicio, no está sistematizada, o no se tiene acceso a ella, por lo que es ilegal sancionarlas por este hecho.
No toda la información que se requiere al momento de celebrar un contrato de condiciones uniformes (CCU) es sistematizada por las empresas que prestan el servicio de energía eléctrica, porque: i) no es necesario incluirla en la factura y, ii) no existe norma legal que obligue a estas empresas a sistematizar toda la información de cada potencial suscriptor.
Aunque en algunos casos se requiere copia de la cédula de ciudadanía o NIT de los usuarios que solicitan la prestación del servicio, como requisito para acceder a este, dicha información no es incluida en un sistema que le permita a la empresa acceder a ella cuando lo requiera, debido a que, el potencial suscriptor, no es el consumidor del servicio (v. gr. propietario de un inmueble arrendado, o proyectos de construcción de unidades habitacionales posteriormente vendidas). 2 Índices 6 y 7 en Samai.
Primera instancia. 3 Índice 36 en Samai. Primera instancia. 4 Índice 47 en Samai. Primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO RECURRIDO El a quo negó la solicitud de suspensión provisional solicitada al estimar que de la comparación de las normas demandadas con las invocadas como violadas, no surge la necesidad y la urgencia de decretar la medida cautelar.
Para determinar si i) la obligación de suministrar información por parte de las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica que no son recaudadoras del impuesto de alumbrado público es arbitraria, ii) dichas empresas reciben una contraprestación del municipio por tal concepto, y iii) si los usuarios del servicio de alumbrado público tienen derecho a que se les expida la correspondiente factura, son aspectos que se deben estudiar en el fallo, y no en esta etapa procesal.
RECURSOS DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN La demandante recurrió la decisión que negó la solicitud de suspensión provisional de los apartes acusados, al insistir en los argumentos planteados en la solicitud de suspensión provisional de ser evidente la contradicción de las normas acusadas con las invocadas como vulneradas, toda vez que éstas no obligan a tener sistematizada la información de los usuarios del servicio de energía eléctrica, por lo que no se les puede sancionar por este hecho.
Mediante providencia de 20 de junio de 2025, el Tribunal no repuso la providencia impugnada, reiterando los argumentos expuestos en el auto objeto de impugnación, y concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante esta Corporación. CONSIDERACIONES De acuerdo con la competencia atribuida por los artículos 125, 150 y 243 [5] del CPACA, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar elevada por CELSIA S.A. ESP.
En concreto, se debe establecer si, como lo decidió el a quo, de la comparación de los apartes normativos acusados con las disposiciones invocadas como violadas, no surge la necesidad y la urgencia de decretar la medida cautelar o si, como lo estima la demandante, es evidente su infracción para acceder a la suspensión provisional. Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado es el de nulidad, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas, o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud, conforme al artículo 231 del CPACA.
Las normas demandadas y las invocadas como vulneradas disponen: NORMAS DEMANDADAS NORMAS INVOCADAS ACUERDO 008 DE 21 DE ABRIL DE 2015 ARTÍCULO CUARTO: Modificase el inciso 4 del Artículo Sexto del Acuerdo 047 de 2014 [normas relativas al impuesto de alumbrado público en el CONSTITUCIÓN POLÍTICA Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Palmira], y adiciónese en dos parágrafos dicho artículo, el cual quedará así: […].
PARÁGRAFO 3: En el evento que no se haya suscrito convenio con los agentes recaudadores o no se hubieren designado agentes recaudadores, el Municipio expedirá a cada contribuyente, factura liquidadora al tenor de lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 en la forma que lo modifica el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, en los formatos utilizados usualmente por el Municipio.
Para estos efectos, las empresas comercializadoras o prestadores de servicio público domiciliarios de energía eléctrica, a los usuarios de Palmira, deberán reportar dentro de los cinco (5) días siguientes a la facturación del respectivo período conforme al cronograma de cada empresa, la siguiente información: 1. Datos sobre la identificación del contribuyente a. NIT o cédula […].
El incumplimiento de este deber generará la sanción prevista en el artículo 198 del Acuerdo 071 de 2010, modificado por el artículo 1.30 del Acuerdo 052 de 2014. […]» Decreto 105 de 2021- ETM de Palmira ARTÍCULO 127-5. SISTEMA DE RECAUDACIÓN. Establézcase el sistema de recaudación del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público, el cual se aplicará como mecanismo de recaudo del impuesto.
PARÁGRAFO 1 º. A los agentes recaudadores que incumplan con sus obligaciones, se les aplicarán las sanciones contenidas en el Capítulo VIII del Libro Segundo del Acuerdo 071 de 2010, Estatuto Tributario Municipal (…) Artículo 127-7. ARTÍCULO 127-7. CONTENIDO DE LOS INFORMES DE RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Quienes facturen y recauden el tributo deberán suministrar mensualmente la siguiente información mínima detallada por usuario: 1.
La información que posean de la identificación del contribuyente: a. Nombre o razón social del usuario b. Dirección de suministro. c. Ubicación (Barrio, Corregimiento, Vereda, etc.) 2. La identificación y número de contribuyentes por sector y estrato socioeconómico. […].» Negrilla y subraya fuera del texto. LEY 142 DE 1994 ARTÍCULO 16.
Aplicación de la ley a los productores de servicios marginales, independiente o para uso particular. […]5 ARTÍCULO 148. Requisitos de las facturas. Modificado por el art. 38, Decreto Nacional 266 de 2000. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla.
No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. DUT 1625 DE 2015 Artículo 1.6.1.4.6. Documentos equivalentes a la factura de venta. […]. 11. El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios.
El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios lo podrán expedir los sujetos obligados a facturar que correspondan a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reguladas por la Ley 142 del 11 de julio de 1994 y las disposiciones que la reglamentan, modifican o adicionan, por los ingresos que obtengan estas entidades de conformidad con las disposiciones que las regulan […].
ARTÍCULO 1. 6.1.4.8. Requisitos de la factura de venta y de los documentos equivalentes:
PARÁGRAFO 1. En el caso de las facturas de venta y de los documentos equivalentes que corresponda expedir a los prestadores de los servicios públicos domiciliarios para la procedencia de costos o deducciones en el impuesto sobre la renta y complementarios o los impuestos descontables del impuesto sobre las ventas -IVA, no es necesario que figure el nombre del propietario, arrendatario u otro sujeto que solicita el costo, el gasto o el impuesto descontable, siempre que el citado pago cumpla con las condiciones y requisitos para la solicitud conforme lo indicado en el Estatuto Tributario.
Para tal efecto bastará que se acredite la calidad de propietario, arrendatario u obligado al pago de los respectivos servicios públicos domiciliarios. En estos casos, los costos, las deducciones o el impuesto descontable no podrán ser solicitados por el tercero que figura en la factura y/o documentos equivalentes. 5 La demandante señala esta norma como vulnerada.
No obstante, de su texto, no se advierte su relación con el objeto de la litis. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP 5 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESOLUCIÓN 00042 DE 2020 DE LA DIAN ARTÍCULO 13. Documentos Equivalentes a la factura. […]. 11.
Documento expedido para los servicios públicos domiciliarios. El documento expedido para los servicios públicos domiciliarios lo podrán expedir los sujetos obligados a facturar que correspondan a empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios reguladas por la Ley 142 del 11 de julio de 1994 y las disposiciones que la reglamentan, modifican o adicionan, por los ingresos que obtengan estas entidades de conformidad con las disposiciones que las regulan, cumpliendo con los siguientes requisitos: a) De conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 617 del Estatuto Tributario, deberá contener apellidos y nombre o razón social y Número de Identificación Tributaria (NIT) de quien presta el servicio. b) De conformidad con lo establecido en el literal d) del artículo 617 del Estatuto Tributario, llevar un número que corresponda a un sistema interno de numeración consecutiva. c) De conformidad con lo establecido en el literal e) del artículo 617 del Estatuto Tributario, fecha y hora de expedición. d) Descripción específica o genérica de bienes o servicios, los descuentos, financiación, subsidios, otros cargos e ingresos asociados. e) La discriminación del Impuesto sobre las Ventas (IVA), según corresponda. f) De conformidad con lo establecido en el literal g) del artículo 617 del Estatuto Tributario, valor total de la operación. g) Apellidos y nombre o razón social y Número de Identificación Tributaria (NIT), del fabricante del software y el nombre del software, para los casos en que el documento equivalente se genere y expida a través de un sistema informático.
De la confrontación de los apartes subrayados demandados -contenidos en las referidas normas locales del municipio de Palmira-, y las disposiciones superiores invocadas como violadas, no se advierte, preliminarmente, la ilegalidad señalada por la demandante debido a que, para establecer si la obligación impuesta a las empresas prestadoras del servicio de energía eléctrica, -como la actora-, de suministrar ciertos datos de los posibles sujetos pasivos del impuesto al servicio de alumbrado público, para efectos de su facturación y cobro, se puede sujetar a multas, se requiere examinar, con mayor grado de detalle, tanto las normas invocadas por la demandante y las que regulan el régimen sancionatorio, así como las razones de defensa que, en su momento, exponga el municipio de Palmira.
No obstante, dicho estudio es improcedente en esta etapa, dado que es propio de la sentencia. Se precisa que si bien la decisión de suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que no es el escenario para anticipar el control definitivo de legalidad de los actos demandados, pues, se reitera, la medida cautelar procede siempre que la violación surja de un simple análisis de comparación entre dichos actos y las normas invocadas como vulneradas.
Radicado: 76001-23-33-000-2022-00942-01 (30391) Demandante: CELSIA COLOMBIA S.A. ESP 6 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, como no se reúnen los requisitos para decretar la medida cautelar, se confirmará la providencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.- CONFIRMAR el auto de 6 de marzo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Salvamento voto