CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Treinta y Uno (31) de Julio de Dos mil Veintiséis (2026) Radicado: 11001-33-35-007-2019-00168-01 (2918-2023)1 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandado: Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Rechaza recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Elena Beatriz Castañeda Najar, contra la sentencia de Catorce (14) de Julio de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. I.
ANTECEDENTES La señora Elena Beatriz Castañeda Najar, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud, con el fin de obtener la anulación del Oficio No. 100 de Catorce (14) de Diciembre de Dos Mil Dieciocho (2018), mediante el cual, la entidad negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral legal y reglamentaria y, en consecuencia, el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
A título de restablecimiento del derecho, pretendió se declaré la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad demandada desde el Cinco (5) de Septiembre de Dos Mil Cinco (2005) hasta el Once (11) de Marzo de Dos Mil Dieciocho (2018), así como, el consecuente pago de salarios y prestaciones sociales que se deriven de dicha declaración. 1 Expediente electrónico.
Número Interno: 2918-2023 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandada: Bogotá D.C 2 Como sustento de sus pretensiones, señaló que, prestó sus servicios de manera continua e interrumpida en el área de contabilidad del Fondo Financiero Distrital de Salud de la Secretaría Distrital de Salud, mediante contratos de prestación de servicios.
Así mismo, la recurrente afirmó que, existió una relación laboral, con cumplimiento de horario, subordinación y dependencia, características propias de un vínculo laboral. Agotado el respectivo trámite, el Juzgado Séptimo (7) Administrativo de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia de Catorce (14) de Julio de Dos Mil Veintidós (2022)2, contra la cual, se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO La accionante interpuso recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Catorce (14) de Julio de Dos Mil Veintidós (2022), al considerar que, el A-quo contrarió la sentencia de unificación CE- SUJ-025-CE-S2-20213 de Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), dictada por la Sección Segunda de esta Corporación y un precedente que no tiene carácter de unificación4.
Sostiene que la providencia del tribunal realizó una «[…] errónea interpretación, incoherencia, contradicción y falta de evaluación de los elementos probatorios aportados con la presente demanda, toda vez que […] no apreci[ó] de manera integral las pruebas y contrastarlas […] toda vez que si se aportó material documental que da cuenta de la veracidad de lo dicho por los testigos de la demandante e interrogatorio en cuanto al cumplimiento de horarios y requerimientos a la trabajadora en caso de no hacerlo, así como también se falla en no aplicar lo que ha sido el criterio unificado para el caso de aplicación del principio sustancial sobre lo formal […]».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 2 Samai, tribunal de origen, índice 9. 3 Consejo de Estado Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), proceso con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, expediente 50001-23-31-000-2011- 00400-01 (2220-2018), sentencia de Veintiuno (21) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), C.P. César Palomino Cortés. Número Interno: 2918-2023 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandada: Bogotá D.C 3 El Despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia»5.
Con tal cometido, el legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 262 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial de 9 de agosto de 2022, proceso núm. 11001-03-25-000-2017-00151-00 (892-2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Número Interno: 2918-2023 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandada: Bogotá D.C 4 fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. Por tanto, el despacho concluye que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.3.
Análisis de procedencia especifico Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que, el recurso no cumple con los requisitos establecidos en la ley, toda vez que, en el presente caso, el recurso no se orienta a identificar la desatención de la sentencia de unificación aludida, sino a censurar el ejercicio de valoración probatoria efectuada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca En primer lugar, se tiene que, el tribunal confirmó la sentencia de primera instancia, al concluir que, no se acreditaron los elementos esenciales propios de una relación laboral.
Para ello, valoró el acervo probatorio obrante en el expediente, incluyendo los testimonios recaudados, y determinó que, dicho material probatorio no resultaba « […] suficiente para acreditar fehacientemente» la concurrencia de la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, como elementos constitutivos de la relación laboral.
La inconformidad expuesta por la parte recurrente, se dirige, principalmente, a cuestionar la apreciación probatoria efectuada por el tribunal. En ese sentido, sus argumentos no evidencian una vulneración de las reglas jurisprudenciales establecidas en la mencionada Número Interno: 2918-2023 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandada: Bogotá D.C 5 sentencia de unificación, sino que, expresan una discrepancia con el análisis de las pruebas realizada por el Ad-quem, lo que desborda el ámbito de procedencia del recurso extraordinario.
En ese sentido, se tiene que el precedente unificador CE-SUJ-025-CE-S2-2021, fijó reglas en torno a: (i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios; (ii) el término aplicable para determinar la inexistencia de solución de continuidad en la relación contractual y su efecto sobre la prescripción de los derechos laborales; y, (iii) la procedencia de la devolución de los aportes al sistema de salud en los eventos en que se declare la existencia de una relación laboral.
No obstante, dicha providencia no estableció parámetros relacionados con estándares probatorios o con la valoración probatoria necesaria para acreditar la existencia de una relación laboral subordinada. Así las cosas, la citada sentencia de unificación no estableció reglas respecto de la forma en que deben valorarse los elementos de prueba allegados, de cara a la configuración de una relación laboral encubierta, razón por la que no se advierte contradicción alguna entre dicho precedente unificador y la sentencia de Catorce (14) de Julio de Dos Mil Veintidós (2022).
Lo anterior debido a que, los reproches dirigidos a cuestionar la valoración probatoria efectuada en la sentencia recurrida no resultan susceptibles de ser analizados a través del presente mecanismo extraordinario. En segundo lugar, se tiene que, en lo que respecta a la sentencia de Veintiuno (21) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación6, debe precisar que, en términos del artículo 270 del CPACA, no entraña una sentencia de unificación cuya aplicación pueda ser requerida a través de este mecanismo.
En vista de lo anterior, es necesario reiterar que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, y, por ende, no puede convertirse en una tercera instancia en virtud de la cual se ventilen inconformidades diferentes a que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, como lo pretende en esta oportunidad el recurrente. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, expediente 50001-23-31-000-2011- 00400-01 (2220-2018), sentencia de Veintiuno (21) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), C.P. César Palomino Cortés. Número Interno: 2918-2023 Demandante: Elena Beatriz Castañeda Najar Demandada: Bogotá D.C 6 En consecuencia, el medio de impugnación bajo análisis carece de los requisitos esenciales para su procedencia, pues es indudable que, la sustentación no se acompasa con la causal de procedencia prevista en el artículo 258 del CPACA, teniendo en cuenta que, la providencia recurrida no contraviene ni denota una oposición a la sentencia de unificación aludida.
Por tal razón, será rechazado de plano, conforme lo prevé el parágrafo del artículo 265 ibidem. 3.4. Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Bogotá D.C. – Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud, en contra de la sentencia de Catorce (14) de Julio de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en este trámite.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.