REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: OXÍGENOS DE COLOMBIA LTDA Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – OMISIÓN DE LOS DEBERES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Síntesis del caso: la empresa Oxígenos de Colombia Ltda alega que la entidad demandada incumplió con sus deberes de inspección, vigilancia y control, aspecto que permitió que la IPS Saludcoop dejara de pagar sus obligaciones crediticias, entre ellas la acreencia de la parte actora que, se afirma, no se canceló debido a que se declararon insolutos todos los créditos.
La Sala confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 en contra de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 mediante la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de esta instancia a la parte demandante. Se fijan como agencias en derecho de esta instancia la suma de noventa y dos millones ochocientos un mil quinientos sesenta y cinco pesos con sesenta y nueve centavos ($92.801.565,69) a favor de la parte demandada.
TERCERO: Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión (…).
CUARTO: Contra la presente sentencia procede recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 del CPACA. OCTAVO (sic): Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, liquídense los gastos del proceso, y en caso de remanentes, 1 Documento “7ED_11_25000233600020190.pdf” expediente digital, índice 2 SAMAI. 2 Documento “1ED_5_250002336000201900.pdf” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 2 devuélvanse al interesado. Pasados dos años sin que la parte demandante los haya reclamado, la mencionada secretaría declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, o de la entidad que haga sus veces.
Efectuado lo anterior, archívese el proceso dejando las anotaciones del caso.” (fl. 33 del PDF documento “1ED_5_250002336000201900.pdf” expediente digital, índice 2 SAMAI – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 26 de marzo de 2019 (fl. 1 cdno. ppal.), la sociedad Oxígenos de Colombia Ltda -en adelante OdC- por intermedio de apoderado judicial promovió el medio de control jurisdiccional de reparación directa consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA en contra de la Superintendencia de Salud con las siguientes súplicas: “PRIMERA.
Que se declare que la NACIÓN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD incurrió en una falla en el servicio por una, algunas o todas de las siguientes actuaciones: (i) no tomó las medidas necesarias para corregir y mejorar la situación de la IPS Saludcoop o, al menos, para evitar que esta empeorara; (ii) reaccionó tardíamente en su decisión de iniciar una toma de posesión e intervención forzosa para administrar la IPS Saludcoop;
(iii) reaccionó tardíamente en su decisión de iniciar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención administrativa para liquidar la IPS Saludcoop; (iv) condujo de manera inadecuada, inoportuna y poco competente el proceso de liquidación de la IPS Saludcoop; (v) permitió el agravamiento de la situación económica de la IPS Saludcoop en perjuicio de sus acreedores;
(vi) incumplió con las normas legales que regulan la materia; y (vii) de manera general, actuó de espaldas al marco de atribuciones, facultades, deberes y obligaciones que de conformidad con la ley le correspondían como autoridad. SEGUNDA. Que se declare que la falla en el servicio de la NACIÓN SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ocasionó un daño antijurídico a OXÍGENOS DE COLOMBIA LTDA. TERCERA.
Que se declare que el daño antijurídico sufrido por OXÍGENOS DE COLOMBIA LTDA es imputable a la NACIÓN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. CUARTA. Que se declare que la NACIÓN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD está obligada a reparar a OXÍGENOS DE COLOMBIA LTDA por el daño antijurídico que le ocasionó. PRIMERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LAS PRETENSIONES TERCERA Y CUARTA PRINCIPALES.
Que se condene a la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a pagar a OXÍGENOS Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 3 DE COLOMBIA LTDA., a título de indemnización de perjuicios, la suma de COP $ 3.093.385.523,00 o la que resulte probada en el proceso.
SEGUNDA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LAS PRETENSIONES TERCERA Y CUARTA PRINCIPALES. Que cualquier condena que se profiera contra la NACIÓN - SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD se actualice o ajuste de conformidad con lo previsto en el último inciso del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 (o la norma vigente y aplicable para el momento en que se profiera la respectiva sentencia).
TERCERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LAS PRETENSIONES TERCERA Y CUARTA PRINCIPALES. Que se condene a la NACIÓN – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a pagar intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (o la norma vigente y aplicable para el momento en que se profiera la respectiva sentencia) y hasta que su pago se verifique.” (fls. 28 a 30 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) La IPS Saludcoop prestaba servicios a varias entidades promotoras de salud del grupo Saludcoop, entre ellas, Cruz Blanca EPS, Cafesalud EPS y Saludcoop EPS, esta última fue sometida el 11 de mayo de 2011 a toma de “posesión e intervención forzosa para administrar” por parte de la Superintendencia de Salud. 2) El 15 de octubre de 2011, entre la IPS Saludcoop y OdC se celebró un contrato para el suministro de gases medicinales y por medio del cual la aquí demandante se obligó suministrar oxígeno líquido y otros gases medicinales en el ámbito hospitalario; este contrato fue modificado el 2 de julio de 2013 y, el 15 de agosto de 2013 se celebró un nuevo contrato denominado “convenio de suministro de oxígeno y gases”. 3) Mediante comunicación no. 1-2014-012939 de febrero de 2014, Saludcoop EPS le informó a la Superintendencia Nacional de Salud, entre otros aspectos, que la IPS Saludcoop presentaba ausencia de ingresos en algunas sedes y que en el año 2013 pudo presentar pérdidas por un valor de $12.996.000.000. 4) Por lo anterior, en acta número 098 del 3 de marzo de 2014, el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud recomendó la toma de Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 4 posesión inmediata de bienes y haberes de negocios, así como también la intervención para administrar la IPS Saludcoop. 5) El 4 de marzo de 2014, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional presentó un informe técnico sobre la situación de la IPS Saludcoop e indicó, entre otros aspectos, que esta última podía estar en disolución por pérdidas indebidamente excluidas del 2012, año en el cual presentó un capital de trabajo negativo por $38.603.498.000. 6) La Superintendencia Nacional de Salud mediante Resolución no. 467 del 10 de marzo de 2014 ordenó la toma de posesión inmediata de bienes y haberes de negocios y la intervención para administrar de la corporación IPS Saludcoop, la cual fue prorrogada mediante Resoluciones nos. 1487 del 6 de agosto de 2014, 301 del 9 de marzo de 2015 y 1668 del 9 de septiembre de 2015. 7) Mediante informe no. 1-2015-159914 del 21 de diciembre de 2015, el agente especial interventor le comunicó a la Superintendencia Nacional de Salud la necesidad de liquidar la IPS Saludcoop, pues, entre otras razones, el nivel de deterioro de las clínicas era insubsanable, existía una incapacidad para cumplir con los pagos a proveedores y la situación financiera de la IPS era cada vez más crítica; lo expuesto por el liquidador fue también señalado por la Superintendencia Delegada para la Supervisión en concepto técnico del 22 de diciembre de 2015 y la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales en concepto técnico del 7 de enero de 2016. 8) Posteriormente, la Superintendencia Nacional de Salud por Resolución no. 25 del 12 de enero de 2016 ordenó la liquidación de la IPS Saludcoop y, durante la misma, OdC presentó reclamación de facturas por servicios prestados que ascendieron a total de $3.115.679.144; sin embargo, el agente liquidador a través de la Resolución no. 12 del 19 de abril de 2016 rechazó mediante glosas las reclamaciones presentadas por OdC, decisión que fue confirmada en la Resolución no. 01738 del 25 de enero de 2017. 9) Por Resolución no. 51 del 28 de diciembre de 2016, el agente especial liquidador declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación de la Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 5 corporación IPS Saludcoop, dado que mientras los activos de la entidad ascendían al valor de $16.368.350.545 sus pasivos eran de $147.894.127.848. 10) Por Resolución no. 1531 del 18 de enero de 2017, el agente liquidador declaró insolutos los créditos reclamados de manera oportuna y expresamente reconocidos, luego del agotamiento total de los activos disponibles de la IPS Saludcoop; finalmente, mediante Resolución no. 2667 del 31 de enero de 2017 se declaró terminada la existencia de la institución prestadora de salud. 11) La Superintendencia Nacional de Salud es responsable por el no pago de $3.115.679.144 en favor de la aquí demandante ya que i) desde abril de 2013, mucho antes de la intervención de la IPS Saludcoop, la demandada conocía de su inviabilidad y no procuró las medidas necesarias para corregir la situación; ii) la decisión de tomar posesión e intervenir forzosamente la IPS fue tardía, al igual que la decisión de liquidarla; iii) la gestión del proceso de liquidación fue inadecuada, inoportuna y poco competente; el rechazo por parte del liquidador de las acreencias a través de glosas desconoció la forma en que se desarrolló el convenio entre las partes, además, las facturas reclamadas fueron aceptadas en su momento por la IPS Saludcoop y constituían títulos ejecutivos; iv) permitió el agravamiento de la situación económica de la institución prestadora de salud en perjuicio de sus acreedores y, v) incumplió las normas que regulan la materia (fls. 1 a 28 cdno. ppal.). 3.
Posición de la parte demandada La Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones (fls. 90 a 122 cdno. ppal.) por estimar que i) no existe ninguna prueba que evidencie que se configuró la falla en el servicio, además, siempre ejerció sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre la corporación IPS Saludcoop de manera diligente y oportuna; ii) el proceso de liquidación fue adelantado por el agente especial liquidador, quien no es empleado de la entidad, no tiene ninguna relación de subordinación o dependencia y sus actuaciones se toman bajo su propia dirección y responsabilidad, además, sus actos gozan de presunción de legalidad; iii) solo en documento del 4 de marzo de 2014 el comité de medidas especiales recomendó la intervención forzosa, la cual fue ordenada por la superintendencia el 10 de marzo de 2014, esto es, 6 días después, lo cual evidencia un ejercicio oportuno y diligente de la función de control; iv) el interés general y el derecho a la Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 6 salud de sus usuarios prima en las entidades que prestan servicios de salud, en ese sentido, la liquidación y el pago de acreencias a clientes y proveedores es la última ratio que debe ser tomada; iv) la demandante pretende que se ordene el pago de las acreencias que fueron rechazadas mediante Resoluciones no. 12 del 19 de abril de 2016 y 1738 del 25 de enero de 2017, sin embargo, el medio de control de reparación directa no es adecuado para controvertir las mismas y, v) la insolvencia económica de la IPS no surgió con ocasión de su intervención, sino que, la misma estaba presente con anterioridad y como consecuencia de su administración deficiente.
Propuso como excepciones i) “falta de legitimación por pasiva”, porque no responde por los actos del liquidador ni mucho menos por las acreencias causadas con la prestación de servicios que no fueron contratados; ii) “inexistencia de falla administrativa imputables a la Superintendencia Nacional de Salud”, en la medida que ejerció sus funciones de inspección, vigilancia y control oportunamente; iii) “falta de integración del litisconsorte necesario por pasiva”, pues, en su criterio, debía haberse llamado a los agentes especiales que participaron en la intervención forzosa para administrar y para liquidar a la corporación IPS Saludcoop y, iv) “improcedencia del medio de control de reparación directa”, debido a que el daño reclamado no proviene ni guarda nexo de causalidad con una acción u omisión suya, sino en realidad tiene origen en la expedición de dos resoluciones por medio de las cuales el liquidador rechazó las acreencias presentadas. 4.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 17 de noviembre de 2021 negó las súplicas de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: 1) La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo de dirección, control y vigilancia cuyas funciones se encuentran descritas en el artículo 39 de la Ley 1122 de 2007. 2) La demandada cumplió con sus funciones antes y durante el proceso de liquidación de la IPS Saludcoop, toda vez que: i) en cumplimiento de su función de inspección, entre los días 9 a 12 y 15 a 17 de abril de 2013 realizó visitas a la referida Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 7 IPS y encontró irregularidades, tales como que se prestaban servicios a tres EPS sin que existieran contratos suscritos entre las partes, no existían contratos de arrendamiento que justificaran el uso de las instalaciones de 160 sedes, en una sede se prestaban servicios de terapia respiratoria en hospitalización sin contar con habilitación, no había programa de mantenimiento preventivo y correctivo de equipos biomédicos, y la información sobre los pasivos reportada por la representante legal de la institución prestadora de salud difería con la circular única y en la cual se advertía que presuntamente los pasivos podían llegar al 98.44% del total de los activos; ii) el 4 de marzo de 2014, el Superintendente Delegado para la Superintendencia Institucional rindió un informe en el que expuso que la IPS Saludcoop presentaba incumplimientos en los indicadores del sistema obligatorio de garantía de calidad, así como también, no tenía una situación financiera consistente, pues, sus estados financieros no resultaban confiables; iii) por lo anterior, una vez tuvo conocimiento de las irregularidades de la IPS Saludcoop, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia, mediante Resolución 467 del 10 de marzo de 2014 ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como también la intervención forzosa administrativa de dicha IPS, la cual se prorrogó en tres ocasiones; iv) el 18 de diciembre de 2015, el agente especial interventor le remitió a la directora encargada de medidas especiales de la Supersalud un informe sobre la situación de la IPS Saludcoop y, el 22 de diciembre de 2015 la demandada, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 15 del Decreto 2462 de 2013, emitió un concepto técnico en el que concluyó que la estructura y situación financiera de la IPS no le permitía una adecuada prestación de los servicios de salud y, v) mediante Resolución 25 del 12 de enero de 2016 se ordenó la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar a la corporación IPS Saludcoop. La revisión de las actuaciones de la demandada da cuenta que esta se enmarcó en los preceptos constitucionales previstos en los artículos 48, 49 y 365, lo mismo que en las disposiciones legales contenidas en los parágrafos 1 del artículo 230 y 2 del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, artículo 1 del Decreto 788 de 1998, artículos 22 y 23 de la Ley 510 de 1999, artículo 68 de la Ley 715 de 2001, artículo 6 del Decreto 506 de 2005, Ley 1122 de 2007 y Ley 1438 de 2011.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 8 2) Los actos administrativos proferidos en el proceso de intervención forzosa de la IPS Saludcoop se encuentran cobijados por la presunción de legalidad “razón por la que su contenido se presume auténtico, siendo así obligación de la parte actora desvirtuar los hallazgos confirmados en los actos administrativos previamente citados, situación que no ocurrió en el caso concreto, por lo que no es posible edificar la falla del servicio alegada”3. 3) El liquidador mediante Resoluciones no. 12 de 2016 y 738 de 25 de enero de 2017 decidió las reclamaciones de los créditos presentados de manera oportuna y rechazó la solicitud de OdC, aspecto que no es imputable a la Supersalud, pues, los actos del liquidador son independientes y autónomos y si la demandante se encontraba en desacuerdo con las mismas debió ventilar su inconformidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; además, lo cierto es que no existían recursos para cubrir los pasivos que tenía la IPS Saludcoop4. 5.
Recurso de apelación La parte demandante se opuso al fallo de primera instancia por las razones que se resumen así: 1) El a quo se limitó a describir las actuaciones administrativas realizadas por la Superintendencia Nacional de Salud en el marco de la liquidación de la IPS Saludcoop sin explicar su relación con lo debatido, esto es, no se estudió el cumplimiento de los deberes de inspección, vigilancia y control. 2) La demanda no se encuentra encaminada a cuestionar los actos administrativos proferidos por los diferentes agentes especiales, sino a reprochar las omisiones en las cuales incurrió la Superintendencia de Salud y la oportunidad y eficacia de aquellas que realizó. 3) La demandada incurrió en una falla en el servicio por cuando “(i) omitió decretar la medida de la toma de posesión inmediata de bienes y haberes de negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la IPS Saludcoop de manera oportuna;
(ii) omitió tomar medidas adecuadas y eficaces durante la toma de 3 Fl. 31 del PDF documento “1ED_5_250002336000201900.pdf” expediente digital, índice 2 SAMAI. 4 PDF documento “1ED_5_250002336000201900.pdf” expediente digital, índice 2 SAMAI. Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 9 posesión inmediata de bienes y haberes de negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la IPS Saludcoop;
(iii) omitió decretar la medida de toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención administrativa para liquidar la IPS Saludcoop de manera oportuna y (iv) omitió tomar las medidas necesarias para garantizar una liquidación adecuada de la IPS Saludcoop”5. 3) En cuanto a la primera omisión, esto es, decretar la toma de posesión de manera oportuna, se observa que i) desde abril de 2013 la Superintendencia Nacional de Salud tenía conocimiento de varias irregularidades cometidas por la IPS Saludcoop, entre ellas, que existían profundas inconsistencias en la información financiera con corte a diciembre de 2012 lo cual evidenciaba que la situación era crítica; no obstante, solo hasta el 10 de marzo de 2014, casi un año después, ordenó la toma de posesión de bienes y haberes de negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar la IPS Saludcoop; ii) la demandada intentó justificar su actuar tardío en la gran cantidad de información que tuvo que analizar, empero, ni siquiera se tomó el trabajo de demostrar que lo estudiado excedía su capacidad administrativa, de modo que lo afirmado en la contestación de la demanda es prueba de confesión sobre su inacción y negligencia; iii) el testigo Jesús Gualy señaló que, si bien no había una norma legal que estipulara un plazo entre la visita y la generación o producción del informe final, como funcionario de la Superintendencia Financiera nunca vio un caso en el que el informe de visita demorara en producirse diez (10) meses y mucho menos tomar una decisión de intervención administrativa y, iv) pese a que Saludcoop EPS fue intervenida en mayo de 2011 y detentaba el 95.6% de los aportes sociales de la IPS Saludcoop, la demandada solo hizo una visita de inspección a esta última casi dos años después, en abril de 2013. 4) Respecto de la segunda omisión, consistente en que no se adoptaron las medidas adecuadas y eficaces durante la toma de posesión inmediata de bienes y haberes de negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar, se tiene que un año después de iniciado el proceso de intervención se tornó evidente que la única solución era liquidar la entidad. 5 Fl. 5 del PDF documento “7ED_11_25000233600020190” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 10 5) Desde la comunicación del 6 de agosto de 2015 suscrita por el agente interventor fue evidente que la única medida viable era liquidar la IPS Saludcoop, no obstante, esta solo fue decretada el 12 de enero de 2016 por la Superintendencia Nacional de Salud, esto es, en contravía del artículo 115 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero según el cual la decisión de liquidar o no a una entidad intervenida debe adoptarse en un término no mayor de dos (2) meses a partir de la toma de posesión para administrar, el cual solo puede prorrogarse por un término igual. 6) La demandada omitió tomar las medidas necesarias para garantizar una liquidación adecuada de la IPS Saludccop, pues, “las omisiones en la que ocurrió fueron de tal autoridad que ni siquiera fue posible pagar los gastos del proceso de liquidación”6. 7) El Agente Especial Liquidador rechazó los créditos presentados por OdC alegando falta de soportes pese a que se presentaron las facturas originales aceptadas por la IPS Saludcoop, la decisión del liquidador desconoció por completo el artículo 9.1.3.2.1 del Decreto 2552 de 2012 porque no podía establecer requisitos para el reconocimiento de acreencias adicionales a los previstos en la ley. 8) El a quo se equivocó al señalar que las actuaciones del liquidador son independientes de la Superintendencia Nacional de Salud, pues, el Consejo de Estado en varias providencias ha señalado que dicha autoridad tiene la competencia para ejercer el control sobre los actos expedidos por el liquidador en la intervención forzosa administrativa. 9) No se le debe condenar en costas, pues, estas solo son posibles cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 6.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 2 de agosto de 2022 (índice 4 SAMAI) se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y el 20 de septiembre de 2022 (índice 13 SAMAI) ingresó el expediente al despacho para dictar sentencia, según lo dispuesto en el artículo 247 numeral quinto de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; durante el término de ley, las partes guardaron silencio. 6 Fl. 12 del PDF documento “7ED_11_25000233600020190” expediente digital, índice 2 SAMAI.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 11 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, ii) no se demostró la existencia del daño antijurídico, iii) conclusión y, iv) condena en costas. 1.
Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna7 corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la Superintendencia Nacional de Salud es patrimonial y extracontractualmente responsable de los perjuicios causados a la sociedad Oxígenos de Colombia Ltda (OdC) por la supuesta falta de ejercicio de los deberes de inspección, vigilancia y control de la demandada antes del proceso de intervención forzosa administrativa para administrar, durante el mismo, así como el proceso de liquidación de la corporación Saludcoop IPS, omisión que supuestamente impidió que la mencionada institución prestadora de salud cumpliera con las obligaciones crediticias que tenía a su cargo, entre ellas, la acreencia de la parte demandante.
La sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda será confirmada, pues, no se acreditó la existencia del daño antijurídico. En efecto, se encuentra probado que el agente liquidador mediante Resoluciones no. 12 del 19 de abril de 2016 y no. 01738 del 25 de enero de 2017 rechazó las acreencias presentadas por OdC por valor de tres mil ciento sesenta y siete millones doscientos sesenta y cuatro mil cuatrocientos cincuenta y un pesos 7 Oxígenos de Colombia Ltda afirma que tuvo certeza que su crédito no sería pagado con la Resolución 1531 del 18 de enero de 2017, notificada el 21 de enero de 2017 (fl. 2351 vuelto cdno. 12) mediante la cual se declararon insolutos los créditos reconocidos por el agente especial liquidador de la corporación IPS Saludcoop, de modo que el tiempo para interponer la demanda vencía, en principio, el 22 de enero de 2019, sin embargo, faltando 62 días para que operara la caducidad la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, en ese sentido, los términos se suspendieron entre el 22 de noviembre de 2018 y el 23 de enero de 2019 (fl. 3575 cdno. 18) y, en consecuencia, el plazo para presentar el medio de control de reparación directa se amplió hasta el 26 de marzo de 2019, fecha en la cual la demanda del proceso de la referencia fue presentada (fl. 1 cdno. ppal.), por consiguiente, se impone concluir que fue radicada en tiempo de conformidad con el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA; sobre esto último es pertinente precisar que aún si en gracia de discusión se dijera que los términos de caducidad se deben contabilizar a partir de la Resolución 2667 de 2017 mediante la cual se declaró terminada la existencia de Saludcoop IPS, por ser el momento en que se supuestamente se consolidó el daño, lo cierto es que de igual manera no habría caducidad del medio de control.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 12 ($3.167.264.451)8, en otras palabras, con independencia de que se declarara la insolvencia económica de la corporación Saludcoop IPS y esta dejara de existir, correspondía a la parte demandante demostrar que su crédito fue reconocido en el proceso de liquidación, empero, este fue rechazado mediante actos administrativos que eran sujetos de control judicial, los cuales no fueron demandados. 2.
No se demostró la existencia del daño antijurídico 1) Según se indicó en los antecedentes de esta providencia, OdC pretende que la entidad accionada sea declarada patrimonialmente responsable, pues, afirma que con ocasión de que no ejerció en debida forma los deberes de inspección, vigilancia y control respecto del proceso de intervención forzosa administrativa para administrar, así como el proceso de liquidación de la Saludcoop IPS, se le dejó de pagar facturas por servicios prestados que ascendían a un total de tres mil noventa y tres millones trescientos ochenta y cinco mil quinientos veintitrés pesos ($3.093.385.523)9. 2) Sobre el particular, en relación con el proceso de intervención forzosa administrativa para administrar, así como el proceso de liquidación de la Saludcoop IPS, se tiene demostrado los siguientes hechos relevantes: a) Entre los días 9 a 12 y 15 a 17 de abril de 2013, integrantes de la Superintendencia Delegada de Atención en Salud visitaron varias sedes de la corporación Saludcoop IPS y encontraron varios hallazgos sobre la organización administrativa y la prestación de servicios de la entidad, los cuales fueron plasmados en el informe final de visita del 21 de febrero de 2014 (fls. 22 a 51 cdno. anexos 1). b) Mediante oficio no. 2014-012939 del 17 de febrero de 2014, el agente especial interventor de Saludcoop EPS le informó a la Superintendente Delegada para las Medidas Especiales de la Superintendencia de Salud, entre otros aspectos, que en 8 Se pone de presente que en la Resolución no. 01738 del 25 de enero de 2017, el agente liquidador refirió que los créditos reclamados por Odc ascendían a $3.167.264.451; no obstante, la parte actora en la demanda explicó que en su momento reclamó la suma de $3.115.679.144 pero que luego de rectificar, las facturas en realidad ascendían a $3.093.385.523, suma esta que solicitó le fuera reconocida en el medio de control de la referencia (fls. 27 y 28 cdno. ppal. 1). 9 En la demanda la parte demandante fue muy clara en señala que el daño antijurídico consiste en que “actuando de buena fe, suministró oxígeno y otros gases medicinales a la IPS Saludccop por una valor de COP $3.093.385.523; no obstante, esta autoridad no pudo cumplir sus obligaciones con mi representada, gracias a las conductas omisivas y seriamente inadecuadas por parte de la autoridad estatal que tiene a su cargo las funciones de inspección, control y vigilancia del sector salud” (fl. 31 cdno. ppal. 1).
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 13 el año 2013, la Corporación Saludcoop IPS presentó en su informe financiero una pérdida acumulada del ejercicio por la suma aproximada de $3.650.000.000 y se requería realizar un estudio técnico sobre los costos de los servicios médicos y los gastos administrativos (fl. 54 cdno. anexos 1). c) Debido a los hallazgos plasmados en el informe final de visita del 21 de febrero de 2014 y ante el hecho de que en los indicadores del Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad se presentaban graves inconsistencias en materia financiera, el Comité de Medidas Especiales en acta del 3 de marzo de 2014 le recomendó al Superintendente Nacional de Salud ordenar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar de la corporación Saludcoop IPS (fl. 56 cdno. anexos 1), asimismo, en informe técnico del 4 de marzo de 2014 la Superintendente Delegada para la Supervisión Institucional señaló, entre otros aspectos, que los estados financieros de Saludcoop IPS no eran confiables “por razón al registro de ingresos no soportados, el no reconocimiento de glosas en la facturación y el no registro de costos y gastos en la operación lo cual distorsiona el resultado del ejercicio, circunstancia que no se advierte en los informes de los revisores fiscales” (fls. 59 a 76 cdno. anexo. 1) d) Por lo anterior, mediante Resolución no. 00467 del 10 de marzo de 2014, el Superintendente Nacional de Salud ordenó durante un término de cinco (5) meses la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar de la corporación Saludcoop IPS (fls. 77 a 80 cdno. anexo 1), dicha medida fue prorrogada en Resoluciones no. 1487 del 6 de agosto de 2014 (fls. 198 a 200 cdno. anexo 1), no. 301 del 9 de marzo de 2015 (fls. 202 a 203 cdno. anexo 1) y no. 1668 del 9 de septiembre de 2015 (fls. 753 a 755 cdno. anexo 4), el término de intervención forzosa se prorrogó hasta el 11 de enero de 2016. e) En informe del 18 de diciembre de 2015, el agente especial interventor de la Corporación IPS Saludcoop le indicó a la Directora Encargada de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud que pese a las actuaciones que se realizaron para “poner nuevamente a la Corporación en marcha como fue el objeto inicial de la intervención” (fl. 759 vuelto cdno. anexo 4), lo cierto es que no se pudo superar la situación de aquella por lo cual recomendaba su liquidación, lo cual ya había señado en informe del 7 de diciembre de 2017 (fls. 757 a 764 cdno. anexo 4), aspecto que también fue señalado en concepto técnicos del 22 de diciembre de Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 14 201510 (fl. 1000 cdno. 5 anexo y fls. 1001 a 1009 cdno. 6 anexo), 23 de diciembre de 201511 (fls. 1011 a 1039 cdno. 6 anexo) y 7 de enero de 201612 (fls. 1041 a 1059 cdno. 6 anexo), emitidos respectivamente por la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud. f) El 29 de diciembre de 2015, entre la Corporación IPS en intervención y oxígenos de Colombia se suscribió un contrato de transacción por la suma de $2.708.249.530 (fls. 11 a 17 cdno. 1 anexos). g) El 7 de enero de 2016, el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud recomendó adoptar la medida especial de toma de posesión inmediata de los bienes haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa 10 Realizado por la Superintendencia Delegada para la Supervisión de Riesgos y en el cual se “concluye que la estructura y situación financiera actual de la Corporación IPS Saludcoop no le permite i) una adecuada prestación de servicios de salud que contrata al no disponer los recursos necesarios para la adecuación, mantenimiento y actualización de equipos; ii) superar las condiciones de iliquidez de manera que pueda cumplir con las obligaciones con sus proveedores y sus trabajadores y, iii) generar un modelo de prestación de servicios que le permita superar las condiciones de perdidas recurrentes, y ser financieramente viable en el corto, mediano y largo plazo” (fl. 1008 vuelto cuaderno anexo 6). 11 Aprobado por la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional y en el cual se indicó, entre otros aspectos que: “La corporación IPS Saludcoop no cumple con el objeto fijado en sus estatutos (…) de acuerdo con sus estatutos la corporación IPS, hoy en día se encuentra inmersa en una causal de disolución y liquidación, la cual establece: ‘la corporación se disolverá 1. por falta de capacidad técnico - administrativa insuficiencia patrimonial y calidad tecnológica y científica que imposibilita la adecuada prestación del servicio público de la salud’; la situación financiera deficitaria está afectando directamente la prestación del servicio de salud por parte de la corporación IPS Saludcoop imposibilitando la operación en el corto mediano y largo plazo e incrementando el riesgo operacional y reputación; las condiciones de suficiencia patrimonial y financiera a la fecha y a pesar del proceso de la intervención administrativa no se cumplen y en consecuencia el prestador no está en condiciones normales para brindar una prestación de servicios de salud con calidad; la corporación no cumple con los estándares de habilitación en un alto porcentaje sus IPS generando altísimo riesgo para la seguridad del paciente y con las consecuencias descritas relacionadas con procesos administrativos y judiciales (…)” (fl. 1038 cdno. anexo 6). 12 Elaborado por la Superintendencia Delegada para las Medidas Especiales por el cual se concluye: “durante el proceso de intervención forzosa administrativa para administrar la corporación IPS Saludcoop no se lograron subsanar los hechos que dieron origen a la medida, en cuanto al cumplimiento de los requisitos mínimos de habilitación, la culminación de la formalización de los contratos de prestación de servicios de salud, arrendamientos de sedes y equipos biomédicos, la normalización de las relaciones comerciales con los proveedores, implementación del procedimiento de facturación y culminación del proceso de depuración contable.
De otra parte el estado actual de cada uno de los componentes técnico científico administrativo laboral económico y jurídico reflejan las dificultades de la entidad para garantizar su operación, se evidencia su insostenibilidad en el corto y largo plazo teniendo en cuenta que no presenta equilibrio entre sus ingresos costos y gastos y que no cuenta con el flujo de caja necesario para cumplir sus obligaciones (…) así las cosas la incapacidad operativa administrativa financiera y jurídica que afronta la entidad afecta a su continuidad como empresa en marcha y considerando que es la IPS más grande del país por su presencia en el territorio nacional (…) como resultado del cumplimiento del proceso anteriormente expuesto, esta Delegada recomienda iniciar el proceso liquidatorio de la misma dada la inviabilidad que presenta esta entidad en todos sus componentes” (fl. 1058 cdno. anexo 6).
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 15 para liquidar de Saludcoop IPS (fls. 1061 a 1062 cdno. 6 anexo), lo cual fue acogido por la Superintendencia Nacional de Salud en resolución 25 del 12 de enero de 2016 y, en la cual, se designó al señor Pedro Alfonso Mestre Carreño como agente especial liquidador (fls. 1064 a 1068 cdno. 6 anexo). h) Mediante Resolución no. 002 del 13 de enero de 2016, el agente liquidador estableció el término para presentar las reclamaciones en el proceso liquidatorio de la corporación Saludcoop IPS13 (fls. 1070 a 1072 cdno, 6 anexo) y, durante el término OdC presentó la reclamación de sus acreencias por un valor de $3.115.679.14414 y que correspondían a facturas por suministro de oxígeno medicinal (fl. 1086 cdno, 6 anexo). i) A través de Resolución 12 del 19 de abril de 2016, el agente liquidador decidió las reclamaciones de créditos presentadas oportunamente y rechazó, a través de diferentes glosas15, la presentada por OdC16 (fls. 1091 a 1162 cdno. 6 anexo); esta decisión fue confirmada en Resolución no. 1738 del 25 de enero de 201717, entre 13 A través de Resolución no. 0006 del 20 de enero de 2016 se adoptó el catálogo de glosas para llevar a cabo la auditoria integral a las reclamaciones presentadas por los acreedores al proceso liquidatorio de la Corporación IPS Saludcoop en liquidación (fls. 1074 a 1084 cdno. 6 anexo). 14 Aunque en la solicitud de reclamación la parte actora indicó que sus acreencias ascendían a $3.115.679.144, en el medio de control de la referencia precisó que luego de un proceso de conciliación de cartera en realidad las acreencias ascendían a $3.093.385.523. 15 En concreto, las razones de rechazo correspondieron a las glosas 1.3, 1.13, 1.24, 2.6 y 7.1, las cuales de conformidad con la Resolución no. 0006 del 20 de enero de 2016 corresponden a glosa 1.3 “el contenido de la reclamación no permite determinar la cuantía de la creencia reclamada y/o el tipo de graduación y clasificación, ni el objeto de la misma ni el proceso judicial que dice solicitar hoy” (fl. 1075 cdno. 6 anexo); glosa1.13 “con base en los soportes allegados y en los documentos y registros que reposan en poder de la entidad en liquidación, recibidos de la entidad o en liquidación por virtud de la toma, no es posible establecer la existencia de la obligación reclamada.
En lo que corresponde a la aceptación de las reclamaciones presentadas por personas naturales o jurídicas que prestan algún servicio o suministraban bienes a la entidad en liquidación, se debió aportar copia del contrato junto con la aprobación de la garantía respectiva, cuando era exigida o la orden de servicio, según el caso, todo lo anterior sin perjuicio del análisis de los soportes documentales que puedan reposar en la entidad en liquidación” (fl. 1075 vuelto cdno. 6 anexo); glosa 1.24 “revisados los archivos de la entidad en liquidación, junto con los soportes presentados por el reclamante, no se encontró evidencia de la efectiva prestación del servicio o suministro del bien objeto de reclamo, ni se encuentra la contabilización del mismo” (fl. 1076 cdno 6 anexo); glosa 2.6 “la factura reclamada presenta notas de débito o crédito las cuales disminuyen el valor reclamado” (fl. 1076 vuelto cdno. 6 anexo); glosa 7.1 “se rechaza por ausencia de cumplimiento de los requisitos que se detallan en el anexo, relacionado con el detallado de la factura presentada por cada acreedor (cuentas médicas prestaciones económicas y reembolsos)” (fl. 1081 vuelto cdno. 6 anexo). 16 Se resolvió, entre otros aspectos, lo siguiente: “ARTÍCULO QUINTO: RECHAZAR totalmente las reclamaciones presentadas oportunamente y en consecuencia entiéndase no incorporadas a la masa de la liquidación de la corporación IPS Saludcoop en liquidación identificada con el número NIT 830.106.3761- en los términos previstos en la parte considerativa de este acto y conformidad con las condiciones contenidas en el artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2255 de 1010, y tal como se relacionan en el anexo 5 denominado ‘reclamaciones de créditos oportunos rechazados’ que hace parte integral del presente acto” (fl. 1110 vuelto cdno. 6 anexo); por parte, en el anexo 5 que corresponde a los créditos quirografarios oportunos – rechazados se encuentra la reclamación de Oxígenos de Colombia Ltda por valor de $3.115.679.144 (fl. 1128 vuelto cdno. 6 anexo). 17 La cual inicia en el folio 1279 del cuaderno 7anexo y culmina en el folio 1706 del cdno. 9 anexo.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 16 otros aspectos señaló que i) varias de las facturas presentadas no tenían soporte de que el servicio se presentó a satisfacción, otras presentaban una obligación inexistente, varias no evidenciaban el registro contable y otras no fueran acompañadas de los documentos suficientes para acreditar la existencia del servicio; ii) las facturas presentadas por OdC corresponden a un crédito quirografario tipo “e”, esto es, créditos de quinta clase conforme el artículo 2509 del código civil colombiano que no gozan de preferencia y, iii) en total se presentaron 1.177 facturas cuyo valor reclamado ascendió a $3.167.264.45118, no obstante, ninguno de los títulos valores fue reconocido en el proceso de liquidación. j) Mediante Resolución no. 51 del 28 de diciembre de 2016 el agente liquidador declaró configurado el desequilibrio financiero, pues, los activos de Saludcoop IPS ascendían a $16.368.350.545 mientras que sus pasivos eran de $147.894.127.848 (fls. 1188 a 1200 cdno. 6 anexo y fls. 1201 a 1232 cdno. 7 anexo). k) Por Resolución no. 1531 del 18 de enero de 2017, el agente liquidador declaró insolutos los créditos reclamados de manera oportuna y extemporáneos expresamente reconocidos (fls. 1234 a 1277 cdno. 7 anexo) y, a través de Resolución 2667 de 2017 declaró terminada la existencia de Saludcoop IPS (fls. 2318 a 2378 cdno. 12 anexo) 3) Sobra la anterior base probatoria, la Sala considera que no se probó el daño antijurídico alegado en la demanda, pues, aunque OdC alega que fue por causa de la Superintendencia Nacional de Salud que su crédito no fue pagado, lo cierto es que no demostró que el mismo existiera ni mucho menos que fue reconocido en el proceso de liquidación de la corporación Saludcoop IPS19. 18 La parte demandante señaló, en el momento de la reclamación, que el valor de las acreencias era de $3.115.679.144, no obstante, el liquidador calculó que el mismo ascendía a $3.167.264.451. 19 El daño antijurídico, como primer elemento de la responsabilidad, debe estar demostrado para poder estudiar la imputación que se realiza a la demandada, en otras palabras, con independencia de que OdC alegue que antes y durante los procesos de intervención administrativa y de liquidación de la IPS Saludcoop la Superintendencia de Salud incurrió en una serie de irregularidades que de haber sabido no seguía prestando el servicio, debió haber demostrado que dicho servicio en efecto se prestó a la IPS; no obstante, en el proceso de liquidación no se reconoció ninguna factura por estimar que no había, entre otros aspectos, soporte de la prestación del servicio que aquí reclama.
Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 17 4) Ciertamente, aunque la demanda en el presente proceso de reparación directa allega sendos contratos20 y las facturas de los servicios que supuestamente prestó a la corporación Saludcoop IPS, lo cierto es que el crédito reclamado por OdC no fue reconocido por el agente liquidador en Resoluciones nos. 12 del 19 de abril de 2016 y 1738 del 25 de enero de 2017, esto es, no se reconoció a través de actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, se encuentran en firmes y no se encuentra probado que fueron objeto de anulación por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. 4) El artículo 295 del Decreto-ley 663 de 199321 dispone que las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y su impugnación corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y, en ese sentido, toda vez que la sociedad demandante pretende que se reconozca y pagué un crédito que no fue aceptado y, por el contrario, fue rechazado en el proceso de liquidación de Saludcoop IPS, se debió haber demandado la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos, pues, mientras estos se encuentren en firme, no se puede afirmar que la actora tenía derecho al reconocimiento y pago de dicho acreencia22. 5) Adicionalmente, no debe perderse de vista que el numeral 10 del artículo 29523 de dicho decreto dispone que los liquidadores deben responder por los perjuicios 20 Entre los documentos allegados se encuentra un contrato de transacción entre la Corporación IPS Saludcoop y Odc del 29 de diciembre de 2015 en el cual el agente interventor señalaba que se adeudaban a Oxígenos de Colombia $3.009.166.145 pero que se acordaba que la suma a pagar en $2.708.249.530 (fls. 11 a 17 cdno. 1 anexos demanda), este contrato fue suscrito durante el proceso de intervención administrativa de la Corporación IPS Saludcoop, la propia demandante afirma que el agente interventor “posteriormente revocó el contrato de transacción” (fl. 17 cdno. ppal. 1) y, aunque en el proceso no obra constancia de porque dicho contrato no se cumplió, lo cierto es que inmediatamente culminó la intervención y se dio inició a la liquidación, la aquí demandante presentó al agente liquidador las acreencias que afirmaba había prestado antes y durante el proceso de intervención; es especialmente relevante anotar que el proceso de la referencia no se discute la existencia de un incumplimiento de contrato. 21 Artículo 295 del Decreto-ley 663 de 1993: “Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá́ dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá́ en ningún caso el proceso liquidatorio”. 22 Caso diferente sería que las acreencias hubiesen sido reconocidas en el proceso de liquidación, pues, en dicha situación fáctica habría la existencia de un daño por lo cual se pasaría a estudiar si este obedeció a una actuación u omisión de la accionada. 23 “Artículo 295.
RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. (…). Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 18 que por dolo o culpa grave lleguen a causar a la entidad en liquidación o a los acreedores con ocasión de las actuaciones adelantadas en contravención de las normas que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. 6) Así pues, no hay lugar a duda de que la parte demandante también se encontraba habilitada para cuestionar el proceder del agente liquidador de Saludcoop IPS, tal como lo autoriza el artículo 295 del Decreto-ley 663 de 1993, con el fin de obtener la declaración de su responsabilidad a título de dolo o culpa grave; en todo caso, se insiste, no puede indicarse que existió un daño antijurídico porque en actos administrativos la acreencia solicitada por la parte actora no fue reconocida. 7) En relación con la anterior, la Sala pone de presente que si bien tanto en la demanda como en el recurso de apelación la parte demandante afirmó que el liquidador se equivocó al rechazar los créditos -en la medida que desconoció la existencia de los contratos que en su momento se suscribió con la IPS Saludcoop, además de que los servicios sí se prestaron tal como consta en las facturas que allega al proceso de la referencia-, no lo es menos que en el recurso de apelación de una manera contradictoria realizó reproches a los actos del liquidador, para luego expresar de forma clara que no cuestionaba la legalidad de los actos administrativos, empero, desde el punto de vista material, el medio de control que debió interponerse era el de nulidad y de restablecimiento del derecho, lo cual no aconteció. 8) No es posible analizar la legalidad porque ello implica cambiar la causa petendi y la Sala no tiene competencia para analizar lo atinente al rechazo de las facturas, pue, dicho análisis es propio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.
Responsabilidad. Los liquidadores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. Para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo realizado conforme a lo previsto en las normas respectivas, determinarán los límites de la responsabilidad del liquidador como tal.
(…). Las sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran no les dará acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo el liquidador podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por tal concepto.
(…)” (mayúsculas sostenidas del original – negrillas adicionales). Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 19 9) Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se demostró el daño antijurídico alegado, razón por la cual la parte demandante inobservó el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”; además, por el hecho de no demostrarse la existencia del daño, releva a la Sala de estudiar la falla en el servicio atribuida a la parte demandada. 3.
Conclusión Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 4. Condena en costas 1) La parte demandante señaló que no debía ser condenada en costas, sin embargo, según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo que se ventile un interés público la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, a su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas a la parte vencida. 2) En consecuencia, la condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, porque la parte demandante fue vencida en el proceso, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: Confírmase la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. Expediente: 25000-23-36-000-2019-00240-01 (68.265) Demandante: Oxígenos de Colombia Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 20 SEGUNDO: Condénase a la parte demandante a pagar las costas que se hubiesen causado en segunda instancia, cuya liquidación hará de manera concentrada el a quo, según lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ACLARACIÓN DE VOTO ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala SALVAMENTO DE VOTO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.