CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes Demandado: Departamento del Atlántico, Secretaría de Educación Tema: Diferencias por homologación y nivelación salarial Decisión: Confirma.

El demandante no demostró la liquidación errónea de la nivelación salarial La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 22 de octubre de 20181 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A. I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 00341 del 22 de enero de 2014 por la cual se ordenó el reconocimiento y pago de valores retroactivos por concepto del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial, a favor del personal administrativo que se financia con recursos del Sistema General de Participaciones. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reliquidar los valores reconocidos en dicho acto por concepto de la homologación y nivelación salarial por los años 1995 a 1999, pues la entidad no reconoció su derecho, aduciendo prescripción; además, que se reliquide el valor ordenado durante los años 2000 a 20092, conforme a la diferencia de salario fijado en las ordenanzas de la Asamblea del Atlántico. 3.

Finalmente, reclamó los intereses moratorios por el reajuste de dicho proceso de homologación, desde el momento en que se hizo efectivo el derecho, es decir, desde 1 Folios 233 a 242 del expediente físico 2 La precisión sobre los años que se pide liquidar y reliquidar, se hizo en el escrito que subsanó la demanda y según se definió al fijar el problema jurídico en la audiencia inicial.

Folios 65 y 138 a 145, respectivamente, del expediente físico. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes 1997; el ajuste de la condena conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cumplimiento de la sentencia conforme a los artículos 192 y 195 ibidem y que se imponga condena en costas a la entidad.

Contestación de la demanda. 4. La entidad demandada se opuso a las pretensiones del demandante3, señalando que no ha vulnerado derechos particulares, legales, ni constitucionales; agregó que «la demandante no puede pretender ser incluida en un régimen de cesantías que no le es propio» y en general, fundamentó su argumento en las normas que rigen las cesantías de los docentes4.

Finalmente, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la innominada. II. SENTENCIA APELADA. 5. El Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda5, en atención a que el demandante sólo se limitó a informar sobre una presunta liquidación errónea del proceso de homologación y nivelación salarial durante los años 2000 a 2009, pero no allegó pruebas idóneas que permitieran comprobar esta afirmación, además tampoco demostró que devengó la indemnización por vacaciones, cesantías, intereses sobre estas y días de descanso no disfrutados y dejados de cancelar; por lo tanto, aseguró que la carga procesal dependía del demandante, quien debía probar las imputaciones hechas en la demanda, pero no lo hizo. 6.

En cuanto a la liquidación de las diferencias salariales por los años 1997 a 1999 advirtió que según se afirmó en la demanda, Sintrienal Atlántico formuló peticiones en los años 2000 y 2003 para reclamar el retroactivo salarial, aduciendo que con ello se interrumpió la prescripción; sin embargo, dicha circunstancia no se acreditó en el expediente, pues no se allegó una petición con constancia de recibido en la cual se hubiera reclamado el mencionado derecho por ese periodo. 7.

En el anterior contexto, concluyó que no procedía la liquidación de los años 1997 a 1999 ni los intereses moratorios, porque no hay lugar al ajuste salarial desde el año 2000. III. RECURSO DE APELACIÓN. 8. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación6 en el cual pidió revocar la sentencia, argumentando que se incurrió en diferentes vías de hecho, pues la magistrada ponente no dio cumplimiento «al auto para mejor proveer» ya que la entidad no envió en forma completa las pruebas requeridas y en lugar de 3 Folios 94 a 104 del expediente físico. 4 Se precisa que ese fue su argumento, aunque la controversia no trata sobre el régimen de liquidación de cesantías aplicable. 5 Folio 233 a 242 del expediente físico. 6 Folio 312 al 373 del expediente físico. 3 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes conminarla para que las completara7 o decretar la inspección judicial solicitada, emitió sentencia atribuyendo la falencia probatoria a la parte actora, cuando dicha carga procesal no fue incumplida y en todo caso i) si consideraba que había insuficiencia probatoria debió sanearlo; ii) la entidad era quien tenía en su poder los documentos necesarios para esclarecer los hechos y iii) podía valorar el acto acusado8 y las planillas de horas extras mensualmente laboradas9, pero fueron ignorados. 9.

Agregó que la sentencia no es congruente, por cuanto no se ajusta a los hechos que motivaron el presente medio de control, ni a los derechos impetrados, se funda en consideraciones inexactas y alejadas de la realidad jurídica y procesal y más bien refleja la animadversión de la magistrada ponente con el profesional que acude a reclamar los derechos del actor. 10.

Indicó que no es cierto que la liquidación de las prestaciones fue adecuada, pues el Tribunal llegó a esa conclusión con base en el reconocimiento de los valores retroactivos realizado por la parte demandada; sin embargo, no presentó operaciones, ni formulas aritméticas y contables para demostrar que estaba correcta, con lo cual se violó el derecho fundamental al debido proceso, de ahí la insistencia en que sea revisada la liquidación por un contador del Tribunal Administrativo, tal como el ponente lo planteó en la audiencia inicial. 11.

Aseguró que los derechos reclamados no han prescrito, pues el acuerdo nacional suscrito el 3 de mayo de 2000 entre el Ministerio de Educación Nacional y SINTRENAL continúa vigente, y es aplicable en el caso concreto en la medida en que constituye una «declaración de voluntad» sobre «equidad salarial» aplicable a los afiliados a dicho sindicato y por extensión a los que no lo estuvieren10, que su punto central consistió en la renuncia, por parte del Ministerio, a la prescripción de los derechos de homologación salarial correspondientes a los años 1995, 1996 y 1997.

Ello implicó que los funcionarios podían reclamar los pagos de esos períodos y aunque en el acuerdo se estableció un plazo de 10 años para su ejecución administrativa, la validez y el alcance de la renuncia son cruciales para determinar la exigibilidad de las compensaciones adeudadas hasta 1997. 12. Precisó que en la demanda se pidió el pago de los intereses moratorios del reajuste de la homologación por dos perjuicios causados por la administración, el primero, por el retardo en el pago del citado reajuste, cuando en el año 2011 intempestivamente se suspendió el pago, y el segundo, porque las diferencias realmente debieron empezar a pagarse desde el año 1995, en cuanto se incurre en mora desde el primer día de retardo 7 Particularmente refiere que no se enviaron los factores que no se tuvieron en cuenta en la liquidación inicial, ni información alguna acerca de las horas extras laboradas, ni los factores tenidos en cuenta para liquidarlas, tampoco acerca de los intereses sobre las cesantías.

Así se indicó en la hoja 22 del recurso, folio 333 del expediente físico. 8 En el cual se refleja que dejaron de cancelarse las acreencias por varios años —1995 a 1999—. Según se afirmó en la página 298 del recurso, folio 340 del expediente. 9 Adujo que al ingresar a la entidad territorial laboraba 120 horas extras pero solo se liquidaban 50.

Afirmación realizada en la página 27 del recurso, folio 338 del expediente. 10 Según se indicó en la página 31 del recurso. 4 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes en el pago de la obligación. Indicó que para ese efecto debe acudirse a las normas del derecho civil, que para su causación basta con el hecho del retardo y que no se entienden purgados por el reconocimiento de la indexación. 13.

Concretó los anteriores planteamientos en lo que consideró vías de hecho, así: i) violación directa de la Constitución porque se negaron las pretensiones con argumentos carentes de fundamento de hecho y de derecho, como aquel relativo a la carga de la prueba; ii) defecto procedimental absoluto, porque el juez actuó al margen del procedimiento, al separarse de manera abierta y grosera del texto de la norma11; iii) defecto material o sustantivo, por decidir con base en normas inexistentes, endilgándole al demandante el incumplimiento de la carga probatoria; iv) defecto fáctico, por omitir el decreto y práctica de pruebas solicitadas, tal como la inspección judicial; v) defecto procedimental por afectación del principio de congruencia y por decisión sin motivación. IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 14. Mediante auto del 15 de enero de 202012, se admitió el recurso de apelación y en providencia del 29 de octubre de 202013, se resolvió la solicitud de pruebas formulada en el recurso de apelación, negando la inspección judicial y el peritazgo contable y ordenando librar oficio para que la Secretaría de Educación del Atlántico remitiera certificación de los pagos que se le hicieron al demandante por concepto de cesantías, intereses a las cesantías, indemnización por vacaciones y días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de percibir.

Las partes no interpusieron recursos. 15. En respuesta, la entidad demandada allegó certificación14 de la cual se corrió traslado por el término de tres (3) días15. Las partes no se pronunciaron al respecto, razón por la cual se corrió traslado para alegar de conclusión16 oportunidad dentro de la cual la entidad demandada solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia17. 16.

Vencido el término anterior, el demandante solicitó la nulidad de lo actuado18, que fue resuelta en auto del 23 de junio de 202219, en el que i) se declaró la nulidad a partir del auto del 6 de mayo de 2021, por violación del debido proceso, porque la respuesta dada por la entidad frente a la prueba decretada20 no fue cabal ni congruente; ii) se requirió por segunda vez a la entidad para que allegara certificación en la que constara 11 Se refieren, entre otras, normas sobre carga de la prueba e intereses de la legislación civil. 12 Folio 386 expediente físico 13 Folio 392 a 394 expediente físico 14 Folio 398 expediente físico 15 Folio 399 expediente físico 16 Folio 401 expediente físico. 17 Índice 24 Samai Consejo de Estado 18 Índice 23 Samai Consejo de Estado 19 Índice 34 Samai Consejo de Estado 20 Certificación del 14 de diciembre de 2020, suscrita por la señora Lilia Guerrero Donado, profesional universitaria de la Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación del departamento del Atlántico. 5 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes la información solicitada mediante auto del 29 de octubre de 202021; iii) se negó por extemporánea la solicitud dirigida a requerir a la Corte Constitucional el expediente de tutela T-157 de 2014 y iv) se negó la inspección judicial según lo resuelto en el auto del 29 de octubre de 2020.

Las partes no interpusieron recursos. 17. Atendiendo el anterior requerimiento, la parte demandada allegó certificación22, la cual quedó a disposición de la parte demandante, según la constancia de traslado de documentos23 y esta no hizo pronunciamiento alguno. 18. Mediante oficio del 26 de julio de 202224, la parte demandante solicitó la suspensión de los términos porque el apoderado tenía problemas de salud.

En atención a esa solicitud, a través de auto del 1o de febrero de 202425 se interrumpió el trámite de los asuntos judiciales por enfermedad grave del abogado y se requirió a la parte para que designara nuevo apoderado que representara sus intereses. En cumplimiento de ello, el demandante procedió de conformidad, según consta en memorial del 9 de abril de 2024.26 19.

A través de auto del 10 de julio de 202427 nuevamente se corrió traslado para alegar de conclusión. 20. Dentro de la oportunidad procesal, la entidad señaló28 que la pretensión del demandante no debe prosperar y que la sentencia de primera instancia es congruente con el ordenamiento jurídico y con los principios jurisprudenciales vigentes.

No hubo pronunciamiento de la parte demandante29. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 21 Que se concreta en los pagos que se hicieron por concepto de cesantías, intereses a las cesantías e indemnización por vacaciones y los días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de percibir por el demandante. 22 Índice 39 Samai Consejo de Estado 23 Índice 49 Samai Consejo de Estado 24 Índice 40 Samai Consejo de Estado 25 Índice 42 Samai Consejo de Estado 26 Índice 47 Samai Consejo de Estado 27 Índice 55 Samai Consejo de Estado 28 Índice 59 Samai Consejo de Estado 29 En el informe secretarial del 19 de septiembre de 2024 no se refirió que hubiera un memorial en tal sentido. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes 22.

De acuerdo con los reparos concretos planteados, procederá la Sala a estudiar si en la sentencia se incurrió en vía de hecho por indebida valoración probatoria e incongruencia; de igual manera se analizará si al expediente se allegaron pruebas que demuestren que hubo una errónea liquidación de valores retroactivos que se reconocieron al actor producto del proceso de homologación y liquidación salarial, en caso afirmativo, se examinará si operó la prescripción sobre estos y si para el pago de los intereses pretendidos era viable acudir al ordenamiento civil.

Resolución del problema. 23. El primer problema se refiere a la indebida valoración probatoria y se sustentó en tres aspectos: i) que el tribunal desconoció el auto para mejor proveer en el que se hizo una solicitud probatoria para esclarecer puntos oscuros de la controversia, pues no requirió a la entidad para completar la información requerida, que debe reposar en sus archivos; ii) que se abstuvo de practicar la inspección judicial solicitada; iii) que no debió resolver la controversia aduciendo falencias en la carga probatoria de la parte demandante, pues contaba con el acto enjuiciado y las planillas de horas extras, que le daban elementos de juicio para decidir. 24.

Al revisar la actuación de primera instancia, se advierte que mediante audiencia inicial se ordenó librar oficios con destino a la entidad con el fin de obtener, por una parte, los oficios 2010 EE 81422 del 10 de noviembre de 2010, 2011 EE 77306 del 29 de diciembre de 2011 y 2013 EE 34201 del 11 de junio de 2013 y, por otra parte, certificación acerca de los pagos realizados al actor durante los años 2000 a 2009 por concepto de bonificación por servicios prestados, bonificación por recreación, prima de servicios, prima de vacaciones, horas extras, prima técnica, prima de navidad30, cesantías e intereses de cesantías e indemnización por vacaciones, días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de pagar durante dichos años. 25.

Como respuesta a ello, obtuvo los oficios requeridos31, en los cuales se certificó la deuda general del departamento por concepto del proceso de homologación, se refirieron los errores que hubo en la liquidación y el valor que resultó producto de la modificación de esta; tales documentos fueron incorporados como prueba mediate auto del 27 de noviembre de 201732 y al no haber pronunciamiento de las partes, se corrió traslado para alegar de conclusión33. 26.

Estando el proceso a despacho para dictar sentencia, el 10 de abril de 2018 la magistrada ponente dictó nuevo auto decretando pruebas de oficio34, concretamente una certificación acerca de los valores reconocidos al actor por concepto de la reliquidación de los factores mencionados en el párrafo 23. El actor recurrió tal decisión a fin de que 30 Se resalta para hacer evidente la información que se certificó en la constancia expedida por la entidad, a la que se hará referencia a continuación. 31 Folios 155 a 159. 32 Folios 171 y 172. 33 Folios 179 y 180. 34 Folios 195 a 197. 7 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes se redireccionara de mejor manera la prueba y se decretara la inspección judicial; el despacho no la repuso35, bajo el argumento de que se trata de una prueba de oficio y que la inspección judicial no fue decretada en instancia previa en el proceso. 27.

En respuesta a este requerimiento, la Gobernación del Atlántico emitió el certificado36 en el que constan los valores reconocidos al actor entre 2000 y 2009 por conceptos patronales, parafiscales e indexación y los factores que se tuvieron en cuenta para dicha liquidación, a saber: sueldo, horas extras, prima técnica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad y bonificación especial por recreación. Con posterioridad a ello se emitió la sentencia. 28.

El anterior recuento permite concluir que no es cierto que el Tribunal hubiera emitido la sentencia de primera instancia sin requerir previamente la respuesta a la totalidad de documentos requeridos en auto para mejor proveer; nótese que las pruebas de oficio tenían el propósito de obtener certificaciones de los pagos realizados al demandante por conceptos salariales y no salariales ordenados como consecuencia del proceso de homologación y nivelación salarial y por reliquidación de este, durante los años 2000 a 200937 y ello fue obtenido con la respuesta dada por la Gobernación del Atlántico, en la que se relacionó lo pertinente. 29.

Es cierto, como se puede constatar al comparar el requerimiento y la información suministrada, que en la certificación no se mencionaron los valores pagados por concepto de cesantías, intereses sobre estas, indemnización por vacaciones y días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de cancelar de «las anualidades comprendidas entre 2003 a 2009»; sin embargo, era válido que la primera instancia entendiera que con dicha información estaba satisfecho su requerimiento pues en la certificación se dejó claro que esos fueron los pagos que se hicieron al actor «por concepto de reconocimiento de valores retroactivos [ ] dentro del proceso de homologación de cargos y nivelación salarial» de modo que de ahí se podía entender que no era necesario ahondar en el requerimiento, para indagar por lo no certificado.

En ese contexto, la Sala considera que no se incurrió en el error advertido en el recurso. 30. En lo que respecta al cuestionamiento según el cual el a quo se abstuvo de decretar la inspección judicial, debe señalarse que tal como lo afirmó el Tribunal en el auto del 18 de septiembre de 201838 dicha prueba no fue decretada en primera instancia pues en la audiencia inicial39 se consideró innecesaria en la medida en que las pruebas documentales serían suficientes para adoptar una decisión, pero que en caso de necesitarse, se haría uso «del Mejor Proveer» para decretarla y finalmente no se dictó 35 Auto del 18 de septiembre de 2018.

Folios 224 a 225. 36 Folios 212 a 216. 37 Se hace referencia tanto a lo solicitado en el primer auto de 2003 a 2009, como lo requerido en el segundo a partir del año 2000. 38 Folios 224 a 225. 39 Folios 138 a 145. 8 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes auto en ese sentido, razón por la cual no era exigible el decreto de dicho medio probatorio lo que lleva a no acoger el argumento del recurrente. 31.

Por otra parte, en el recurso se aduce que la sentencia no debió resolver adversas las pretensiones con sustento en una falencia probatoria atribuible a la parte demandante, máxime cuando se pudieron analizar los reportes de horas extras y el acto acusado. Sobre ello, es oportuno indicar que en su análisis, el a quo sí tuvo en cuenta el acto acusado, al punto que señaló que su contenido refleja los valores retroactivos reconocidos dentro del proceso de homologación que corresponden a la sumatoria de las diferencias salariales recibidas entre 2000 y 2009, en el que se observan los factores salariales que sirvieron de sustento para tal reconocimiento y, a renglón seguido, expuso que dicha información se corroboró con la certificación aportada40 de la cual concluyó que al realizar tal liquidación no solo se tuvo en cuenta la asignación salarial mensual sino los factores allí mencionados. 32.

Ahora, en lo que respecta a los factores de indemnización por vacaciones, cesantías e intereses sobre estas y días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de pagar aseguró que en el expediente no había pruebas que demostraran que el actor las devengó durante el periodo analizado y que la carga probatoria le correspondía a este.

Al revisar la documental obrante en el expediente para el momento en que se dictó la providencia, se advierte que, en efecto, no estaba probado que el actor hubiera percibido dichos emolumentos, pues tanto en el acto acusado como en el certificado allegado por la entidad41 solo se refirieron los factores mencionados en el párrafo 26, de modo que si esa era la información con la que contaba la entidad y que fue aportada producto del requerimiento realizado por el a quo, no podía resolverse algo diferente sobre unos emolumentos no demostrados. 33.

Frente a la decisión de atribuir la falencia probatoria a la parte demandante, tiene sustento en el artículo 167 del CGP, según el cual las partes deben «probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», de manera que si el actor contaba con pruebas que demostraran que percibió tales emolumentos, debió aportarlas, pues en los documentos que reposaban en la entidad no había prueba de ello42.

Con todo, es oportuno indicar que producto de la prueba decretada en segunda instancia y frente a la cual no se presentó oposición por la parte demandante43 se pudo constatar que en los archivos de la entidad, correspondientes al proceso de homologación «no se encontraron pagos por concepto de 40 Visible en el folio 216. 41 Íbidem. 42 En sentencia del 9 de mayo de 2011.

Radicado No. 05001-23-26-000-1994-02376-01, de la Sección Tercera, Subsección C, CP: Enrique Gil Botero, No Interno 18048. Se indicó «Ahora bien, como lo ha manifestado la jurisprudencia nacional en materia de la carga de la prueba, para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones». 43 Conforme a lo indicado en el párrafo 16. 9 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes INTERESES/CESANTÍA, INDEMNIZACIÓN POR VACACIONES, DÍAS DE DESCANSO COMPENSATORIO NO DISFRUTADOS». 34.

Lo indicado en la referida certificación corrobora que en el proceso no se probó que el actor hubiera percibido tales conceptos y bajo ese entendimiento se confirmará lo decidido por el Tribunal, pues si la parte tenía evidencias que permitieran constatar que los percibió, debió probarlo y en ese sentido, incumplió dicha carga procesal.

Debe advertirse, además, que contrario a lo considerado en el recurso, dicha carga no debía suplirla el Tribunal, de quien se observa una adecuada labor probatoria oficiosa, en aras de resolver la controversia44. 35. En cuanto a las cesantías, el certificado de pagos ordenados por ese concepto en los años 2000 a 2009, solo se obtuvo en respuesta a la prueba ordenada en segunda instancia, luego no fue válido concluir que hubo deficiencia probatoria de la parte actora para obtener información al respecto, toda vez que en la demanda se pidió oficiar a la entidad para que allegara los antecedentes administrativos45 y aquellos se ordenaron como prueba durante la audiencia inicial46, información que además, en forma concreta, se requirió en los autos del 18 de mayo de 2016 y 10 de abril de 201847.

En ese contexto, no se podía endilgar deficiencia probatoria sobre ese aspecto a la parte demandante, porque era atribuible a la entidad al no adjuntar la certificación que diera cuenta del reconocimiento de dicha prestación; sin embargo, ello quedó saneado con la certificación aportada en esta instancia. 35. Frente a la omisión de análisis de las planillas de horas extras, al revisar el expediente no se encuentra un documento con tales características, de modo que no podría atribuirse una falencia en el análisis probatorio sobre un documento inexistente en el proceso, pues los jueces deben adoptar decisiones fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso48. 36.

El segundo problema jurídico consiste en identificar si hubo incongruencia en la sentencia, porque el recurrente considera que su análisis no está acorde con los hechos que motivaron la demanda, ni los derechos deprecados y se basa en consideraciones inexactas y carentes de sustento jurídico, conclusión que no tiene asidero, pues al leer el texto de la providencia se advierte que en ella se examinó que la reclamación de la demanda iba orientada a obtener la nulidad del acto que ordenó el reconocimiento y pago de valores retroactivos por concepto del proceso de homologación de cargos y nivelación 44 Como se comprueba con los autos del 10 de abril y 18 de septiembre de 2025, según lo relacionado en el párrafo 25 que antecede. 45 Folio 16. 46 Folio 142. 47 Referidos en los párrafos 23 y 25. 48 Así lo ha considerado esta Corporación: «En procesos contenciosos o controversiales como el presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios, puesto que se incurriría en una violación flagrante de los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil, así como también se estarían vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del interviniente que resulte afectado […]» Sentencia de diciembre 4 de 2006.

Exp. 16.188. CP. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes salarial con el restablecimiento consistente en el pago de las diferencias que surgieran entre lo reconocido y el salario realmente ordenado para esos años con la totalidad de factores computables, y así se fijó en el problema jurídico;49 lo que guarda relación con el examen realizado por el Tribunal, que se dirigió a establecer si existía tal diferencia, pero se concluyó que no habían pruebas que la demostraran50. 37.

El tercer problema busca identificar si con las pruebas allegadas se podía establecer que hubo una diferencia entre los valores pagados por concepto del retroactivo reconocido al actor por concepto de la homologación y nivelación salarial durante los años 2000 a 2009. Pues bien, en el acto acusado se expresó que las cifras reconocidas «resultan de la aplicación aritmética realizada a la sumatoria de las diferencias salariales que arroja el comparativo de los salarios reconocidos por el beneficiario durante el periodo fiscal [ ] y los salarios vigentes para la misma época que devengaban en la Gobernación del Atlántico los cargos del nivel central [ ] determinados conforme a las ordenanzas antes relacionadas» acto que goza de presunción de legalidad, que debía ser desvirtuada a fin de lograr su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho. 38.

No obstante, las pruebas recaudadas, conforme lo ordenado en la audiencia inicial y pruebas de oficio, fueron las siguientes: • Aportadas con la demanda: i) acta de acuerdo suscrita el 3 de mayo de 2000 entre el gobierno nacional y SINTRENAL; ii) oficio suscrito por el presidente del mencionado sindicato, dirigido al secretario de educación en el que le adjunta el acta referida en el numeral anterior; iii) oficio emanado de la directora de fortalecimiento a la gestión territorial del Ministerio de Educación al sindicato SINDEATLAN en el que resuelve una petición relacionada con el proceso de homologación; y iv) la liquidación consolidado de la deuda por homologación e intereses moratorios y que en relación con el demandante se refiere a los valores por los años 1995 a 200951. • Allegadas producto del requerimiento probatorio ordenado en audiencia inicial y prueba de oficio: i) oficios 2010 EE 81422 del 10 de noviembre de 2010, 2011 EE 77306 del 29 de diciembre de 2011 y 2013 EE 34201 del 11 de junio de 2013 en los cuales se certificó la deuda general del departamento por concepto del proceso de homologación, se refirieron los errores que hubo en la liquidación y el valor que resultó producto de la modificación de esta; ii) certificado de sueldo del actor; y iii) 49 En la audiencia inicial se concretó en determinar si el actor tiene derecho al retroactivo de la homologación y la reliquidación de los años 2000 a 2009, previo a lo cual se indicó que el desacuerdo consistía en que no habían sido liquidadas correctamente las bonificaciones por servicios prestados, bonificaciones por recreación, prima de servicios, prima de vacaciones, prima técnica, prima de navidad, cesantías e intereses sobre estas, la indemnización por vacaciones y los días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de pagar, las horas extras u la indemnización por vacaciones. 50 Así lo consideró: «tampoco se observa dentro del plenario, medio probatorio alguno que permita llegar a la conclusión de que los dineros reconocidos en el acto administrativo demandado por concepto de homologación y nivelación salarial, no correspondan a los que el demandante devengó en los años solicitados». 51 Documento que cuenta con la firma de un contador. 11 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes certificado en el que constan los valores reconocidos al actor entre 2000 y 2009 por conceptos patronales, parafiscales e indexación y los factores que se tuvieron en cuenta para dicha liquidación, a saber: sueldo, horas extras, prima técnica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, primas de servicios, de vacaciones y de navidad y bonificación especial por recreación. 39.

Corroborada la información contenida en dichos documentos se concluye que le asistió razón al Tribunal en considerar que con ellos no se demuestran las diferencias salariales y prestacionales pretendidas en la demanda, pues no permiten identificar si existieron errores aritméticos al liquidarlas, ni que se tomó en cuenta un salario diferente a aquel definido en las ordenanzas que anualmente fijaron la asignación básica del cargo en que fue homologado el actor.

Ahora bien, aunque con la demanda se aportó una liquidación del consolidado de deuda suscrita por un contador, este documento no es suficiente para desvirtuar la legalidad de los valores reconocidos en el acto acusado, pues en él no se expresan los parámetros que se tuvieron en cuenta para la relación de valores allí incluidos, ni se hace explícita la diferencia de estos con los reconocidos en el acto, y tampoco se exteriorizan las razones que llevan a concluir que hubo un reconocimiento deficitario, lo que impide acceder al reconocimiento pretendido y hace inane el examen sobre prescripción. 40.

Finalmente, sobre el último problema jurídico, relacionado con el reconocimiento de intereses moratorios, es oportuno indicar que esta Subsección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en forma contraria a la pretensión dirigida a obtener dicho reconocimiento en procesos con identidad fáctica a la planteada en el sub examine, así: «[…] tal como lo ha señalado la Subsección en asuntos similares52 no puede concluirse que por el hecho de no haberse «pactado» el pago de un interés, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil,53 pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales; como ya se expuso, el reconocimiento de las sumas de dinero obedecieron a la homologación y nivelación que debió realizarse para que las plantas de personal administrativo, se ajustaran a la nueva reglamentación en cuanto a clasificación, nomenclatura, funciones y requisitos de los empleos del nivel territorial.

Finalmente, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios54 en el presente 52 La cita corresponde al texto original: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 0905-2015; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de septiembre de 2017, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno: 2077-2015.» 53 La cita corresponde al texto original «ARTICULO 1617.

INDEMNIZACIÓN POR MORA EN OBLIGACIONES DE DINERO. Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes: 1a.) Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario; quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.

El interés legal se fija en seis por ciento anual. […]» 54 Cita propia del texto transcrito: «Señala el artículo 884 del Código de Comercio Modificado por el Art. 111, Ley 510 de 1999. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el 12 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Se debe precisar que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto.» [Se destaca] 41.

Bajo el anterior lineamiento, no es viable ordenar los intereses moratorios reclamados con base en lo dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, comoquiera que no se trata de un negocio entre particulares en el que las partes hubieran omitido pactar cláusulas sobre esa materia, tampoco proceden los intereses por mora, ya que estos tienen origen sancionatorio y deben estar expresamente establecidos en una norma que los autorice, lo que no se demostró en el sub lite. 42.

El anterior escenario impide acceder a las pretensiones de la demanda, razón suficiente para confirmar la decisión de primera instancia que las negó. Condena en costas. 43. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)55 y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 44.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento jurídico por lo que resulta improcedente la condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, interés moratorio, será equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72, Ley 45 de 1990» 55 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] 13 Radicación: 08001 23 33 000 2014 00822 01 (1174-2019) Demandante: Gabriel Antonio Mendoza Cervantes

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 22 de octubre de 2018, expedida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.