Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 Demandante: MARÍA ARBOLEDA SILVA Demandados: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTROS Temas: Tutela de fondo – Derecho de petición – carencia actual de objeto por hecho superado SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora María Arboleda Silva, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 9 de septiembre de 2022 en la ventanilla de atención virtual del Consejo de Estado, la señora María Arboleda Silva, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, el Departamento para la Prosperidad Social – DPS y la Presidencia de la República, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso. 2.
La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, dado que, a la fecha de radicación del mecanismo de amparo, la UARIV no ha otorgado una respuesta concreta y de fondo a la petición que presentó el 31 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre del año en curso, en las que pretende se le informe “la FECHA CIERTA, CON NUMERO (sic) DE TURNO EN EL CUAL LA UARIV, ME ENTREGARA (sic) LA CORRESPONDIENTE INDEMNIZACION (sic)”.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “PRIMERO: Se me reconozca los Derechos Humanos Fundamentales, de petición, igualdad, Mínimo Vital, debido proceso administrativo, información, Derecho a la Reparación Integral, seguridad jurídica, a mi favor SEGUNDO: Solicito a la UARIV, conceder la medida de reparación integral, bajo el componente de INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA INTEGRAL.
TERCERO: Ordeno a la Uariv, que, en un término de 48 horas, conforme a Derecho corresponde establezca un criterio jurídico serio y Razonable, donde establezca, EL NUMERO DE TURNO GAV, que me corresponde, indicando además la FECHA CIERTA, LUGAR Y FORMA en que materializara a mi favor el Derecho fundamental a la INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA.
CUARTO: Se me informe la FECHA CIERTA, CON NUMERO DE TURNO EN EL CUAL LA UARIV, ME ENTREGARA LA CORRESPONDIENTE INDEMNIZACION.
QUINTO: Conmino a la UARIV, abstenerse de continuar en la violación a mis derechos Humanos Fundamentales., con estratagemas de tipo dilatorias”. (Sic a toda la cita, mayúsculas y negrillas del texto original). 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
El 31 de mayo de 2022, la señora Arboleda Silva radicó una petición ante la UARIV para que se le informara “la fecha cierta, lugar y forma en que materializara a mi favor el Derecho Fundamental a la INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA (…) se me informe la FECHA CIERTA, CON NUMERO DE TURNO EN EL CUAL LA UARIV, ME ENTREGARA LA CORRESPONDIENTE INDEMNIZACION” (sic a toda la cita), solicitud que reiteró el 6 de septiembre del año en curso. 5.
Indicó que, a través del Oficio N.º OFI22-00095743/GFPU12000002 del 6 de septiembre de 2022, la asesora del Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República ofició a la coordinadora del Grupo de Servicio al Ciudadano de la UARIV para que resolviera el asunto. 6. En respuesta a la solicitud de la señora Arboleda Silva, la UARIV le indicó lo siguiente1: 1 Respuesta que otorgó la directora Técnica de Reparaciones (E) de la entidad, a través de un oficio sin número ni fecha y que fue aportado por la parte actora con el escrito tutelar.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) a través de la Resolución No04102019-487169 de 3/13/2020, decidió en el presente caso reconocer el derecho a la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO, sin embargo, al no haberse acreditado ninguna de las situaciones descritas en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 como de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, ordenó dar aplicación al Método Técnico de Priorización para determinar el orden de entrega de la compensación económica (…).
(…) el 31 de marzo de 2022 procedió a dar aplicación al Método Técnico de Priorización a la totalidad de víctimas que al finalizar el 31 de diciembre del año inmediatamente anterior contaban con decisión de reconocimiento del derecho a la medida de indemnización, así́ como también, a aquellas personas que no obtuvieron un resultado favorable en la aplicación de este proceso técnico en la vigencia 2020 y 2021.
Así́ las cosas, con el orden derivado del resultado de la aplicación del método técnico de priorización, la entidad procede al realizar la asignación de los recursos por concepto de indemnización administrativa, de conformidad con los montos establecidos en la normatividad vigente para cada hecho victimizante y las características particulares de cada caso, por lo que a partir del mes de mayo y hasta antes de finalizar la presente anualidad la Unidad le informará, si de acuerdo al resultado del Método Técnico de Priorización, se puede materializar la entrega de esta compensación en su caso específico”.
(Subrayas de la Sala). 1.4. Fundamentos de la vulneración 7. La señora Arboleda Silva consideró vulnerados sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso toda vez que, a la fecha de radicación del mecanismo de amparo, la UARIV no había contestado de manera clara, congruente y de fondo la petición que radicó el 31 de mayo y que reiteró el 6 de septiembre del año en curso. 8.
Explicó que, pese a que a través de la Resolución N.º 04102019-487169 del 13 de marzo de 2020, la UARIV le reconoció una indemnización administrativa por ser víctima de desplazamiento forzado, actualmente no le ha indicado el número de turno o la fecha cierta en que se materializará su derecho a la reparación integral. 9. Indicó que, aunque la entidad le informó que le realizaría un estudio “de 120 días”, sigue sin conocer el resultado de ello, es decir que el punto fundamental de su petición aún no ha sido resuelto.
Agregó que es sujeto de especial protección constitucional, por su condición de “(…) jefa de hogar, en estado de pobreza, de 49 años, de edad (…) madre cabeza de hogar, no me permite desempeñar mis labores fuera del hogar, pues tengo a mi cargo dos menores de edad, siendo indispensable contar con condiciones de mínimo vital, dignidad, igualdad”.
(Sic a toda la cita). Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Del auto admisorio 10. Mediante auto del 23 de septiembre de 2022, la magistrada ponente de esta providencia admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante, la UARIV, el DPS y la Presidencia de la República, como autoridades accionadas.
Asimismo, dispuso la vinculación de la señora Alba Cecilia Ceballos Arcila2; en relación con ello, requirió a la señora Arboleda Silva para que precisara la razón por la cual solicitó el amparo de la señora Ceballos Arcila en la petición que presentó el 31 de mayo de 2022 ante la UARIV. 11. Finalmente, requirió a la UARIV para que le indicara a la tutelante el número de turno o la fecha cierta en que le entregará la indemnización administrativa que le reconoció a través de la Resolución N.º 04102019-487169 del 13 de marzo de 2020 y que rindiera un informe detallado en el que explicara la razón por la cual, a la fecha de radicación del mecanismo, no ha otorgado respuesta concreta, clara y de fondo a la petición que la señora Arboleda Silva radicó el 31 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre del año en curso. 1.5.2.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. María Arboleda Silva 12. En cumplimiento de lo requerido, la accionante aclaró que la alusión que se hizo a la señora Alba Cecilia Ceballos Arcila obedeció a un error involuntario, teniendo en cuenta que su situación no guarda relación alguna con la petición que presentó el 31 de mayo de 2022 ante la UARIV ni con la tutela de la referencia. 13.
Afirmó que, “intentando remediar el requerimiento”, el 29 de septiembre de 2022 la UARIV remitió el oficio N.º F-OAP-018-CAR, en el que insistió en no suministrar el número de turno ni la fecha razonable en que se le hará entrega de la indemnización administrativa. 1.5.2.2. Presidencia de la República 14. La apoderada del presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que sus representados no 2 Puesto que en la petición que la señora María Arboleda Silva radicó el 31 de mayo de 2022 ante la UARIV, solicitó el amparo de los derechos de la señora Ceballos Arcila.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tienen inherencia en la entrega de ayudas humanitarias, la inscripción, inclusión, actualización o registro de los programas de ayudas sociales. 15.
Indicó que la Presidencia recibió una petición de la actora, no obstante, al observar que ello se relacionaba con el pago de la indemnización administrativa de que trata la “Ley 1437 de 2011” (sic), la remitió a la UARIV mediante el oficio N.º OFI22-00095749 / GFPU 12000002 del 6 de septiembre de 2022. En ese contexto, explicó que las entidades que representa no vulneraron los derechos fundamentales de la señora Arboleda Silva, en relación con las funciones, competencias y facultades que por ley les fueron asignadas. 16.
Por tal motivo, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, con fundamento en que no tienen funciones que se relacionen con la entrega de subsidios, ayudas y/o inclusión en programas sociales, no tienen competencia ni facultad para entregar ayudas o subsidios a las víctimas del conflicto, ni para contestar los derechos de petición que fueron radicados en otras entidades. 17.
Agregó que aunque la accionante expuso una situación de vulnerabilidad por el hecho de ser víctima reconocida por la UARIV, lo cierto es que cuenta con otros mecanismos para reclamar el cobro de sumas dinerarias, como por ejemplo, el proceso ejecutivo, dado que, “las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa”, constituyen título ejecutivo. 18.
Aunado a ello, afirmó que la señora Arboleda Silva no presentó argumentos que permitan evidenciar que se encuentra ante un perjuicio irremediable, ni la razón por la cual los mecanismos ordinarios no son idóneos ni efectivos para proteger sus derechos fundamentales por lo que, el mero deseo de una resolución inmediata de la controversia judicial desconoce y desnaturaliza el servicio público de la administración de justicia. 1.5.2.3.
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral de las Víctimas – UARIV 19. La representante judicial de la Unidad para las Víctimas informó que el requisito indispensable para que una persona pueda acceder a las medidas previstas en la Ley 1448 de 2011, “Ley de víctimas y restitución de tierras”, debe presentar declaración ante el Ministerio Público y estar incluida en el Registro Único de Víctimas -RUV y que, revisado el caso de la tutelante, se observó que efectivamente se encuentra incluida en dicho registro por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Indicó que, posterior a la radicación de este mecanismo de amparo, la UARIV dio alcance a la petición de la actora y, a través de oficio del 29 de septiembre de 2022 atendió de fondo la solicitud que propició la presentación de la demanda, por lo que solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado o que, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la accionante, de acuerdo con los siguientes argumentos. 21.
Explicó que, tal como se le había informado a la actora, en su caso hubo que aplicar el método técnico de priorización, con el objeto de determinar el orden de entrega de la indemnización de manera proporcional a los recursos presupuestales asignados. 22. En ese orden, y conforme al resultado obtenido, se concluyó que aún no es procedente materializar la entrega de la medida de indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, como consecuencia de la ponderación de las variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del daño y el avance del proceso de reparación integral, el orden definido tras el resultado de la aplicación del mencionado método, respecto del universo de víctimas a quienes se aplicó y la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la entidad. 23.
Agregó que, debido a que el resultado para la vigencia 2021 no superó el puntaje que permitiera la entrega de la indemnización, es necesario que se le aplique nuevamente el Método Técnico de Priorización para la vigencia del 2022 y si dicho resultado le permite acceder a la entrega, será citada para efectos de materializar la entrega de los recursos económicos.
Ahora, en caso de que los resultados no demuestren la viabilidad de ello, la unidad le informará las razones por las cuales no fue priorizada y la necesidad de aplicar nuevamente el método para el año siguiente. 24. En ese contexto, manifestó que actualmente se están realizando las verificaciones correspondientes en los diferentes sistemas de información, a efectos de poder brindar respuesta a la solicitud, ya que actualmente se encuentran en la consolidación de los puntajes para la vigencia de 2022. 25.
Mencionó que dicho procedimiento pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la reparación integral de todas las víctimas, por lo que resulta razonable la espera que se solicita para que pueda estudiarse cada caso en particular, mientras el Estado adelanta las acciones positivas en aras de lograr la indemnización de todos aquellos que tengan derecho a la medida. 26.
Destacó que en la sentencia C-753 de 2013, la Corte Constitucional reconoció que “(s)i bien los derechos fundamentales de las víctimas deben ser garantizados de manera oportuna, cuando un Estado se enfrenta a la tarea de indemnizar a millones de personas y no cuenta con los recursos suficientes, es factible plantear estrategias de reparación en plazos razonables y atendiendo a criterios de priorización. Lo anterior no Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconoce los derechos de las víctimas sino por el contrario asegura que, en cierto periodo de tiempo, y no de manera inmediata, todas serán reparadas”. 27.
Aseguró que las razones expuestas demuestran por qué la entidad se encuentra imposibilitada para dar una fecha cierta y/o pagar la indemnización administrativa como lo exige la señora Arboleda Silva, toda vez que la UARIV no puede desconocer el procedimiento establecido en la Resolución N.º 1049 de 2019, so pena de vulnerar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso administrativo de otras personas que se encuentran en circunstancias similares pues, a la fecha, no ha acreditado en debida forma alguna condición particular que permitiera a la administración priorizar el trámite de la entrega económica. 28.
No obstante, resaltó que, en caso de que la actora llegue a encontrarse en una de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, contenidas en el artículo 4.º de la Resolución N.º 1049 de 20193, modificado en cuanto a la edad por el 1.º de la Resolución N.º 582 de 20214, podrá adjuntar en cualquier tiempo la certificación y los soportes necesarios para priorizar la entrega de la medida. 1.5.2.4.
El Departamento para la Prosperidad Social, pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora María Arboleda Silva, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 30. La Presidencia de la República solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que tan pronto recibieron la petición que 3 Artículo 4. Situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad. Para los efectos del presente acto administrativo se entenderá que una víctima, individualmente considerada, se encuentra en urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredite: A. Edad.
Tener una edad igual o superior a los 74 años; B. Enfermedad. Tener enfermedades huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo definidas como tales por el Ministerio de Salud y Protección Social; C. Discapacidad. Tener discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes y conducentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. 4 Artículo 1.
Modificar el literal A del artículo 4º de la Resolución N.º 1049 de 2019 el cual quedará de la siguiente manera: A. Edad. Tener una edad igual o superior a los sesenta y ocho (68) años. El presente criterio podrá ajustarse gradual y progresivamente por la Unidad para las Víctimas, de acuerdo con el avance en el pago de la indemnización administrativa a este grupo poblacional.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicó la señora María Arboleda Silva la remitieron a la autoridad competente para resolverla, y porque, en todo caso, no son los llamados a responder por la ayuda económica que solicita la actora, atendiendo a las competencias que legalmente les fueron establecidas. 31.
La Sala reconoce que, en efecto, la Presidencia de la República no tiene dentro de sus funciones la de otorgar indemnizaciones económicas a las víctimas del conflicto armado, no obstante, lo pretendido en este trámite es que se diera respuesta clara y de fondo a la petición que radicó la actora el 31 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre siguiente. 32.
En ese orden, debido a que la misma entidad reconoció que dicha solicitud también se radicó ante sus dependencias, era necesario vincularla al presente trámite a efectos de proteger sus derechos fundamentales de contradicción y defensa, al margen de que le hubieren dado el trámite correspondiente o que no sea la llamada a definir la fecha cierta y el número de turno para el otorgamiento de la indemnización administrativa.
Por ende, no se accederá a la solicitud de desvinculación. 2.3. Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala analizar lo siguiente: • ¿Si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la señora María Arboleda Silva, con ocasión de la presunta omisión de responder las peticiones que radicó el 31 de mayo y el 6 de septiembre del año en curso, en la que pretendía se le informara la fecha cierta y el turno que le fue asignado para la entrega de la indemnización administrativa que le fue reconocida por el hecho victimizante de desplazamiento forzado? • ¿Se configura en este asunto la carencia actual de objeto por hecho superado? 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 34. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela; (ii) carencia actual de objeto y; (iii) el caso concreto. 2.5. Panorama general de la acción de tutela 35. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 36.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 37. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.6.
Carencia actual de objeto 38. La Sala ha explicado en varias ocasiones5 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 39. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 40.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 41. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 20166, señaló que: “La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión 5 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del: i) 9.7.2020, Exp. 2020-01377-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; ii) 18.6.2020, Exp. 2020- 01031-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; iii) 15.11.2017, Exp. 2017-00085-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro y; iv) del 19.10.2017, Exp. 2017-2365-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-481 1.09.2016, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.7 “A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original).
“Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados. Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente8”. 42.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales9. 43.
En palabras de la Corte Constitucional, la “(…) primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la 7 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005”». 8 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». 9 Corte Constitucional. Sentencia T-038/19. Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer (…)”10.
(Negrillas fuera del texto original). 44. Conforme a lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 45.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal11. 46. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: “En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,12 incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.13 Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado14 15”.
(Destacado fuera de texto). 10 Sentencia T-481 del 1.09.2016 M.P. Carlos Bernal Pulido. 11 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016. 12 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». 13 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». 14 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T-170/09». 15 «Corte Constitucional.
Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si a ello hay lugar.
Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: “Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo16.
No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita17, pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 199118 y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados19.
Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición20; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva21”.22 (Negrillas fuera del texto original). 48.
El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela. Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: “[l]a segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto”.23 49.
Por último, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, 16 «Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva». 17 «Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 18 «ARTICULO 24.
PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión». 19 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 20 «Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada». 21 «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». 22 «Corte Constitucional.
Sentencia T-662 de 2016». 23 «Corte Constitucional. Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. 50.
La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: “[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis.
“Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”24 y limita su alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar.
De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios”25. 2.7.
Caso concreto 51. La señora María Arboleda Silva consideró vulnerados sus derechos fundamentales, con sustento en que, a la fecha de radicación de la tutela, la UARIV no le ha informado la fecha cierta y el número de turno que le fue asignado para la entrega de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado que le fue reconocida a través de la Resolución N.º 04102019-487169 del 13 de marzo de 2020; información que solicitó en petición que radicó el 29 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre siguiente. 52.
Si bien la accionante también radicó las solicitudes ante la Presidencia de la República, lo cierto es que el Grupo de Atención a la Ciudadanía le dio el trámite correspondiente al remitir la petición a entidad encargada de atender las reparaciones de las víctimas del conflicto armado, situación que descarta cualquier vulneración o amenaza de los derechos de la tutelante, respecto de esta entidad.
En 24 «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013; T-630 de 2005;
T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada». 25 «Corte Constitucional. Sentencia T-481/2016». Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese orden de ideas, el estudio del caso se hará únicamente respecto de la UARIV por ser la llamada a definir el asunto que reclama la señora Arboleda Silva. 53.
En auto del 23 de septiembre de 2022, la magistrada ponente requirió a la UARIV para que le indicara a la tutelante el número de turno o la fecha cierta en que le entregará la indemnización administrativa que le reconoció a través de la Resolución N.º 04102019-487169 del 13 de marzo de 2020 y que rindiera un informe detallado en el que explicara la razón por la cual, a la fecha de radicación del mecanismo, no ha otorgado respuesta concreta, clara y de fondo a la petición que la señora Arboleda Silva radicó el 31 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre del año en curso. 54.
En cumplimiento de lo anterior, el 29 de septiembre de 2022, la UARIV otorgó respuesta a la petición de la accionante en los siguientes términos: “Con el fin de dar respuesta a su petición, le informamos que Usted elevó solicitud de indemnización administrativa. Solicitud que fue atendida de fondo por medio de la Resolución No. 04102019-487169 - del 13 de marzo de 2020, en la que se le decidió́ en su favor (i) reconocer la medida de indemnización administrativa por el hecho victimizante DESPLAZAMIENTO FORZADO por la cual usted contó con diez (10) días para interponer recurso de Reposición y Apelación, y así́ poder ejercer su derecho de contradicción y defensa, quedando la decisión en firme. y (ii) aplicar el “Método Técnico de Priorización” con el fin de disponer el orden de la entrega de la indemnización. Lo anterior teniendo en cuenta que para la fecha del reconocimiento de su indemnización no se acreditó una de las situaciones descritas como de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad para priorizar la entrega.
En ese orden de ideas, la Unidad para las Víctimas aplicó el Método Técnico de Priorización con el propósito de determinar el orden de entrega de la indemnización a las víctimas de manera proporcional a los recursos presupuestales asignados en el año 2021. Así las cosas, conforme el resultado obtenido se concluye que NO es procedente materializar la entrega de la medida de indemnización reconocida a lo(s) integrante(s) relacionado(s) en la solicitud, por el hecho victimizante de DESPLAZAMIENTO FORZADO.
Lo anterior como consecuencia de: (i) la ponderación de las variables demográficas, socioeconómicas, de caracterización del daño y el avance en su proceso de reparación integral; (ii) el orden definido tras el resultado de la aplicación del Método Técnico respecto del universo de víctimas aplicadas y (iii) la disponibilidad presupuestal con la que cuenta la Entidad.
Teniendo en cuenta que en el presente caso no fue posible realizar la entrega de la medida de indemnización en la vigencia 2021, la Unidad para las Víctimas aplicó nuevamente el Método Técnico de Priorización, aclarando que, en ningún caso, el resultado obtenido en una vigencia será acumulado para la siguiente. En ese sentido, el Método Técnico de Priorización en su caso particular, se aplicó para la vigencia del 2022, Si dicho resultado le permite acceder a la entrega de la indemnización administrativa en el año 2022, será citado(a) para efectos de materializar la entrega de los recursos económicos por concepto de la indemnización. Ahora bien, sí conforme a los resultados de la aplicación del Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Método no resulta viable el acceso a la medida de indemnización en 2022, la Unidad le informará las razones por las cuales no fue priorizado y la necesidad de aplicar nuevamente el Método para el año siguiente.
Por lo anterior y con el fin de dar respuesta a su petición, le informamos que la Unidad para las Víctimas está realizando las verificaciones correspondientes en los diferentes sistemas de información para poder brindar respuesta de fondo a su solicitud, ya que en la actualidad nos encontramos en la consolidación de los puntajes del método técnico de priorización. No obstante, es oportuno resaltar que, si se llegase a contar con una de las situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad contenidos en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 o primero de la Resolución 582 de 2021, podrá adjuntar en cualquier tiempo, la certificación y los soportes necesarios para priorizar la entrega de la medida.
Por lo anterior, surge para la Entidad la imposibilidad de dar fecha y cierta y/o pagar la indemnización administrativa, como lo exige la accionante, toda vez que debe ser respetuosa del procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y del debido proceso administrativo”. (Subrayas de la Sala). 55. Dicho oficio se acompañó del resultado del método técnico de priorización que arrojó el estudio del caso de la señora María Arboleda Silva para el año 2021, en el que se concluyó que no era procedente materializar la entrega, debido a que la ponderación de los componentes arrojó como resultado el valor de 18.5845, y el puntaje mínimo para acceder a la medida indemnizatoria fue de 48.8001. 56.
Si bien la entidad no aportó un elemento que demostrara el envío de dicho oficio a la señora María Arboleda Silva, lo cierto es que la actora informó al despacho sobre el recibo efectivo del mismo, de hecho, consideró que con ello seguía sin otorgarse una respuesta clara y de fondo a su solicitud, teniendo en cuenta que aún no conoce la fecha cierta ni el número de turno para la entrega de la indemnización administrativa que le fue reconocida. 57.
A pesar de que la parte actora considera que para tener satisfecho su derecho, la UARIV tiene la obligación de otorgarle la información precisa que solicitó, lo cierto es que la entidad, aunque reconoce su calidad de víctima, le explicó por qué actualmente no es posible indicarle con precisión cuál será la fecha cierta en que se le entregará la medida económica, lo cual soportó con el resultado del método técnico de priorización que se le realizó para el año 2021 y las Resoluciones N.º 01049 del 15 de marzo de 2019 y 00582 del 26 de abril de 2022, que regulan el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa. 58.
Lo anterior, sin perjuicio de que el resultado que arroje el método del 2022 le sea favorable o que la actora certifique que se encuentra en una situación de urgencia manifiesta o de extrema vulnerabilidad como establece el artículo 4.º de la Resolución N.º 01049 del 15 de marzo de 2019, junto con la modificación que trajo el artículo 1º de la Resolución N.º 00582 del 26 de abril de 2022.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. Frente al punto, resulta pertinente precisar que una cosa es el derecho de petición y otra distinta es el derecho a lo pedido. Al respecto, la Corte Constitucional establece que “Todas las personas tienen derecho a elevar peticiones respetuosas a las autoridades y a exigir de éstas una respuesta oportuna que las resuelva de manera clara, precisa y congruente; es decir, una respuesta sin confusiones ni ambigüedades y en la que exista concordancia entre lo solicitado en la petición y lo resuelto en ésta, independientemente de que acceda o no a las pretensiones, pues no es mandatario que la administración reconozca lo pedido.
Finalmente, se resalta que la solicitud debe obedecer a los parámetros establecidos por la Ley para el tipo de petición elevada, y ésta, debe ser finalmente notificada al peticionario26”. (Subraya de la Sala). 60. Así las cosas, la Sala observa que existen circunstancias que demuestran la superación del hecho que motivó la radicación del instrumento constitucional.
En ese orden, y siguiendo el marco normativo y jurisprudencial expuesto en el acápite anterior, para esta Sección es evidente que, cuando se presenta dicho escenario en el trámite del mecanismo de amparo, lo que el juez debe hacer es declarar la carencia actual de objeto en el proceso del que está conociendo. 61. Ello, teniendo en cuenta que, encontrándose en trámite el presente instrumento constitucional, la autoridad accionada profirió el Oficio N.º F-OPA-018- CAR del 19 de septiembre de 2022 a través del cual respondió de fondo la petición que elevó la señora María Arboleda Silva el 29 de mayo de 2022 y que reiteró el 6 de septiembre siguiente.
En ese orden de ideas, cualquier intervención que en este punto realice el juez de tutela resulta inocua pues, se insiste, el objeto jurídico perseguido a través de este mecanismo extraordinario y expedito se superó. 62. La circunstancia descrita conlleva naturalmente a que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento al respecto, dado que cualquier orden que se llegue a impartir carecería de efecto alguno. 63.
Finalmente, se le recuerda a la demandante que cuenta con la posibilidad de radicar una nueva petición ante la entidad en la que advierta sus condiciones como madre cabeza de familia y todas aquellas circunstancias que den cuenta de la situación particular de vulnerabilidad que plantea en la tutela, que ameriten un reestudio del método de priorización, con los soportes respectivos. 2.8.
Conclusión 64. Por todo lo anterior, esta Sala de Decisión declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que, encontrándose en trámite este instrumento constitucional, la autoridad judicial accionada otorgó respuesta de fondo a la petición de la señora María Arboleda Silva. 26 Corte Constitucional, sentencia T-867 del 27.11.2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Demandante: María Arboleda Silva Demandados: UARIV y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-04877-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación realizada por la Presidencia de la República.
SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO de la acción de tutela presentada por la señora María Arboleda Silva.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.