Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 500012333000202000032-01 Solicitante: José Enrique Molina Rojas Concejales: José Alfredo Arias Delgado, Alex Fernando Cubides Parra, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suárez, Carlos Andrés Mutiz Angulo, Rubén Darío Poveda Gómez, Iván Darío Ramírez Berrío, Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja, Duván Mauricio Roa Cruz y Víctor Erney Vargas Rueda.

Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por los solicitantes contra la sentencia de 23 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El señor José Enrique Molina Rojas –en adelante el Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura 2 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de José Alfredo Arias Delgado, Alex Fernando Cubides Parra, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suárez, Carlos Andrés Mutiz Angulo, Rubén Darío Poveda Gómez, Iván Darío Ramírez Berrío, Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja, Duván Mauricio Roa Cruz y Víctor Erney Vargas Rueda -en adelante los concejales-, porque, a su juicio, incurrieron en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, por indebida destinación de dineros públicos.

Pretensión 2. Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] CAPÍTULO 3 – PRETENSIONES: 3.1 - DECLARESE: la perdida de investidura de los concejales: Concejales de Granada - Meta - elegidos para el periodo constitucional 2020 - 2023, ARIAS DELGADO JOSE ALFREDO, CUBIDES PARRA ALEX FERNANDO, FERNANDEZ BLANCO LEIDY JOHANNA, MAYORGA SUAREZ JHON (sic) JAIRO, MUTIZ ANGULO CARLOS ANDRES, POVEDA GOMEZ RUBEN DARIO RAMIREZ BERRIO IVAN DARIO, RAMIREZ GUARNIZO DIXON EDUARDO, a RAMOS BEDOYA MICHAEL ANDRES, RIVEROS BORJA ASMED, ROA CRUZ DUVAN MAURICIO, VARGAS RUEDA VICTOR ERNEY. 3.2. - DECLARASE: como consecuencia del pronunciamiento anterior, la pérdida de la investidura como Concejales del municipio de Granada, departamento del Meta de los concejales: Concejales de Granada - Meta - elegidos para el periodo constitucional 2020 - 2023, ARIAS DELGADO JOSE ALFREDO, CUBIDES PARRA ALEX FERNANDO, FERNANDEZ BLANCO LEIDY JOHANNA, MAYORGA SUAREZ JHON (sic) JAIRO, MUTIZ ANGULO CARLOS ANDRES, POVEDA GOMEZ RUBEN DARIO, RAMIREZ BERRIO IVAN DARIO, RAMIREZ GUARNIZO DIXON EDUARDO, RAMOS BEDOYA MICHAEL ANDRES, RIVEROS BORJA ASMED, ROA CRUZ DUVAN MAURICIO, VARGAS RUEDA VICTOR ERNEY y su inhabilidad y/o inelegibilidad permanente para ocupar cargos por elección popular. 3.3.- ORDENESE: la expedición de las comunicaciones respectivas al Consejo Nacional Electoral, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la Gobernación del Departamento del Meta y al Concejo Municipal de Granada, departamento del Meta, para lo de su competencia […]”. 1 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 2 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 3 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos de la causal de pérdida de investidura alegada 3.

El Solicitante indicó en el capítulo “4-HECHOS” de la solicitud de pérdida de investidura, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar su pretensión: 3.1. Señala que los concejales fueron elegidos como tal en el Municipio de Granada, Departamento de Meta, para el período constitucional 2020 – 2023. 3.2. Manifiesta que los concejales vulneraron el artículo 23 de la Ley 136 de 2 de junio de 19943 según el cual los concejales deben sesionar en la sede oficial “[…] esto es, en la cabecera municipal en el recinto destinado para tal finalidad, durante sus PERIODOS ORDINARIOS de Febrero, Mayo, Agosto y Noviembre de cada año Constitucional, los cuales pueden ser prorrogados por voluntad propia de los Concejos de conformidad con el Parágrafo 1 […]”. 3.3.

Afirma que, según los parágrafos 1 y 2 del artículo 23 de la Ley 136, cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por 10 días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo y que los alcaldes podrán convocar al concejo a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de asuntos que se sometan a su consideración. 3.4.

Indicó que la Ley 136, en su artículo 35, definió que independientemente de la categoría del municipio, todos los concejos dispondrán entre el 2 y el 10 de enero al inicio de sus periodos constitucionales, a instalarse y elegir los funcionarios de su competencia. 3.5. Señala que no existe ninguna excepción para sesionar entre el 2 al 10 de enero, de manera ordinaria ni extraordinaria, puesto que son días de instalación y elección de funcionarios. 3.6.

Manifiesta que, el Concejo Municipal no podía sesionar ordinariamente entre el 2 y el 10 de enero del 2020 y que, como efecto de ello, al haberse autorizado el reconocimiento de honorarios por aquellas sesiones, mediante Resolución núm. 008 de 20 de enero de 2020 expedida por el Concejo Municipal de Granada, se realizó un pago de honorarios contrario a la Constitución y a la ley. 3 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 4 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.

Por último, agrega que “[…] [l]o anterior demuestra que, la regla general es que Ios Concejos deben sesionar en su sede oficial, de forma ORDINARIA en Ios meses de FEBRERO, MAYO, AGOSTO y NOVIEMBRE de cada año, por lo que Ios días del 2 al 10 de enero NO SON DIAS DE SESIONES ORIDINARIOS NI MUCHO MENOS EXTRAORDINARIOS, YA QUE PARA ESTE ULTIMO CASO, EN GRACIA DE DISCUSIÓN DEBERIA HABER OBRADO UN DECRETO MUNICIPAL DEL SENOR ALCALDE CITÁNDOLOS A SESIONES EXTRAS ENTRE EL 2 AL 10 DE ENERO DE 2020.

LO CUAL DE TODAS MANERAS HUBIERA SIDO IGUALMENTE ILEGAL y de ello hay prueba suscrita en el oficio de respuesta que firma el mismo alcalde donde manifiesta que en Febrero al inicio del PERIODO DE SESIONES ORDINARIAS presentara otro Proyecto de Acuerdo para derogar el ACUERDO MUNICIPAL No 01 del 8 de enero de 2020 […]”. Causal de pérdida de investidura alegada y argumento que justifica la solicitud 4.

El Solicitante citó y trascribió las causales de pérdida de investidura previstas en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, según la cual los concejales perderán su investidura por indebida destinación de dineros públicos. 5. Citó los artículo 23, 24 y 35 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones, invalidez de reuniones y elección de funcionarios, así como una sentencia que no identifica con claridad, proferida por el Consejo de Estado en el proceso identificado con el número único de radicación “15001-23-31-000-2001-0419-01(7850)”, así como la “sentencia de 17 de mayo de 20022, […] Expediente: 2006-00631 […]”, para concluir que la instalación de los concejos municipales tiene lugar dentro de los 10 primeros días del primer año del periodo constitucional, que los concejos elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros 10 días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus periodos constitucionales y que “[…] las sesiones del concejo municipal que se celebren por fuera de las fechas recinto (sic) oficial de la corporación sin que su justificación para regladas (sic) son ilegales, y por tal proceder sin que sean legales ni sean razones, no es válido ni legal ordenar pagarlas y mucho menos cobrarlas […]”. 6.

Agrega a los anterior que, “[…] [c]omo no existe una norma superior, ni legal que autorice al Concejo municipal para que sesione ordinariamente 5 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entre el 2 al 10 de enero de cada año, teniendo en cuenta que a la fecha de las sesiones del 02 de enero de 2020 que consta en el Acta No. 008 del 20 de enero del 2020, sesión verificadas con la existencia del ACUERDO MUNICIPAL No 01 del 8 de enero de 2020, que consta además en la PLANILLA DE PAGO SESIONES ORDINARIAS DEL MES DE ENERO DE 2020, mediante la cual fueron retirados por los Concejales de Granada - Meta - elegidos para el periodo constitucional 2020 - 2023, ARIAS DELGADO JOSE ALFREDO, CUBIDES PARRA ALEX FERNANDO, FERNANDEZ BLANCO LEIDY JOHANNA, MAYORGA SUAREZ JHON (sic) JAIRO, MUTIZ ANGULO CARLOS ANDRES, POVEDA GOMEZ RUBEN DARIO, RAMIREZ BERRIO IVAN DARIO, RAMIREZ GUARNIZO DIXON EDUARDO, RAMOS BEDOYA MICHAEL ANDRES, RIVEROS BORJA ASMED, ROA CRUZ DUVAN MAURICIO, VARGAS RUEDA VICTOR ERNEY los CHEQUES NUMEROS, 37911-4, 37912-8, 37913-1, 37915- 9, 37917-6, 37918-1, 37919-3, 37920-2, 37921-6, 37922-1, 37923-3, 37925-0, respectivamente, por consiguiente tampoco era posible el reconocimiento y pago de honorarios, siendo que tales sesiones en dado caso carecerían de validez y por lo tanto, no pueden producir efecto alguno […]”. 7.

Señala que los concejos municipales no tienen libertad ni autonomía para cambiar discrecionalmente las fechas de las sesiones, tampoco sus periodos, ni menos gozan de la viabilidad de un cambio de sede, ya que el verbo “sesionarán" implica un mandato, un deber a cumplir y no una facultad discrecional. Afirma que, en atención a los artículos 23 y 35 de la Ley 136, el efecto jurídico de la invalidez en relación con las sesiones y actos realizados en ella “opera de pleno derecho”. 8.

Resalta que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y para el caso concreto, la indebida destinación de dineros ocurrió porque estos se aplicaron a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento y agrega que está probado que “[…] el Concejo Municipal de Granada Meta, pagó a los concejales citados que asistieron los días de instalación y elección de funcionarios, del 2 al 10 de enero de 2020, los honorarios debiendo conocer y saber que no procedía tal pago, y lo aceptaron sin ninguna oposición […]” (Destacado fuera de texto). 6 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la solicitud de pérdida de investidura 9.

Los concejales José Alfredo Arias Delgado, Alex Fernando Cubides Parra, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suarez, Carlos Andrés Mutiz Angulo, Iván Darío Ramírez Berrio, Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja y Duván Mauricio Roa Cruz, actuando en forma conjunta, a través de apoderado, contestaron la solicitud de pérdida de investidura y solicitaron que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1.

Se pronunciaron sobre los hechos de la solicitud y, en especial, señalaron que las manifestaciones realizadas por el Solicitante son subjetivas, fundamentadas en interpretación errónea de las normas y carentes de prueba. 9.2. Señalan que las normas jurídicas que sustentan la legalidad y juridicidad del cobro de sesiones por los concejales del Municipio de Granada, por el periodo del 02 al 10 de enero de 2020, son el articulo 65 y su parágrafo; los artículos 66 y 67, modificado por el artículo 20, de la Ley 617; y el artículo 35 de la Ley 136. 9.3.

Señala que las sesiones que se realizan durante los primeros días del año no son un capricho arbitrario sino unas sesiones establecidas en la ley para ejercer unas funciones, entre otras, de contenido electoral, y que por cada sesión y por asistencia debidamente comprobada, tenía como retribución unos honorarios, cuyo monto está señalado previamente en la Ley. 9.4.

Afirma que, una vez terminadas las sesiones, la junta directiva de la corporación pública de elección popular debe expedir un acto administrativo, que en este caso fue la Resolución núm. 008 de 20 de enero de 2020, en donde se reconocen por la asistencia a cada sesión comprobada, el valor y pago de los honorarios a que tienen derecho y agrega que se trata de un acto administrativo que puede ser atacado por vía gubernativa, por cualquier ciudadano, una vez se publique.

Manifiesta que el acto fue publicado y no recurrido, razón por la cual adquirió firmeza y se presume su legalidad. 9.5. Adicionalmente, afirma que el Acuerdo núm. 015 de 10 de septiembre de 2008, por medio del cual se adopta el reglamento interno del Concejo Municipal de Granada Meta, en su artículo 8.°, establece el reconocimiento y pago de las sesiones de los 10 primeros días del mes de enero del primer año del periodo constitucional de los concejales y agrega que, de conformidad con el concepto 7 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expedido por la Función Pública, el 20 de febrero de 2020, dirigido al señor Rubén Darío Onofre Garavito, concejal del Municipio, se reafirma la legalidad del cobro de honorarios de los concejales en ese periodo de sesiones. 9.6.

Por lo anterior, manifiesta que no se prueba la configuración de la alegada indebida destinación de dineros públicos; sumado a que, en el presupuesto del concejo municipal, aparece el respaldo presupuestal correspondiente para cancelar dichos emolumentos. 10. El Concejal, señor Víctor Erney Vargas Rueda, a través de apoderado, contestó la solicitud de pérdida de investidura y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1.

Se pronunció en relación con los hechos planteados en la solicitud de pérdida de investidura y, en especial, manifestó que no se encuentra probado que incurrió en indebida destinación de dineros públicos porque todo miembro del concejo tiene derecho a que las entidades territoriales le reconozca los honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias.

Agrega que, por ello, la resolución expedida por el Concejo Municipal de Granada, que reconoce los honorarios de los días del 2 al 10, como sesiones ordinarias, se ajusta a la ley. 10.2. Por un lado, cita un aparte de la sentencia T-1059 de 5 de octubre de 2001, proferida por la Corte Constitucional, y del Concepto C.E. 1760 de 2006, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre honorarios y salarios de los servidores públicos; y, por el otro, cita el contenido de los artículo 25 y 35 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones y elección de funcionarios; para concluir que los honorarios constituyen la contraprestación por la asistencia a cada una de las sesiones del concejo y que, por tal motivo, no estaría in curso en indebida destinación de dineros públicos porque asistió a las sesiones dentro del periodo fijado por la ley y fue partícipe en la elección de los funcionarios que la misma ley taxativamente obliga para este lapso de tiempo.

La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 11. La audiencia pública tuvo lugar el 3 de julio de 2020 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; los concejales y sus apoderados; y el Ministerio Público. 8 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 12.

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia proferida el 23 de julio de 2020, negó la pérdida de investidura de los concejales. En su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de pérdida de investidura de los Concejales de Granada, Meta, señores JOSÉ ALFREDO ARIAS DELGADO, ALEX FERNANDO CUBIDES PARRA, LEIDY JOHANNA FERNÁNDEZ BLANCO, JHON (sic) JAIRO MAYORGA SUÁREZ, CARLOS ANDRÈS MUTIZ ANGULO, RUBÉN DARÍO POVEDA GÓMEZ, IVÁN DARÍO RAMÍREZ BERRÍO, DIXON EDUARDO RAMÍREZ GUARNIZO, MICHAEL ANDRÉS RAMOS BEDOYA, ASMED RIVEROS BORJA, DUVÁN MAURICIO ROA CRUZ y VÍCTOR ERNEY VARGAS RUEDA, elegidos para el periodo constitucional 2020-2023, por las razones expresadas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Por secretaria, ejecutoriada la sentencia comuníquese a la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada, Meta, para lo de su cargo.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente […]”. Consideraciones del Tribunal 13. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 13.1. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si debe declararse la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Granada (Meta), señores JOSÉ ALFREDO ARIAS DELGADO, ALEX FERNANDO CUBIDES PARRA, LEIDY JOHANNA FERNÁNDEZ BLANCO, JHON (sic) JAIRO MAYORGA SUÁREZ, CARLOS ANDRÈS MUTIZ ANGULO, RUBÉN DARÍO POVEDA GÓMEZ, IVÁN DARÍO RAMÍREZ BERRÍO, DIXON EDUARDO RAMÍREZ GUARNIZO, MICHAEL ANDRÉS RAMOS BEDOYA, ASMED RIVEROS BORJA, DUVÁN MAURICIO ROA CRUZ y VÍCTOR ERNEY VARGAS RUEDA, quienes fueron elegidos para el periodo constitucional 2020- 2023, por concluirse que incurrieron en la causal consagrada en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, atinente a la indebida destinación de dineros públicos […]”. 13.2.

Se refirió al proceso de pérdida de investidura, la causal de indebida destinación de dineros públicos, la regulación normativa sobre sesiones en los concejos y el reconocimiento de honorarios a los concejales. 9 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.3.

Al resolver el caso concreto, consideró que “[…] la demanda está fundada en el cargo de que los Concejales del Municipio de Granada, Meta, elegidos para el periodo constitucional 2020-2023 […] incurrieron en la causal de indebida destinación de dineros públicos, al reconocer y percibir honorarios por las sesiones celebradas del 2 al 10 de enero de 2020, al considerar el demandante, que son ilegales porque contravienen lo previsto en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, ya que no corresponden a las fechas allí dispuestas para las sesiones ordinarias […]” (Destacado fuera de texto). 13.4.

Explicó que se encontraba probado que: i) los concejales fueron elegidos como tal en el Municipio de Granada Meta, para el periodo constitucional 2020- 2023; ii) los concejales asistieron a las sesiones realizadas los días 2 al 10 de enero de 2020; iii) la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada, a través de la Resolución No. 008 de 20 de enero de 2020, certificó la asistencia de los concejales del Municipio de Granada a sesiones ordinarias, por los días del 1 al 10 de enero, para efectos del reconocimiento de honorarios; y iv) que el reglamento interno del Concejo Municipal de Granada, Acuerdo núm. 015 de 10 de septiembre de 2008, establece en sus artículos 8, 1 y 34, una regulación sobre los periodos constitucionales y legales de sesiones y el reconocimiento de honorarios a los concejales. 13.5.

Teniendo en cuenta lo anterior, consideró que “[…] el pago de los honorarios a los concejales accionados por el período comprendido entre el 2 y 10 de enero de 2020, se encuentra establecido en los artículos 65 y 58 de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, pues, se comprobó la asistencia por cada uno de ellos con las actas, audios y planillas aportadas al proceso […]”. 13.6.

Agregó que el reconocimiento de los honorarios a los concejales se hizo con cargo al rubro y presupuesto correspondiente, según se prueba con la Resolución núm. 008 de 2020, lo cual permite inferir que no los concejales propiciaron o dieron lugar a la desviación de esos dineros, sino que lo destinaron para el propósito autorizado. 13.7.

Consideró que los dineros no fueron destinados a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados, se encontraban asignados para dicho fin porque los pagos se hicieron con cargo al rubro del presupuesto, denominado honorarios. 10 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.8.

Consideró en relación con la modalidad de aplicación de los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, que fundó en forma expresa el Solicitante, que “[…] [l]as sesiones realizadas por el Concejo Municipal de Granada, Meta los días 2 al 10 de enero de 2020, contrario a lo considerado por el demandante, se encuentran contempladas como un imperativo para el cabildo, de conformidad con el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, en el cual se consagra que se debe sesionar en las referidas fechas con el fin de instalar y nombrar a los funcionarios de su competencia, en consecuencia, no puede indicarse que se encontraban prohibidas por la Constitución y la ley, pues, el hecho de que en el artículo 23 de la misma normativa se consagren las fechas de las sesiones ordinarias, no pude hacer perder de vista que los primeros días de enero son un periodo especial que debe ser cumplido y, a su vez, remunerado, pues, los concejales tienen derecho a que se les retribuya su labor, tal como lo consagran los artículo 65 y 58 de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 sin ninguna distinción del tipo de sesiones, precisándose que dichas sesiones son plenarias, pues, se reúnen en su totalidad los cabildantes para los propósitos mencionados en la normatividad […]”. 13.9.

Agrega que los concejales sesionaron y cumplieron con uno de los propósitos principales de estas sesiones, razón por la cual consideró que no es configuraba la indebida destinación de dineros públicos y agregó que si bien se aprobó que fue aprobado el Acuerdo núm. 001 de 2020, por medio del cual se autorizó al Alcalde del Municipio de Granada, Meta, para modificar la fecha para la celebración del festival de verano en dicho municipio, dicha actuación no se encuentra consagrada como una causal para la pérdida de investidura y frente a ello no haría pronunciamiento. 13.10.

Por último, consideró que no se probó que se estructurara la indebida destinación de dineros públicos por alguna otra de las modalidades, relativas a la aplicación para materias innecesarias o injustificadas; la destinación con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y la destinación con la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros y, en consecuencia, se debían negar las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura “[…] por la no configuración de la causal invocada, ya que el demandante no logró demostrar que los accionados incurrieron en una indebida destinación de dineros públicos, al percibir los honorarios por las sesiones efectuadas del 2 al 10 de enero del 2020 […]”. 11 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso de apelación presentado por el solicitante 14.

El solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de los concejales, con fundamento en los siguientes argumentos, que presenta en los acápites “I. HECHOS”, “CONCEPTO DE VIOLACIÓN”, “IV CONSIDERACIONES” y “V. INCONFORMIDAD CON LAS CONSIDERACIONES DE LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL DEL META”. 14.1.

Indica que se configuró la indebida destinación de recursos públicos porque los concejales cobraron “[…] para sí, recursos del tesoro público como Honorarios por asistir a los días de instalación y elección de los funcionarios de su competencia, entre los días del 1º al 10 de enero del 2020, tipificándose la causal señalada en el numeral 4 del artículo 48 de la ley 617 del 2000, porque los primeros diez días del mes de enero posterior a su elección no corresponden a ningún periodo legal ordinario o extraordinario, que puedan causar reconocimiento y pago de honorarios […]”, lo cual, según señala, ocurrió porque “[…] la norma es clara que los primeros días de enero no son parte de ningún periodo de sesiones ordinarias conforme se suscribió en la Resolución No 008 del 20 de enero del 2020, mediante la cual se reconoció y pagó honorarios a los concejales de Granada Meta, violando el Artículo 23, 24, 66 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 20 de la ley 617 del 2000, destinando de forma aparentemente legal, recursos para cubrir honorarios cuando su causación esta por fuera del marco de la Ley 617 de 2000 (causación honorarios) y 136 […]”. 14.2.

Señala que son hechos probado que: i) los concejales “[…] se instalaron el día miércoles 1º de enero del año 2020, según consta en el Acta 01 del primero de enero del 2020 […]”, se posesionaron, eligieron su mesa directiva y sus comisiones; ii) que con ello “[…] contrariaron lo dispuesto por el CONSEJO DE ESTADO, que ha señalado que la instalación de los Concejos Municipales indistintamente de su categoría, esta unificada a partir del día 02 de enero posterior a su elección […]”; iii) los primeros 10 días del mes de enero, posterior a la elección, no corresponden en el caso del Municipio de Granada a ninguno de sus periodos ordinarios de febrero, mayo, agosto y noviembre, ni extraordinarios, que son citados solo por Decreto; iv) que los concejales de Granada Meta asistieron, participaron y cobraron dinero público como honorarios desde el 1º al 10 de enero en la elección de los funcionarios de su competencia; y v) que el 12 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concejo Municipal de Granada, Meta, tramito y aprobó entre el 1 y el 10 de enero de 2020, el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 01, que se convirtió en el Acuerdo Municipal núm. 001 de 8 de enero del 2020, violando el artículo 23, 24, 35, 73 y 66 de la Ley 136 y el artículo 20 de la ley 617. 14.3.

Manifiesta que se incurrió en la indebida destinación de dineros públicos porque los recursos del presupuesto del Concejo Municipal tenían una destinación específica para el pago de las sesiones plenarias, causadas dentro de los periodos ordinarios de febrero, mayo, agosto y noviembre, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 136; y no por la asistencia a los días de instalación, posesión y elección de los funcionarios de su competencia, de conformidad con el artículo 35 de la ley 136, lo cual implicó en este caso una destinación diferente a esos recursos. 14.4.

Afirma que, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 136, toda reunión que se realice en la corporación por fuera del marco legal, es nula de pleno derecho y, en ese sentido, que “[…] la reunión del 1º de enero es ilegal y en adelante todo lo actuado y aprobado, incluso el reconocimiento y cobro de honorarios, por cuanto es a partir del día 2 de enero, según lo ha dicho el CONSEJO DE ESTADO, esta unificado que todos los Concejos indistintamente de su categoría, deben proceder a instalarse […]”. 14.5.

Indica que es el artículo 66 de la Ley 136 que, por disposición de la ley, se señala cuándo y cómo se causan los honorarios a favor de los concejales, el cual se debe entender por asistencia a sesiones plenarias ordinarias (febrero, mayo, agosto y noviembre) o extraordinarias. Afirma que el artículo 20 de la Ley 617 prohíbe el pago de honorarios por otras sesiones y que la denominación que la Resolución 008 de 2020 dio a las sesiones como ordinarias es errónea y que contrario a lo manifestado por el Ministerio Público, se trata de un error administrativo que trasciende y genera consecuencias en el marco de la pérdida de investidura. 14.6.

Señala que los concejos municipales no pueden, con la facultad conferida por la Ley 136, expedir sus reglamentos internos y normas, más allá de lo establecido en la Constitución y la ley, so pena de violar el artículo 24 de la Ley 136 porque dicha norma no permite crear periodos nuevos ni cobrar honorarios cuando se causen en los meses que, conforme a la ley, están autorizados para sesionar ordinaria o extraordinariamente. 13 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.7.

Afirma que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Ministerio Público en su concepto incurrió en contradicciones4 y, en especial, señala que la fecha de instalación debe ser el 2 de enero y no el primero y agrega que, en todo caso, el Tribunal realizó una “errada adecuación normativa” y un “inadecuado análisis jurídico”, al citar sistemáticamente los artículos 65 de la Ley 136 y 58 de la Ley 617, para justificar la causación de honorarios como sesiones ordinarias durante y a partir del mismo 1 de enero de 2020, lo cual, en su criterio, no es legal; y manifiesta que la Sala contradice a esta Corporación5 que, según señala, ha considerado que “[…] es a partir del día 2 de enero posterior a su elección, y no desde el 1º de enero del 2020 […]” que se instalan los concejos municipales, afirmando además, que la situación es más gravosa si se tiene en cuenta que el 1 de enero se instaló el concejo y se eligieron funcionarios de su competencia. Para efectos de lo anterior, solicita tener en cuenta lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2796 de 1994 y el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. 14.8.

Manifestó que los concejales no demostraron la existencia de una norma que les permita cobrar recursos por sesiones realizadas del 1 al 10 de enero posterior a la elección. 14.9. Se pronunció sobre inconformidades específicas con las consideraciones del Tribunal en la sentencia proferida, en primera instancia, y, en especial, afirmó, adicional a lo anterior, que contrario a lo que consideró el Tribunal, la causal de pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Granada, Meta, si se estructura cuando el servidor público, en este caso los 12 concejales de Granada Meta, incurren voluntariamente en la indebida destinación de dineros públicos, por un lado de forma directa por la mesa directiva, y de otra parte de forma indirecta por el resto de concejales y que la expedición del Acuerdo 001 de 2020 no fue presentada como una causal de pérdida de investidura sino como un argumento que fundamenta la indebida destinación de dineros públicos. 4 Específicamente, el Solicitante señala que al citar la “[…] sentencia del 17 de marzo de 2002, -Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Consejera Ponente OLGA INES NAVARRETE BARRERO Radicación Interna 7850, Radicación No 1500123310002001041901, […]”, porque considera que la descontextualizó. 5 Cita entre otras, la “[…]sentencia de 17 de mayo de 2002 Expediente: 2001- 00419.

Actor: Henry Eslava Manosalva. M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, […]”; una sentencia de 28 de abril de 2005 que no identifica; y las sentencias proferidas bajo los radicados “[…] se distanciaron del precepto señalado en la sentencia bajo el Radicación número: 70001-23-33-000- 2016-00124-01(PI) 19 50001-2331-000-2020- 00032-00 […]”; la sentencia de “[…] 06 de diciembre del año 2007, siendo Consejera Ponente la Dra. Martha Sofía Sanz Tobón, con Radicado no 25000-23-15-000-2006-02573-01 […]”; la sentencia de “[…] dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2009) Consejera Ponente: MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN Ref: Exp.

No. 250002315000 - 2008 – 00700 - 01 […]” 14 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.10. Por último, manifiesta que sí logró demostrar que los concejales incurrieron en una indebida destinación de dineros públicos al percibir los honorarios por las sesiones efectuadas del 1 al 10 de enero de 2020.

Traslado del recurso de apelación 15. Surtido el traslado del recurso de apelación, los concejales, por intermedio de su apoderado, descorrieron traslado. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 16. Para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencia del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los presidentes de los concejos como ordenadores del gasto; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 17. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881 de 15 de enero de 20186, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 18.

Agotados los trámites inherentes al recurso de apelación de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que pueda invalidar lo 6 Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Asimismo, la Sala limitará su pronunciamiento a los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por los solicitantes porque dichos argumentos definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. 19. Vistos los artículos 3289 y 32010 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por la apelante.

Problemas Jurídicos 20. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Solicitante: 21. Por un lado, si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio del argumento planteados por el Solicitante en el recurso de apelación referente a que se debe decretar la pérdida de investidura de los concejales por incurrir en indebida destinación de dineros públicos porque instalaron el Concejo Municipal de Granada el 1 de enero de 2020 y no el 2 de enero de esa misma anualidad, teniendo en cuenta que no fue un argumento planteado en la solicitud de pérdida de investidura u objeto de debate, en primera instancia. 22.

Y, por el otro, si los concejales del Municipio de Granada, Departamento del Meta, José Alfredo Arias Delgado, Alex Fernando Cubides Parra, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suárez, Carlos Andrés Mutiz Angulo, Rubén Darío Poveda Gómez, Iván Darío Ramírez Berrío, Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja, Duván Mauricio Roa Cruz y Víctor Erney Vargas Rueda incurrieron o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, al disponer el reconocimiento y pago de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a las sesiones del 2 al 10 de enero de 2020, porque a juicio del Solicitante, son inválidas. 9 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 10 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 16 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

En ese sentido, se analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida en primera instancia. La calificación habilitante 24. Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 1881, la Sala encuentra probado que José Alfredo Arias Delgado, Alex Fernando Cubides Parra, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suárez, Carlos Andrés Mutiz Angulo, Rubén Darío Poveda Gómez, Iván Darío Ramírez Berrío, Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja, Duván Mauricio Roa Cruz y Víctor Erney Vargas Rueda tienen la calidad de concejales del Municipio de Granada -Departamento del Meta-, según consta en el formulario E- 26 CON11 expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora, por medio de la cual se declaró a estos candidatos como concejales del Municipio de Granada para el periodo 2020-2023. 25.

En ese orden de ideas, la investidura de los concejales se tiene por cierta en la medida en que el documento anteriormente indicado constituye prueba de dicha calidad, lo cual los hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 26.

Vistos los artículos 18412 de la Constitución Política; 14313 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. 11 Cfr. Página 13 del documento en formato pdf denominado “2. C1- 1-274”, que corresponde al folio 12. Archivo aportado de forma electrónica. 12 Constitución Política. Artículo 184.

La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 13 Ley 1437 de 2011. Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas.

Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 17 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollos jurisprudenciales 27.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio14 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 28.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 29.

La Sala Plena15 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 14 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 18 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. En esa misma orientación, la Corte Constitucional16 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 31.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201017. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 32.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 33.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes18, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo19. 34.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se 16 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 17 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 18 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 19 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 19 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo20.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos 35. Vistos el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal; y el numeral 4.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os […] concejales municipales y distritales […] perderán su investidura: […] [p]or indebida destinación de dineros públicos […]” (Destacado fuera de texto). 36.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado21, mediante sentencia de 6 de mayo de 2014, en relación con la causal de pérdida de investidura de congresistas por indebida destinación de dineros públicos, aplicable al caso de los concejales, consideró lo siguiente: “[…] Esta norma, como sucede con las demás causales de pérdida de investidura, tampoco describen la conducta.

No obstante, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado ha delimitado los presupuestos para que se configure. En este sentido, como su denominación lo indica, se realiza cuando un congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.

Bien puede utilizarlos o dirigirlos a actividades o propósitos no autorizados; o a aquéllos que estando autorizados no correspondan a la finalidad asignada; o a cometidos prohibidos, entre otros. En estos términos, la Sala Plena, en sentencia del 7 de junio de 201222, señaló que aunque la causal no está definida en el ordenamiento jurídico, se configura cuando la destinación de los dineros públicos no corresponde a los fines estatales preestablecidos por la Constitución, la ley o el reglamento: “La causal de indebida destinación de dineros públicos no está definida en la Constitución ni en las normas legales que rigen el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

Es, entonces, pertinente consignar el sentido y alcance con que esta Corporación le ha definido. La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el concejal destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos.” Respecto a los elementos constitutivos […] la Sala Plena, en sentencia del 6 de marzo de 200323 también señaló: “ ‘Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el 20 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO, Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-15-000-2013-00865-00(PI), Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, Demandado: ROY LEONARDO BARRERAS MONTEALEGRE 22 Rad. 2010-00352, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 23 Rad. 2002-1007, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. 20 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. ‘En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos’ ”.

De allí que, para que la causal se configure es necesario que el Congresista, en su condición de servidor público, distorsione o cambie el cometido estatal consagrado en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o que estando autorizados sean diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o haya destinado o utilizado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o hubiere pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.

En este orden, no es necesario que el sujeto activo de la causal ostente la condición de nominador u ordenador del gasto, basta con que deba respetar, defender y cuidar el patrimonio público, toda vez que es imperativo cuidar los bienes del Estado para evitar su menoscabo. En este sentido, la Sala Plena ha señalado que la causal comporta dos elementos: i) la conducta y ii) el fin.

La Sentencia del 1 de noviembre de 200524 señaló: “Para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos prevista en el num. 4º del artículo 183 de la Constitución Política (reproducida en el numeral 4º del artículo 298 de la Ley 5ª de 1992) se destacan o requieren dos elementos como son la conducta y el fin.” En el primero –como se exige para las demás causales por las que se puede demandar la pérdida de investidura- es necesario, que el sujeto activo que la agota ostente la calidad de Congresista y precisamente que en esa condición ejerza competencias para las que fue investido.

El segundo elemento, consiste en el fin de la conducta, es decir que al ejercer las competencias propias de su investidura: i) cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los recursos públicos a materias, actividades o propósitos no autorizados, o a aquéllos que autorizados son diferentes a los que se encuentran asignados; ii) aplique tales dineros a objetos prohibidos, no necesarios o injustificados; iii) obtenga un incremento patrimonial para sí o a favor de terceros, o iv) pretenda derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceras personas, etc […]” (Destacado fuera de texto). 37.

Asimismo, esta Sección25, siguiendo los planteamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha expresado, frente a la configuración de esta causal de pérdida de investidura, lo siguiente: 24 Rad. 2004-01673, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014), Radicación número: 63001-23-33-000-2013-00148-01(PI), Actor: JESUS ANTONI OBANDO ROA, 21 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido en distintas oportunidades al sentido y alcance que esta causal tiene. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia 30 de mayo de 2000 (Expediente núm. AC-9877, Consejero ponente doctor Germán Rodríguez Villamizar), se pronunció sobre los alcances del concepto de indebida destinación de dineros públicos, señalando que el elemento tipificador de esta causal de pérdida de investidura “está en el hecho de que el Congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines o cometidos estatales, preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.

Esta postura ha sido objeto de múltiples reiteraciones por la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo26 y también por la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencias de 1º de julio de 2004 (Expediente núm. 2003- 00194, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), 9 de noviembre de 2006 (Expediente núm. 2005-01133, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), 16 de julio de 2009 (Expediente núm. 2008-00700, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) 14 de diciembre de 2009 (Expediente núm. 2009-00012 (Expediente núm. 2009-00012, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), 3 de noviembre de 2011 (Expediente núm. 2011-00009, Consejera ponente María Elizabeth García González) y 1º de agosto de 2013 (Expediente núm. 2012-00151, Consejera ponente María Elizabeth García González) […]”. 38.

En suma de todo lo anterior, se puede concluir lo siguiente: 38.1. Que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto27.

Demandado: CESAR LONDOÑO VILLEGAS Y OTRO, Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA. 26 En sentencias de 20 de junio de 2000 (Expediente núm. 9876); de 6 de marzo de 2001 (Expediente núm. AC-11854) y de 17 de julio de 2001 (Expediente núm. 0063-01). 27 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 22 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.2.

Si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”28. 38.3.

Para efectos de la causal de pérdida de investidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 38.4. La configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura sub examine requiere la prueba de tres elementos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 39.

La indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 39.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 39.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 39.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 28 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC-2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000-2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 23 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.4.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 39.5. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 39.6. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del reconocimiento y pago de honorarios de los concejales 40. Visto el artículo 312 de la Constitución Política29, según el cual, respecto a los concejales dispuso, entre otros asuntos, por un lado, que “[…] [l]a ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos […]”; y, por el otro, que “[…] [l]a ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones […]” (Destacado fuera de texto). 41.

Vistos el artículo 65 de la Ley 136, sobre reconocimiento de derechos, los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a “sesiones plenarias”, de conformidad con la tabla allí prevista. En efecto, la citada norma reseña lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente […]”. 42.

Visto el artículo 35 de la Ley 136, sobre elección de funcionarios, “[…] [l]os concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de 29 Artículo modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 1 de 2007.

El nuevo texto es el siguiente:> 24 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde […]” (Destacado fuera de texto). 43.

Visto el artículo 23 de la Ley 136, sobre periodo de sesiones, se establecen los periodos de sesiones ordinarios de los municipios clasificados, por un lado, en las categorías especial, primera, segunda; y, por el otro, en las demás categorías, en el siguiente sentido: “[…]

ARTÍCULO

23. PERIODO DE SESIONES. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El Segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril; b) El Segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

PARÁGRAFO 1 o. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo.

PARÁGRAFO 2 o. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración […]” (Destacado fuera de texto). 44. Visto el artículo 66 de la Ley 136, sobre causación de honorarios, establece el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales, según la categoría del municipio, en el siguiente sentido: “[…]ARTÍCULO 66. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009.

El nuevo texto es el siguiente30:> Atendiendo la categorización establecida en la 30 La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021. El 25 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.

PARÁGRAFO 1 o. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992.

PARÁGRAFO 2 o. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […]”. 45. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que en virtud de lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 136, los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y su remuneración y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 46.

Para el caso del Municipio de Granada, el Reglamento Interno fue adoptado mediante Acuerdo núm. 015 de 10 de septiembre de 200831 que, en relación con los periodos constitucionales y legales, las clases de sesiones y las funciones de la Mesa Directiva, estableció lo siguiente: “[…] Artículo 8. Periodo constitucional, legal y sesiones.

Se entiende por periodo constitucional el lapso para el cual fueron elegidos conforme con el Artículo 312 de la Constitución Política. (Modificado por el Acto Legislativo 01 del 2007, art. 5) El Concejo de Granada, Meta, sesionará durante los periodos legales, conforme lo dispone el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 y demás normas que la adicionen o modifiquen. texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. 31 “POR MEDIO DEL CUAL DE ADOPTA EL REGLAMENTOINTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE GRANADA META”. 26 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Periodos legales.

Son aquellos períodos establecidos por la Ley 136 de 1994 en su artículo 23 para sesionar en forma ordinaria cada año. Estos períodos pueden ser prorrogados hasta por diez (10) días calendario, por decisión del Concejo. Durante el primer año del Período Constitucional el Concejo sesiona de la siguiente manera: Primer Período Legal: Se inicia el 1° de enero del año siguiente a la elección hasta el 10 de enero del mismo año y del 1° de febrero al último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana.

Segundo Período Legal: Se inicia el 1° de mayo al último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana. Tercer período Legal: Se inicia el 1° de agosto hasta el último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana. Cuarto período Legal: Se inicia el 1° de noviembre hasta el último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana.

Durante el segundo, tercero y cuarto años del período constitucional el Concejo sesiona de la siguiente manera: Primer Período Legal: Se inicia el 1° de febrero hasta el último día del mismo mes, durante diecisiete sesiones, cuatro días a la semana. Segundo y Tercer período Legal: van del 1° de mayo al último día del mismo mes, durante diecisiete sesiones, cuatro días a la semana, y del 1° de agosto hasta el último día del mismo mes, durante dieciocho sesiones, cinco días a la semana.

Cuarto período Legal: Se inicia el 1° de noviembre hasta el último día del mismo mes, durante dieciocho sesiones, cinco días a la semana. […] Parágrafo 3. Acorde con la categoría del Municipio se reconoce honorarios a cada concejal por asistencia certificada hasta 70 sesiones ordinarias al año, excepto las prórrogas, y hasta 12 sesiones extraordinarias.

(Ley 617 del 2000, art. 20) […] Artículo 9. Clases de Sesiones: Las sesiones pueden ser Plenarias o de Comisiones. 1. Sesiones Plenarias: Son las reuniones de la mayoría de los concejales para tratar asuntos que, por la Constitución y la Ley, son de su competencia. Las Sesiones Plenarias pueden ser: Sesiones Ordinarias y Sesiones Extraordinarias.

Son Sesiones Ordinarias aquellas en las cuales el Concejo se reúne, por derecho propio, durante los períodos legales u ordinarios y sus prórrogas. Son Sesiones Extraordinarias aquellas convocadas por el señor Alcalde en períodos diferentes a los legales y en las cuales la Corporación se ocupa exclusivamente, de los asuntos señalados en la convocatoria. 27 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Artículo 12.

Funciones de la Mesa Directiva: La Mesa Directiva, como órgano de dirección permanente de la Corporación, tiene las siguientes funciones: […] 3. Expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales. (arts. 65 y 66 Ley 136 de 1994 y 20 de la Ley 617 del 2000) […]” (Destacado fuera de texto). 47. Ahora bien, esta Sección, en reiterada jurisprudencia32 ha considerado que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas, puesto que: “[…] con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 […] los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”.. 48.

Así lo reconoció también la Corte Constitucional33 al considerar: “[…] 5. Sobre el régimen laboral y prestacional de los concejales municipales, el artículo 312 de la Constitución Política señala en sus incisos segundo y tercero que “los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos” y que “la ley podrá determinarlos casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones”.

“En desarrollo de las anteriores disposiciones superiores, el artículo 65 de la Ley 136 de 1994 prescribe que los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias […]”. […] Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]”. 32 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación 25000-23-42- 000-2017-04038-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de julio de 2018, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-42-000- 2017-04041-01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 50001-23-33- 000-2020-00758-01 33 Sentencia C-043 de 28 de enero de 2003, Referencia: expediente D-4169, Magistrado Ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra 28 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

A su vez, a las mesas directivas les corresponde expedir las resoluciones para efectos del reconocimiento de los honorarios, actos administrativos que deben ser publicados en los medios oficiales existentes en el respectivo municipio o distrito, con el fin de que cualquier ciudadano pueda impugnarlos, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar trámite a la investigación correspondiente. 50.

En suma, de los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas.

Análisis del caso concreto 51. Vistos el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 52.

La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio de los argumentos planteados por el Solicitante en el recurso de apelación, referentes a que se debe decretar la pérdida de investidura de los concejales por incurrir en indebida destinación de dineros públicos porque instalaron el Concejo Municipal de Granada el 1 de enero de 2020 y no el 2 de enero de esa misma anualidad, teniendo en cuenta que no fueron planteados en la solicitud de pérdida de investidura u objeto de debate en la primera instancia. 53.

De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 29 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Esta Sección en diversas oportunidades34 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]” porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala). 55.

Lo anterior cobra relevancia en esta clase de procesos, en la medida en que, por tratarse de un trámite sancionatorio, es imperiosa la necesidad de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura35 y es que, como lo explicó esta Sección en sentencia de 13 de octubre de 201636, “[…] la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña sanciones de mucha gravedad.

De una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede volver a ejercer cargos de elección popular […]”. 56. En ese orden de ideas, la Sala procede a realizar el estudio de: i) los presupuestos fácticos y argumentos planteados en la solicitud de perdida de investidura; ii) de las consideraciones de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia; y iii) de los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por el Solicitante: con el objeto de determinar si contiene materias o cuestiones que no fueron planteadas en la solicitud de pérdida de investidura y que hayan sido objeto del recurso de apelación. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 35 Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; proceso identificado con el número único de radicación 810012339000201600014-01.

C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 30 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los presupuestos fácticos y argumentos planteados en la solicitud de pérdida de investidura 57. El señor Molina Rojas presentó solicitud en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra el Concejal, argumentando que incurrió en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 199437 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 200038, por indebida destinación de dineros públicos, argumentando que los Concejales, al sesionar ordinariamente entre el 2 y el 10 de enero del 2020, y consecuencialmente haber autorizado el reconocimiento de honorarios por aquellas sesiones, mediante Resolución núm. 008 de 20 de enero de 2020, realizaron un pago de honorarios contrario a la Constitución y a la ley. 58.

Adicionalmente manifestó que, conforme con la normativa que rige la materia, en especial los artículo 23, 24 y 35 de la Ley 136, “[…] la regla general es que los Concejos deben sesionar en su sede oficial, de forma ORDINARIA en los meses de FEBRERO, MAYO, AGOSTO y NOVIEMBRE de cada año, por lo que los días del 2 al 10 de enero NO SON DIAS DE SESIONES ORIDINARIOS NI MUCHO MENOS EXTRAORDINARIOS, YA QUE PARA ESTE ULTIMO CASO, EN GRACIA DE DISCUSIÓN DEBERIA HABER OBRADO UN DECRETO MUNICIPAL DEL SENOR ALCALDE CITÁNDOLOS A SESIONES EXTRAS ENTRE EL 2 AL 10 DE ENERO DE 2020.

LO CUAL DE TODAS MANERAS HUBIERA SIDO IGUALMENTE ILEGAL y de ello hay prueba suscrita en el oficio de respuesta que firma el mismo alcalde donde manifiesta que en Febrero al inicio del PERIODO DE SESIONES ORDINARIAS presentara otro Proyecto de Acuerdo para derogar el ACUERDO MUNICIPAL No 01 del 8 de enero de 2020 […]”. Las consideraciones de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 59.

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante la sentencia proferida el 23 de julio de 2020, negó la pérdida de investidura de los concejales al considerar que los concejales no incurrieron en indebida destinación de dineros públicos. 37 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 38 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 31 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.

El Tribunal consideró que, en el presente asunto, “[…] la demanda está fundada en el cargo de que los Concejales del Municipio de Granada, Meta, elegidos para el periodo constitucional 2020-2023 […] incurrieron en la causal de indebida destinación de dineros públicos, al reconocer y percibir honorarios por las sesiones celebradas del 2 al 10 de enero de 2020, al considerar el demandante, que son ilegales porque contravienen lo previsto en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, ya que no corresponden a las fechas allí dispuestas para las sesiones ordinarias […]”.

Al respecto, consideró lo siguiente: “[…] De las pruebas allegadas al plenario, se tiene que el pago de los honorarios a los concejales accionados por el período comprendido entre el 2 y 10 de enero de 2020, se encuentra establecido en los artículos 65 y 58 de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, pues, se comprobó la asistencia por cada uno de ellos con las actas, audios y planillas aportadas al proceso.

Igualmente, el reconocimiento de los honorarios a los concejales demandados se hizo con cargo al rubro y presupuesto correspondiente, según se desprende de la parte considerativa de la Resolución No. 008 del 2020; documento que no fue tachado por las partes, que permite inferir que los concejales demandados no propiciaron o dieron lugar a la desviación de esos dineros, sino que lo destinaron para el propósito autorizado.

En este orden de ideas, la primera modalidad por la cual se puede configurar la causal invocada en la demanda, no se encuentra probada. Respecto de la segunda modalidad, esta es, cuando los destinan a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados, la Sala no encuentra que la misma se concrete en el sub lite, pues, de acuerdo con lo definido anteriormente, se reitera que los dineros con los cuales se cancelaron los honoraros a los concejales demandados se encontraban asignados para dicho fin, ya que según la parte considerativa de la Resolución No. 008 del 2020 el pago se hizo con cargo al rubro del presupuesto denominado Honorarios.

Frente a la tercera modalidad y con la cual el demandante, principalmente, estructuró la causal de pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Granada, Meta, según el folio 9 de la demanda, referida a que el servidor público incurre en indebida destinación de dineros públicos, cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, la Sala considera que tampoco se configura en el sub lite, por las siguientes razones: Las sesiones realizadas por el Concejo Municipal de Granada, Meta los días 2 al 10 de enero de 2020, contrario a lo considerado por el demandante, se encuentran contempladas como un imperativo para el cabildo, de conformidad con el artículo 35 de la Ley 136 de 1994, en el cual se consagra que se debe sesionar en las referidas fechas con el fin de instalar y nombrar a los funcionarios de su competencia, en consecuencia, no puede indicarse que se encontraban prohibidas por la Constitución y la ley, pues, el hecho de que en el artículo 23 de la misma normativa se consagren las fechas de las sesiones ordinarias, no pude hacer perder de vista que los primeros días de enero son un periodo especial que debe ser cumplido y, a su vez, remunerado, pues, los 32 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concejales tienen derecho a que se les retribuya su labor, tal como lo consagran los artículo 65 y 58 de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 sin ninguna distinción del tipo de sesiones, precisándose que dichas sesiones son plenarias, pues, se reúnen en su totalidad los cabildantes para los propósitos mencionados en la normatividad.

Nótese como aspecto relevante que, con los tramites previos de la selección cumplidos, el día 8 de enero el Concejo Municipal de Granada sesionó para elegir y posesionar su secretaria, cumpliendo así en ese periodo inicial de sesiones uno de propósitos principales para los cuales fue establecido legalmente; tema en el cual se descarta la destinación de dineros a propósitos diferentes a los autorizados o prohibidos legalmente.

También es razonable señalar que, si bien es cierto, en la misma sesión del 8 de enero de 2020 se aprobó el Acuerdo No. 001 de 2020, por medio del cual se autorizó al Alcalde del Municipio de Granada, Meta, para modificar la fecha para la celebración del festival de verano en dicho municipio, esta actuación no se encuentra consagrada como una causal para la pérdida de investidura, objeto central de este debate, el cual según la demanda se estructuró bajo la indebida destinación de dineros públicos; en consecuencia, frente a este aspecto la Sala no hará pronunciamiento alguno, pues, este asunto hace parte de otro medio de control que, según el mismo demandante lo afirmó en su intervención en la audiencia pública, ya se encuentra en trámite.

Ahora bien, en lo tocante con las demás modalidades, consagradas por la jurisprudencia como estructuradoras de la indebida destinación de dineros públicos, que son: d) Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas; e) Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y, f) Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros, debe resaltar la Sala que las mismas no se configuran en el sub lite, pues, no fue injustificado el pago de los honorarios a los concejales demandados, en la medida en que se comprobó la asistencia por cada uno de ellos a las sesiones que se les ordenó reconocer y pagar a cada uno de ellos; igualmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 65 y 58 de la Ley 136 de 1994 y 617 de 2000, respectivamente, se hacía necesario el pago de los honorarios a los concejales, pues, causaron el derecho a percibirlos.

En este orden de ideas, debe la Sala negar las pretensiones del demandante, encaminadas al decreto de la pérdida de investidura de los Concejales del Municipio de Granada, Meta, señores JOSÉ ALFREDO ARIAS DELGADO, ALEX FERNANDO CUBIDES PARRA, LEIDY JOHANNA FERNÁNDEZ BLANCO, JHON JAIRO MAYORGA SUÁREZ, CARLOS ANDRÈS MUTIZ ANGULO, RUBÉN DARÍO POVEDA GÓMEZ, IVÁN DARÍO RAMÍREZ BERRÍO, DIXON EDUARDO RAMÍREZ GUARNIZO, MICHAEL ANDRÉS RAMOS BEDOYA, ASMED RIVEROS BORJA, DUVÁN MAURICIO ROA CRUZ y VÍCTOR ERNEY VARGAS RUEDA, por la no configuración de la causal invocada, ya que el demandante no logró demostrar que los accionados incurrieron en una indebida destinación de dineros públicos, al percibir los honorarios por las sesiones efectuadas del 2 al 10 de enero del 2020; por el contrario desde una perspectiva estrictamente jurídica, debe entenderse que las sesiones señaladas en el inciso segundo del literal c) del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, y denominadas como sesiones ordinarias, no son la únicas, pues, sin importar como se les interprete o denomine por los diferentes actores jurídicos, las contempladas en el artículo 35 de la misma ley, también están autorizadas legalmente, por lo que al cumplirse por los concejales ese inicial periodo de sesiones, tenían derecho y podían legítimamente recibir sus honorarios […]” (Destacado fuera de texto). 33 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por el Solicitante 61.

El Solicitante de la pérdida de investidura presentó recurso de apelación contra la sentencia, argumentando que se configuró la indebida destinación de dineros públicos porque los concejales cobraron“[…] para sí, recursos del tesoro público como Honorarios por asistir a los días de instalación y elección de los funcionarios de su competencia, entre los días del 1º al 10 de enero del 2020, tipificándose la causal señalada en el numeral 4 del artículo 48 de la ley 617 del 2000, porque los primeros diez días del mes de enero posterior a su elección no corresponden a ningún periodo legal ordinario o extraordinario, que puedan causar reconocimiento y pago de honorarios […]”. 62.

Señaló, entre otras, que los concejales “[…] se instalaron el día miércoles 1º de enero del año 2020, según consta en el Acta 01 del primero de enero del 2020 […]”, se posesionaron, eligieron su mesa directiva y sus comisiones y que, con ello, “[…] contrariaron lo dispuesto por el CONSEJO DE ESTADO, que ha señalado que la instalación de los Concejos Municipales indistintamente de su categoría, esta unificada a partir del día 02 de enero posterior a su elección […]” (Destacado fuera de texto). 63.

Adicionalmente, manifestó que “[…] la reunión del 1º de enero es ilegal y en adelante todo lo actuado y aprobado, incluso el reconocimiento y cobro de honorarios, por cuanto es a partir del día 2 de enero, según lo ha dicho el CONSEJO DE ESTADO, esta unificado que todos los Concejos indistintamente de su categoría, deben proceder a instalarse […]” (Destacado fuera de texto).

Conclusiones de la Sala sobre los argumentos novedosos, planteados en el recurso de apelación 64. La Sala observa que el argumento planteado por el Solicitante, en el recurso de apelación, relativo a que se configuró una indebida destinación de dineros públicos con fundamento en que los concejales se instalaron el 1 de enero de 2020 y no el 2 de enero que, según señala, es la fecha que ha establecido la jurisprudencia para ello, es un argumento que se aducen por primera vez en el 34 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso; es decir, en sede del recurso de apelación. Se trata de planteamientos que, como se dijo, debieron ser expuestos en la Solicitud de pérdida de investidura con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso y de contradicción y de defensa de los concejales. 65.

En ese orden de ideas, la Sala considera que, en virtud de los principios de lealtad procesal, debido proceso, contradicción y de defensa y en atención a la congruencia que debe existir: por un lado, entre la solicitud de pérdida de investidura -la pretensión y los argumentos que la fundamentan-, su contestación y la sentencia proferida, en primera instancia; y, por el otro, entre estos y el recurso de apelación; se imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y pretensiones nuevas que no hayan sido alegados inicialmente en la solicitud o en su contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso. 66.

Es importante resaltar que esta Sala, en sentencias de 11 de octubre de 201939 y, en especial, de 10 de diciembre de 202140, en la que actuó como solicitante de la pérdida de investidura el señor Molina Rojas -mismo solicitante del proceso de la referencia-, consideró que no era procedente el estudio de nuevos argumentos planteados en el recurso de apelación porque ello vulneraría el derecho del debido proceso de la contraparte; decisiones que hoy se prohíjan y en las que se consideró, en lo pertinente, lo siguiente: “[…] Fue éste, el de la indebida destinación de dineros públicos por el reconocimiento de honorarios de sesión realizada, aparentemente, por fuera de la sede oficial del concejo municipal de Villavicencio (Meta), el único cargo esgrimido en la demanda de pérdida de investidura, controvertido entre el solicitante y los concejales, y resuelto en la sentencia impugnada, razón por la cual la Sala advierte que a ello se restringirá el estudio del presente recurso de apelación, sin que resulte viable el examen de cargos adicionados por el solicitante en la audiencia pública e impugnación, los cuales, por demás, no solo no fueron planteados en su oportunidad legal, sino que no tuvieron posibilidad de ser contestados o controvertidos por los concejales.

De ser atendidos estos nuevos reparos, se desconocerían las garantías del debido proceso que implican el respeto de las formas preexistentes que regulan cada juicio y, para este caso en particular, la necesidad de que en la solicitud de pérdida de investidura se indique la causal de pérdida de 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Proceso identificado con el número único de radicación 050012333000201702599-01(PI) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Proceso identificado con el número único de radicación 500012333000202000080-01(P.I) C.P. doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 35 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co investidura y se proceda a su explicación, -Ley 1881, artículo 5°, literal c41-, garantías que deben observarse rigurosamente en este medio de control, teniendo en cuenta las consecuencias de la sanción de pérdida de investidura, como lo es la separación inmediata del cargo de representación popular para el que ha sido elegido, y sus efectos en el ejercicio de diversos derechos de participación en política como la inhabilidad para quienes han sido sancionados con esa medida.

La Sala, por lo mismo, deja constancia de que el cargo del solicitante que no será analizado, por extemporáneo, es el relativo a la petición elevada para que se inapliquen, por ‘vía de excepción de ilegalidad’, el Acuerdo núm. 263 de 1o. de abril de 2015, -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Villavicencio (Meta), así como las Resoluciones núms. 77 de 17 de noviembre y 140 de 2 de diciembre de 2016, y el Acta núm. 217 de 21 de noviembre de 2016 […]” (Destacado fuera de texto). 67.

En consecuencia, esta Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con los argumentos planteados por el Solicitante de la Pérdida de investidura, relativos a que se declarare que los concejales incurrieron en indebida destinación de dineros públicos porque la instalación del concejo municipal ocurrió el 1 de enero de 2020 y no el 2 de enero. 68.

Expuesto lo anterior, la Sala procede a determinar si los concejales del Municipio de Granada, Departamento del Meta, incurrieron o no en indebida destinación de dineros públicos por disponer el reconocimiento y pago de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a las sesiones del 2 al 10 de enero de 2020. Análisis de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos en el caso concreto 69.

La Sala procede, en el caso sub examine, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, consistente en la indebida destinación de dineros públicos, a saber: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 41 “[…] Artículo 5o.

Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación […]”. 36 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular 70.

Conforme lo indicado en el acápite denominado “[…] la calificación habilitante […]” se encuentra probado que los concejales Arias Delgado, Cubides Parra, Fernández Blanco, Mayorga Suárez, Mutiz Angulo, Poveda Gómez, Ramírez Berrío, Ramírez Guarnizo, Ramos Bedoya, Riveros Borja, Roa Cruz y Vargas Rueda, tienen la calidad de concejales del Municipio de Granada, Departamento de Meta, según consta en el formulario E-26 CON42 expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora, por medio de la cual se declaró a estos candidatos como concejales de dicho municipio para el periodo 2020-2023.

En consecuencia, se encuentra probado el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura en el caso sub examine. Que se esté frente a dineros públicos 71. Esta Sección43 ha considerado que el artículo 11 del Decreto 111 de 15 de enero de 199644 señala que el presupuesto se compone de las siguientes partes: i) el presupuesto de ingresos o rentas; ii) el presupuesto de gastos, a su vez conformado por los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, y iii) disposiciones generales. 72.

Asimismo, en la citada sentencia se sostuvo que de conformidad con los artículos 3.° y 10 de la Ley 617, los honorarios de los concejales se encuentran 42 Cfr. Página 13 del documento en formato pdf denominado “2. C1- 1-274”, que corresponde al folio 12. Archivo aportado de forma electrónica. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, C.P Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 47001 2333 000 2021 00310 01 44 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto».

ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.

Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y (Expresion subrayada, declarada EXEQUIBLE mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-230A de 2008) c) Disposiciones generales.

Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º). 37 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmersos dentro de los gastos de funcionamiento y su pago se realiza con los ingresos corrientes de libre destinación45. 73.

En consecuencia, esta Sala considera que los recursos a través de los cuales se reconoce y paga honorarios a los concejales municipales, como en el caso, por la asistencia a las sesiones del 2 al 10 de enero de 2020, constituye dinero público que integra el presupuesto de la entidad territorial, y en esa medida se encuentra probado el segundo supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura objeto de análisis.

Que los dineros públicos sean indebidamente destinados 74. Como se indicó supra, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha considerado que la indebida destinación de dineros públicos se configura: i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 75.

En el caso sub examine, el Solicitante indicó que se configuró la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, en la medida en que se reconoció, pagó y recibió por parte de los concejales acusados del Municipio de Granada, los honorarios por asistir a las sesiones realizadas los días 2 a 10 de enero de 2020; sesiones que, en criterio del Solicitante, no podían generar honorarios en favor de los concejales porque se trata de sesiones que, por un lado, no son ordinarias porque, en atención a la categoría del Municipio de 45Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 08001-23-33-000- 2013-00435-01(PI), actor: Veeduría Ciudadana Caribe Legal, demandado: Martin Antonio Rodriguez Montero, MP: María Elizabeth García González. 38 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Granada, no se realizaron durante los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre; y, por el otro, no son extraordinarias porque no fueron citadas por el alcalde municipal. 76.

En el proceso se encuentra probado que los concejales objeto de la solicitud de pérdida de investidura asistieron a las sesiones realizadas los días 2 al 10 de enero de 2020, según consta en las actas de sesión núms. 002 de 2 de enero de 202046; 003 de 3 de enero de 202047; 004 de 4 de enero de 202048; 005 de 5 de enero de 202049; 006 de 6 de enero de 202050; 007 de 7 de enero de 202051; 008 de 8 de enero de 202052; 009 de 9 de enero de 202053; y 010 de 10 de enero de 46 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente “[…] 1.

LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. LECTURA DE CORRESPONDECIA ENVIADA Y RECIB1DA 4. PROPOSICIONES Y VARIOS 5. C1ERRE […]”. 47 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACIÓN DEL QUORUM

2. APROBACION PEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 5. PROPOSICIONES Y VARIOS 6. CIERRE […]”. 48 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEI. QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 5. PROPOSICIONES Y VARIOS 6. CIERRE […]”. 49 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACI6N DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 5. PROPOSICIONES Y VARIOS 6. CIERRE […]”. 50 En el acta se dejó constancia que a la sesión no asistieron los concejales José Alfredo Arias Delgado y Rubén Darío Poveda Gómez y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEL QUORUM

2. APROBACIÓN DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 5. PROPOSICIONES Y VARIOS 6. CIERRE […]”. 51 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACION DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 5. PROPOSICIONES Y VARIOS 6. CIERRE […]”. 52 En el acta se dejó constancia que a la sesión asistieron todos los concejales y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACIÓN DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL

4. ELECCION SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA LA VIGENCIA FISAL DEL AÑO 2020.

5. POSESIÓN DEL SECRETARIO GENERAL DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2020. 6. ESTUDIO Y APROBACION EN SEGUNDO DEBATE DEL SIGUIENTE PROYECTO DE ACUERDO: • POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA MODIFICAR LA FECHA DE LA CELEBRACION DEL FESTIVAL VERANO.

7. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 8. PROPOSICIONES Y VARIOS 9. CIERRE […]”. 53 En el acta se dejó constancia que a la sesión no asistieron los concejales Suly Rocío Mayorga Salas y Luis Alberto Montilla Camacho y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 1. LLAMADO A LISTA Y VERIFICACIÓN DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL 4. LECTURA Y APROBACION DEL LAS ACTAS N° 001, 002, 003, 005, 006 Y 007, DE LAS SESIONES DE LOS DIAS: 01, 02, 03, 05, 06 Y 07 DE ENERO DE 2020.

5. LECTURA DE CORRESPONDENCIA ENVIADA Y RECIBIDA 6. PROPOSICIONES Y VARIOS 7. CIERRE […]”. 39 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 202054. Asimismo, se aportaron los audios de cada una de las sesiones55 y copia del Acuerdo núm. 001 de 8 de enero de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Granada, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA MODIFICAR LA FECHA DE LA CELEBRACIÓN DEL FESTIVAL DE VERANO”. 77.

En atención a lo anterior, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada, conformada por Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo en condición de Presidente; Carlos Andrés Mutiz Angulo, en condición de Vicepresidente; y Alex Fernando Cubides Parra en condición de Segundo Vicepresidente, mediante Resolución núm. 008 de 20 de enero de 2020, certificó la asistencia de los concejales del Municipio de Granada, Meta, a “Sesiones Plenarias Ordinarias”, realizadas los días del 1 al 10 de enero de 2020, para efectos del reconocimiento de honorarios, en el siguiente sentido: “[…]

CONSIDERANDO

a) Que el Artículo No 65 de la ley 136 de 1994 establece que los miembros de los Concejos de las Entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia Comprobada a Sesiones Plenarias. b) Que la Ley 1148 de Julio 10 de 2007, modifica el Artículo 49 de la Ley 617 de 2000 y Modifica el artículo 66 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así. Causación de honorarios, en los Municipios de tercera a sexta, se podrán pagar hasta setenta (70), sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año; y modificada mediante la Ley 1368 del 29 de Diciembre de 2009, por medio de la cual se reforman los artículos 66 y 67 de la Ley 126 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

No se realizan retenciones por Honorarios a los Honorables Concejales y se aumenta las sesiones extraordinarias de 12 a 20 y No se podrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por prórrogas. c) Que existe dentro del Presupuesto Honorarios Sesiones Ordinarias y el PAC en el Código Presupuestal 2.1.3.1. destinado al pago de sesiones Ordinarias, recursos no comprometidos. d) Que a solicitud de Los Concejales del Municipio de Granada, donde manifiestan la necesidad del reconocimiento de Honorarios por las sesiones que a la fecha han asistido. e) Que corresponde a la Mesa Directiva el Honorable Concejo Municipal, expedir las respectivas Resoluciones de Reconocimiento de Honorarios, por tanto: 54 En el acta se dejó constancia que a la sesión no asistieron los concejales Suly Rocío Mayorga Salas y Luis Alberto Montilla Camacho, y que el orden del día sería el siguiente: “[…] 11.

LLAMADO A LISTA Y VERIFICACI6n DEL QUORUM

2. APROBACION DEL ORDEN DEL DIA

3. HIMNO MUNICIPAL 4. LECTURA Y APROBACION DE LAS ACTAS N° 001, 002,003,004, 005, 006, 007, 008, 009, DE LAS SESIONES DE LOS DIAS: 01, 02 03, 04, 05, 06, 07, 08, Y 09 DE ENNERO DE 2020.

5. LECTURA DE CORRESPONDECIA ENVIADA Y RECIBIDA 6. PROPOSISIONES Y VARIOS

7. NOMBRAMEENTO DE COMISION PARAINVITAR AL SENOR ALCALDE O SU DELEGADO PARA DARCLAUSURA A LAS SESIONES DEL MES DE ENERO DE 2020

8. CLAUSURA DE LAS SESIONES POR PARTE DEL SENOR ALCALDE MUNICIPAL O SU DELEGADO.

9. APROBACION DEL ACTA DE LA SESIONES DEL DIA 10 DE ENERO DE 2020. 10. CIERRE […]”. 55 Cfr. Link electrónico visible en el documento denominado “2. Anexo Descargando”. 40 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Reconózcase a los Honorables Concejales la asistencia a las Sesiones Plenarias Ordinarias del mes de enero de 2020, correspondiente a los días: 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09 y 10 de enero de 2020, para un total de diez (10) días PARÁGRAFO PRIMERO: Que verificado el control de asistencia, y actas de las correspondientes sesiones a cancelar, los concejales han asistido a las sesiones ordinarias de enero, así: […]”.

CONCEJAL Número de sesiones a pagar, por asistencia del concejal JOSÉ ALFREDO ARIAS DELGADO 9 ALEX FERNANDO CUBIDES PARRA 10 LEIDY JOHANNA FERNÁNDEZ BLANCO 10 JON JAIRO MAYORGA SUÁREZ 10 CARLOS ANDRÈS MUTIZ ANGULO 10 RUBÉN DARÍO POVEDA GÓMEZ 9 IVÁN DARÍO RAMÍREZ BERRÍO 10 DIXON EDUARDO RAMÍREZ GUARNIZO 10 MICHAEL ANDRÉS RAMOS BEDOYA 10 ASMED RIVEROS BORJA 10 DUVÁN MAURICIO ROA CRUZ 10 VÍCTOR ERNEY VARGAS RUEDA 10 “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO: Anéxese copia de las presente Resolución a la Plantilla correspondiente, para el pago de los honorarios a los honorables Concejales […]” (Destacado fuera de texto). 78. Que el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Granada Meta, Acuerdo núm. 015 de 10 de septiembre de 2008, establece: i) en su artículo 8, que durante el primer año del periodo constitucional, el Concejo sesionará de la siguiente manera: “[…] Primer Período Legal: Se inicia el 1° de enero del año siguiente a la elección hasta el 10 de enero del mismo año y del 1° de febrero al último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana […]”; ii) en su artículo 9, que las sesiones del concejo pueden ser plenarias o de comisión y que las plenarias pueden ser ordinarias y extraordinarias, precisando que “[…] [s]on Sesiones Ordinarias aquellas en las cuales el Concejo se reúne, por derecho propio, durante los períodos legales u ordinarios y sus prórrogas. […]”.

Asimismo, que conforme con el artículo 12, corresponde a la Mesa Directiva la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales. 79. Se encuentra probado que el 15 de enero de 2020, el Secretario General del Concejo Municipal de Granada presentó consulta ante el Departamento 41 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de la Función Pública sobre si un “[…]concejal de un municipio tiene derecho a percibir honorarios por las sesiones del período especial, durante los 10 primeros días del mes de enero de 2020 […]”. 80.

El Director Jurídico del Departamento Administrativo, mediante Oficio núm. 20206000067521 de 20 de febrero de 2020, luego de citar los artículos 35, 65 y 66 de la Ley 136, conceptuó: i) “[…] [d]e conformidad con lo anterior, los concejales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, entendiéndose por estas las reuniones de la mayoría de los concejales para tratar asuntos que, por la Constitución y la Ley, son de su competencia, y sin condicionar a la clase de sesión, vale decir, ordinaria o extraordinaria […]”; ii) en el marco del artículo 35 de la Ley 136, “[…] [l]a elección de los funcionarios, es una de las funciones asignadas por la Ley y estas decisiones se adoptan en sesiones plenarias del concejo.

En tal virtud, en criterio de esta Dirección Jurídica, la asistencia a las mismas, conforme con el artículo 65, genera honorarios a favor de los concejales. […]”; y iii) corresponde a la Mesa Directiva, de conformidad con el artículo 65 de la Ley 136, la potestad de expedir y reconocer honorarios mediante resolución. Solución del caso concreto 81.

La Sala, al realizar el análisis conjunto las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, concluye que, en el caso sub examine, no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, por indebida destinación de dineros públicos, toda vez que no se demostró que los dineros públicos se hubieren destinado en forma indebida56, en la medida en que, conforme con la normativa que rige la materia y en atendiendo los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias de la respectiva corporación, sin que la ley establezca otra condición de la que se haga depender la causación del respectivo derecho. 56 i) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; ii) Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; iii) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento; iv) cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas; v) cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y vi) cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. 42 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82.

Sea lo primero precisar que, para efectos de determinar si hubo o no indebida destinación de recursos públicos, es necesario que el miembro de la corporación pública de elección popular “[…] tenga la disponibilidad jurídica o material de tales bienes públicos57 […]”58, bien sea en forma directa o indirecta, en tanto esta se configura frente a la conducta de quien administra directamente el erario o bien frente a quien no tiene competencias de ordenación del gasto, pero a través de su actuación tiene injerencia en este.

En ese orden de ideas, en esta prohibición puede incurrir no solamente el ordenador del gasto, sino todo miembro de corporación pública de elección popular cuando cambia la destinación de los recursos públicos. 83. Lo anterior es relevante en el caso sub examine en la medida en que, por un lado, la solicitud de pérdida de investidura se presentó contra varios concejales por el pago y recepción de los honoraros derivados de la asistencia comprobada a las sesiones realizadas durante los días 2 a 10 de enero de 2020, pese a que, de conformidad con los artículos 65 y 66 de la Ley 136, 20 de la Ley 617 y, en especial, 12 del Acuerdo núm. 015 de 2008 -Reglamento Interno del Concejo Municipal de Granada-, corresponde a la Mesa Directiva como órgano de dirección permanente del Concejo Municipal, la función de expedir las resoluciones de reconocimiento de honorarios a los concejales. 84.

En consecuencia, en el caso sub examine, la indebida destinación de dineros públicos derivada del pago de honorarios a los concejales del Municipio de Granada, por la asistencia a sesiones plenarias realizadas del 2 al 10 de enero de 2020, solamente podría ser atribuible a los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada por expedir la Resolución núm. 008 de 20 de enero de 2020, en tanto son ellos los que tienen la disponibilidad jurídica o material de los dineros públicos destinados al pago de honorarios de concejales, de conformidad con la normativa anteriormente indicada; es decir, en este caso, el estudio sobre la indebida destinación de dineros públicos solamente es procedente en relación con los concejales: i) Dixon Eduardo Ramírez Guarnizo, en condición de Presidente de la Mesa Directiva; ii) Carlos Andrés Mutiz Angulo, 57 Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 5 de junio de 2001. MP: Doctor Ricardo Hoyos Duque. Expediente AC 0069. 58 Ver sentencia de 3 de diciembre de 219; C.P. doctora Rocío Araújo Oñate; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 43 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en condición de Vicepresidente; y iii) Alex Fernando Cubides Parra, en condición de Segundo Vicepresidente. 85.

En relación con los demás concejales, es decir, los señores José Alfredo Arias Delgado, Leidy Johanna Fernández Blanco, John Jairo Mayorga Suárez, Rubén Darío Poveda Gómez, Iván Darío Ramírez Berrío, Michael Andrés Ramos Bedoya, Asmed Riveros Borja, Duván Mauricio Roa Cruz y Víctor Erney Vargas Rueda, la Sala considera que no se probó que estos tuvieran la disposición de los dineros públicos ni mucho menos que de manera indirecta hubieren tenido injerencia en la forma en que se ordenó el gasto que, en criterio del Solicitante, es constitutivo de indebida destinación de dineros públicos, razón suficiente para negar las pretensiones de la Solicitud de pérdida de investidura en relación a ellos. 86.

En todo caso, la Sala considera que los concejales, miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada, no incurrieron en indebida destinación de dineros públicos, para lo cual se precisa, por un lado, que el objeto de este medio de control es el de determinar si el miembro de una corporación pública de elección popular incurrió o no en una conducta constitutiva de pérdida de investidura, en este caso, por indebida destinación de dineros públicos; y, por el otro, que no es procedente, en el marco de este medio de control, realizar el estudio de legalidad en relación con acuerdos o actos administrativos expedidos por las autoridades públicas, como en el caso, en relación con los artículos 8 y 9 del Acuerdo 015 de 2008. 87.

Del análisis del material probatorio obrante dentro del proceso, la Sala de Decisión encuentra demostrado que los concejales asistieron a las sesiones plenarias realizadas los días 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de enero de 2020, las cuales tuvieron lugar en el marco del artículo 35 de la Ley 136 y de los artículos 8 y 9 del Acuerdo 015 de 2008; normas que se reitera, establecen, por un lado, que “[…] [l]os concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación […]”, sesiones especiales que, por mandato de la ley, tienen la condición de plenarias con fines especialmente electorales; y, por el otro, que, según el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Granada, el primer año del Período Constitucional, el Concejo sesiona en su primer período legal desde el 1.° de enero del año siguiente a la elección hasta el 10 de enero del mismo año y 44 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posteriormente del 1° de febrero al último día del mismo mes, durante quince sesiones, cuatro días a la semana. 88.

En este punto, es importante resaltar que, en el caso sub examine, las sesiones plenarias de elección se encuentran amparadas por el artículo 35 de la Ley 136 y la naturaleza ordinaria de las sesiones no deviene de la norma legal sino del Acuerdo 015 de 2008; norma que se encuentra vigente y que no ha sido anulada o suspendida por autoridad competente, la cual define en su artículo 9 que “[…] [s]on Sesiones Ordinarias aquellas en las cuales el Concejo se reúne, por derecho propio, durante los períodos legales u ordinarios y sus prórrogas […]”, lo cual implica que, en efecto, el Reglamento Interno reconoce las sesiones plenarias realizadas entre el 2 y el 10 de enero, correspondiente al primer año de inicio de los periodos constitucionales de los concejales, como sesión ordinaria. 89.

Al margen de lo anterior y teniendo en cuenta que, se reitera, el Acuerdo 015 de 2008 se encuentra vigente, la Sala considera que en este caso los miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Granada no incurrieron en indebida destinación de dineros públicos porque ordenaron el pago de honorarios a los concejales que asistieron a las sesiones plenarias con fundamento en la normativa vigente y teniendo en cuenta que los concejales acusados tenían derecho a percibir los honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones plenarias objeto de estudio, porque así se desprende del artículo 312 de la Carta Política, en consonancia con los artículos 35 y 65 de la Ley 136 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal. 90.

A la luz de las normas antes citadas, el reconocimiento de los honorarios de los concejales exige, como presupuesto, que se compruebe la asistencia a esas reuniones; requisito que esta Sala encuentra satisfecho pues los medios de convicción arrimados al plenario evidencian que a los concejales a quienes se reconocieron honorarios, concurrieron a las sesiones plenarias realizadas durante los días 2 a 10 de enero de 2020. 91.

En efecto, esta Sección, en pronunciamiento de 22 de febrero de 201859, consideró, por un lado, que “[…] [d]e los fundamentos de orden constitucional, 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 218, radicado: 25000 2342 000 2017 04038 01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: concejal del municipio de El Colegio, MP: María Elizabeth García González.

Este criterio fue reiterado en posterior sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número 45 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas […]”; y, por el otro, que “[…] [c]on sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho […]” (Destacado fuera de texto). 92.

De lo expuesto, es dable afirmar que en este caso se encuentra justificado el reconocimiento y pago de los honorarios a favor de los concejales por su asistencia a las sesiones plenarias y que los dineros utilizados para dicho pago son los destinados dentro del presupuesto del Concejo para el pago de sesiones Ordinarias, como consta en la Resolución núm. 008 de 2020. 93.

En todo caso, la irregularidad que invoca el Solicitante no tiene la virtualidad pretendida por este, a saber, configurar una indebida destinación de dineros públicos, porque, como ha explicado esta Corporación en oportunidades anteriores, la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, acuerdo60 o de un procedimiento, no tiene la potencia para configurar por si sola una causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sección61, el ejercicio de una función constitucional no puede conllevar a indebida destinación de dineros públicos.

Cosa distinta es que si al ejercerla se incurre en violación de la Constitución Política o de la ley, los actos respectivos sean susceptibles de la acción de nulidad y puedan acarrear responsabilidad disciplinaria o fiscal. 94. En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, no se encuentra probado el tercer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, de radicado: 25000-23-42-000-2017-04041-01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: Juan Carlos Sosa Reyes, MP: Oswaldo Giraldo López. 60 Como en este caso el Reglamento Interno del Concejo Municipal o el Acuerdo núm. 01 de 8 de enero de 2020. 61 Sentencia del 14 de agosto de 2014.

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Actor: Gonzalo Enrique Vergara Gómez. Rad.: 2002 02209 01. 46 Núm. Único de radicación: 500012333000202000032-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta Sala considera que no se configura el elemento objetivo y, consecuencialmente, no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo.

Conclusiones de la Sala 95. En suma, la Sala considera que en el caso objeto de estudio no se probó que los concejales incurrieran en una indebida destinación de recursos públicos derivada del pago de honorarios a los concejales por las sesiones plenarias realizadas entre el 2 y el 10 de enero de 2020. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado