11001032500020180053000 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2018-00530-00 (1901-2018) Accionante: Contraloría General de la República Vinculados: Ministerio de Educación Nacional;

Concejo Municipal de Valledupar y Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1. En esta oportunidad se decidirá la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentada por la Contraloría General de la República en contra de la sentencia de fecha 14 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro de la acción de nulidad radicada 20-001- 23-31-004-2011-00290-00.

II.

ANTECEDENTES 2. Del proceso ordinario que originó el presente recurso. 3. La demanda2. En ejercicio de la acción de nulidad establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el Ministerio de Educación Nacional solicitó la nulidad de la totalidad del Acuerdo 13 de 14 de abril de 1983, a través del cual el Concejo Municipal de Valledupar creó la prima de antigüedad para los empleados vinculados a ese ente territorial3. 4.

Con tales propósitos alegó, en esencia, que el Concejo Municipal de Valledupar carecía de competencia para emitir el citado acuerdo. Lo anterior, en razón a que las reglas contenidas en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en consonancia con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992, son claras al establecer que el régimen salarial y prestacional de todos los 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.

Radicación: 11001-03- 25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI (link ONE DRIVE), documento denominado «01ExpedienteRad2011- 00290 (1)», folios 7-14. 3 El artículo 1.° de ese dispositivo estableció «[c]réase la Prima de Antigüedad para los empleados Municipales, que hayan cumplido cinco (5) años o más de trabajo continuo, al servicio del Municipio de Valledupar.» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 servidores del Estado solo puede ser fijado por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. 5.

La sentencia de primera instancia4. El 14 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Cesar emitió sentencia en la que concedió las súplicas de la demanda. 6. Con tales fines, expresó que la Constitución Política de 1886 -norma vigente a la fecha de expedición del Acuerdo demandado- le atribuyó al legislador y al presidente de la República la competencia exclusiva para fijar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos -numeral 9.° del artículo 76 y numeral 21 del artículo 120 ejusdem-.

Por tanto, aseguró que no era procedente reconocer que las autoridades locales detentaban tales facultades. 7. Al compás de lo anterior, concluyó que el Concejo Municipal de Valledupar carecía de competencia para emitir el Acuerdo 13 de 14 de abril de 1983, pues a través de él creó la prima de antigüedad para los empleados municipales, estipendio que hace parte del régimen salarial de los servidores públicos. 8.

En consecuencia, declaró la nulidad de ese acto administrativo. Sin embargo, y luego de invocar el principio de intangibilidad derivado de los derechos adquiridos, así como el postulado de seguridad jurídica, señaló que los efectos de tal decisión no podían cobijar los actos administrativos particulares a través de los cuales la administración municipal reconoció a sus empleados la prima de antigüedad, por lo que estas deberían seguirse cancelando. 9.

De la acción especial de revisión5. La Contraloría General de la República recurrió la orden impartida en el ordinal tercero6 de la sentencia de marras, para lo cual invocó las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20037. 10. En lo que corresponde a la primera causal «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», alegó que el Tribunal 4 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI (link ONE DRIVE), documento denominado «01ExpedienteRad2011- 00290 (1)», folios 94-109. 5 El recurso fue presentado personalmente en la secretaría de la Sección Segunda de esta corporación el día 14 de marzo de 2018 (ver folios 21-33). 6 Según la cual «[l]as primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.» 7 «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Administrativo del Cesar vulneró directamente las disposiciones contenidas en las Constituciones Políticas de los años 1886 y 1991 que, al unísono, prohíben a las autoridades territoriales fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 11.

Por tanto, al evidenciar esa contradicción normativa, no podía ordenar la continuidad del pago de las primas de antigüedad reconocidas por la administración municipal de Valledupar con anterioridad a la reseñada sentencia de anulación, pregonando el respeto de situaciones jurídicas consolidadas o, lo que es lo mismo, de derechos adquiridos. 12.

En lo que concierne a la segunda causal «[c] uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», adujo que, con la citada decisión, esto es, con la continuidad del pago de ese factor salarial, el tribunal reconoció un derecho en exceso de los límites previstos en la ley y, de contera, consolidó unas situaciones jurídicas a partir de actos administrativos inconstitucionales e ilegales, cuando el Consejo de Estado ha indicado totalmente lo contrario -sentencias dictadas en los radicados internos 2606 de 2007, 1771 de 2008, 1552 de 2010, entre otros-. 13.

Oposición. Al presente trámite fueron vinculados el Ministerio de Educación Nacional, el Concejo Municipal de Valledupar y el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar. Sin embargo, dentro del término concedido no se pronunciaron frente a la acción en cita. III. CONSIDERACIONES 14. Competencia. Por tratarse de una providencia ejecutoriada dictada por un tribunal administrativo, la subsección es competente para conocer la acción especial de revisión presentada en contra de aquella, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011. 15.

De la oportunidad para interponer la acción. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció que la solicitud de revisión podía presentarse «en cualquier tiempo». Sin embargo, en sentencia C-835 de 20038, la Corte Constitucional en la declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 8 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: « […] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.

Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 32 de la ley 712 de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 16.

Por lo que sigue, es claro que el plazo para presentar la señalada acción es el regulado en el inciso final del artículo 251 del C.P.A.C.A., del siguiente tenor literal: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.» 17.

En el presente asunto, la cuestionada decisión judicial quedó ejecutoriada el 12 de abril de 20139 y la acción especial de revisión fue radicada en la secretaría de la Sección Segunda de esta corporación el 14 de marzo de 2018, esto es, dentro del término arriba señalado, razón suficiente para concluir que no operó el fenómeno de la caducidad. 18.

Problema jurídico. Corresponde establecer sí ¿La sentencia recurrida incurrió en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, amerita ser anulada? 19. Con tales fines, se reseñará la naturaleza y objeto de la acción especial de revisión, así como el contenido y alcance de las causales arriba señaladas. 20.

La naturaleza y objeto de la acción especial de Revisión. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» 21.

La jurisprudencia de esta corporación ha indicado que, por su naturaleza, la acción especial de revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las providencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. 22. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta corporación-. 23.

En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero 9 Ver índice 50 de la plataforma SAMAI (link ONE DRIVE), documento denominado «01ExpedienteRad2011- 00290 (1)», folio 110.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. En sentencia de 3 de marzo de 2020,3 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1.

Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».4 44.

A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.

En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina5 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.6 45.

Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».7 24.

Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 25.

De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia de la acción y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.8 En la sentencia que se viene citando, esta corporación expresó: «46.

En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez9 o para corregir errores «in iudicando»10, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 falsos o adulterados11-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho12-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,13- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación14-. 47.

Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.

En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».15 26.

Ahora bien, es claro que la solicitud de revisión contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye, si se quiere, en una variante del recurso extraordinario en estudio, por lo que ha sido catalogada como acción de naturaleza especial10, con algunas diferencias en cuanto a su finalidad y legitimación en la causa por activa. 27.

En efecto, su finalidad apunta a controvertir las providencias judiciales que reconocen obligaciones de cubrir sumas periódicas de dinero y/o pensiones de cualquier naturaleza que deban ser pagadas con cargo al tesoro público y/o a fondos del mismo carácter11. Así mismo, tal mecanismo de defensa podrá ser activado cuando tales reconocimientos emanen de acuerdos transaccionales o de conciliaciones judiciales y/o extrajudiciales. 28.

Por su parte, la legitimación en la causa por activa estará en cabeza de un sujeto calificado que no intervino en el trámite del proceso ordinario y/o de la conciliación judicial o extrajudicial12. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente N.° 11001-03-25-000- 2012-00561-00 (2129-12) C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 11 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 10 de agosto 2017, expediente N.° 25000-23-25-000-2002- 05275-01, C.P. Dr. William Hernández Gómez. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 1.° de julio de 2016, expediente N.° 11001-03-25-000-2014-00238-00, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 29. Lo anterior, dado que en el artículo 20 ib.13 y en el ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 200914, se facultó para presentar esta solicitud al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República, al Procurador General de la Nación y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. 30.

De las causales de revisión invocadas en este asunto. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece lo siguiente: «ARTÍCULO

En general, esta corporación15 ha señado que estas causales constituyen una herramienta útil para fortalecer el principio de moralidad administrativa y, consecuentemente, corregir todos aquellos reconocimientos pensionales16 fraudulentos y en exceso de los topes previstos en las respectivas leyes y/o pactos o convenciones colectivas de trabajo.

Por tanto, se ha pregonado que «[…] el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.17» 13 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 14 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 15 Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 1.º de agosto de 2017, expediente N.° 11001-03-15-000- 2016-02022-00, C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 16 Entiéndase también cualquier suma económica de naturaleza periódica reconocida con cargo a fondos públicos, pues ellas también están comprendidas dentro del referido recurso. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 5 de noviembre de 2020, expediente N.° 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015).

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 32. En lo que respecta a la primera causal, esta corporación ha expresado que el derecho fundamental al debido proceso fue erigido como garantía en la relación existente entre el Estado y los asociados, de manera que exista equilibrio entre la autoridad que aquél ejerce frente a la libertad con que el ciudadano acude a él para hacer valer sus derechos18. 33.

Por tanto, se ha venido señalando que las prerrogativas del debido proceso corresponden a: «[…] i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.»19 34.

En consecuencia, se exige del peticionario no solo la invocación precisa de la causal, sino también la sustentación clara de los elementos que estructuran la alegada vulneración. 35. Por su parte, frente a la causal contenida en el literal b) del artículo en estudio, este tribunal ha señalado que su establecimiento obedeció a la necesidad de «“[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”», por lo que entre sus principales propósitos se encuentra «[…] reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.»20 36.

Se aclara que, aunque las referidas citas jurisprudenciales versan sobre pensiones de jubilación, las consideraciones generales invocadas frente a las causales en estudio son perfectamente aplicables a las «sumas periódicas de dinero», en razón que ellas también hacen parte de la finalidad de la acción en mención. 37. Resolución del caso concreto – interrogante único: ¿La sentencia recurrida incurrió en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, por tanto, amerita ser anulada? 18 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, expediente N.° 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV), C.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 19 Ejusdem. 20 Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 24 de marzo de 2020, expediente N.° 11001-03-25-000- 2019-00699-00 (5398-2019), C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 38. La sala declarará infundada la acción especial de revisión, en razón a que en la providencia cuestionada no se reconoció la aludida prima de antigüedad; amén de que en aquel proceso ordinario nunca se debatió la legalidad de las decisiones individuales a través de las cuales el ente territorial concedió a sus trabajadores las aludidas sumas periódicas. 39.

En efecto, recuérdese que, en esencia, la Contraloría General de la República alegó que, con la decisión adoptada en el ordinal tercero de la sentencia de 14 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró el derecho al debido proceso -mediante el desconocimiento de las normas constitucionales que regulan las competencias en materia de salarios y prestaciones sociales- y, además, mantuvo y respaldó la prima de antigüedad creada en el Acuerdo 013 de 14 de abril de 1983, a sabiendas de su inconstitucionalidad. 40.

En el referido ordinal, el tribunal en cita declaró lo siguiente: «TERCERO: Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.» 41.

Como se logra apreciar, la orden contenida en el transcrito ordinal no tiene el alcance invocado por el órgano de control, esto es, el de reconocimiento de la prima de antigüedad en favor de los empleados vinculados al municipio de Valledupar. Por el contrario, la decisión allí concebida solo tuvo por finalidad respetar, en palabras de ese tribunal «[…] el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (artículo 58 C.P. y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado Social de Derecho […]». 42.

En un caso similar, la Sala Sexta Especial de Decisión de esta corporación, en sentencia de fecha 3 de noviembre de 202021, concluyó lo siguiente: «[…] De manera que para la prosperidad de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es lo mismo el reconocimiento de una pensión a través de un acto administrativo, que por medio de una sentencia; y mucho menos puede equipararse una sentencia que niega las pretensiones de declarar la nulidad de un acto que reconoce una pensión, con una sentencia que reconoce o decreta una prestación o una pensión, para efectos de su estudio en sede del recurso extraordinario de revisión. Entonces, como la pensión fue reconocida por CAJANAL a través de un acto administrativo, es claro que no puede hacerse el estudio de las causales de revisión alegadas, puesto que ambas requieren que el reconocimiento de la pensión se haya hecho en una sentencia, conciliación o transacción […]» 43.

Por lo que sigue, es claro que la prima de antigüedad que ahora censura la Contraloría General de la República no fue reconocida en la sentencia cuestionada, sino en el Acuerdo 013 de 14 de abril de 1983 -nulitado en ella- y en los actos 21 Expediente N.° 11001-03-15-000-2020-03047-00 (REV), C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 administrativos particulares emitidos por la alcaldía municipal de Valledupar que materializaron el pago respectivo a sus empleados. 44.

En consecuencia, se reitera, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión de la referencia. 45. Condena en costas. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho22, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso23 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 67.

En atención a que el recurso fue presentado el 14 de marzo de 2018, debe darse aplicación al artículo 188 del C.P.A.C.A. -sin la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021-, del siguiente tenor literal: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» 68.

Ahora bien, no se puede atender únicamente a la naturaleza jurídica de la entidad accionante para colegir que debe eximírsele de la imposición de condena en costas, como bien lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999. 69. En esta línea, debe atenderse a las previsiones del artículo 365 del CGP, norma aplicable en virtud del mismo artículo 188 en mención, en cuyos numerales 1.° y 8.° dispone: «ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.» 70. En este contexto, y como quiera que ninguna de las entidades convocadas a este trámite intervino en él, se concluye que no están probadas las costas, por lo que no se impondrá ninguna condena al respecto. 22 Artículo 361 del Código General del Proceso. 23 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. Radicado: 11001-03-25-000-2020-00064-00 (0065-2020) Demandante: Contraloría General de la República Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por la Contraloría General de la República en contra de la sentencia de 14 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de nulidad con radicado 20-001-23-31-004-2011-00290-00.

SEGUNDO. Sin condena en costas, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

TERCERO: EFECTUAR las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia ARCHIVAR el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente)    JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ      JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado                Consejero de Estado (Firmado electrónicamente)                        (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.