11001031500020230109100 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.

Contra proceso de controversias contractuales. Defecto sustantivo SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, por medio de apoderado judicial, por la Universidad Nacional de Colombia contra el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Universidad Nacional de Colombia interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Solicito, se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia que se consideran violados cuando se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Ordenar a la Subsección B de la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado dejar sin valor y efecto la sentencia emitida y que ahora se impugna mediante esta acción constitucional de tutela, con el propósito de que proceda a estudiar en el fondo el recurso de apelación instaurado”. 2.

Hechos De la lectura del expediente, se resaltan como hechos relevantes los siguientes: El 18 de marzo de 2003, previo concurso de méritos, Metro Cali S.A. suscribió dos contratos con la Universidad Nacional de Colombia1 identificados como MT- 03- 2003 y MT-06-2003, en los que fijó un plazo inicial de ejecución de seis meses, que fue prorrogado de mutuo acuerdo hasta el 15 de diciembre de 2003, porque no se contaba desde el inicio con el diseño operacional del SITM, el cual estaba siendo ejecutado por Planeación Nacional mediante una banca de inversión. 1 Cuyo objeto fue la realización de los estudios y diseños para la construcción de la “Troncal Centro” (contrato MT-03- 2003) y de las estaciones, prototipos de los puentes peatonales y terminales intermedias (contrato MT- 06-2003) del sistema de transporte masivo de la ciudad de Santiago de Cali, a precio global fijo, en un plazo de 6 meses.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Posteriormente, se adicionó nuevamente el plazo de ambos contratos, hasta el 30 de enero de 2004, porque el impacto de otro corredor del sistema generó la necesidad de modificar sustancialmente el proyecto y de construir un paso deprimido.

Como consecuencia de las referidas modificaciones, el consultor formuló reclamación económica a la contratante por la suma de $ 937´457.238, de los cuales la interventoría recomendó reconocer $ 231´067.693. La universidad presentó contrapropuesta por la suma de $ 825´275.278, pero, Metro Cali solo reconoció la cifra indicada por el interventor.

El 30 de enero de 2004, los contratos fueron prorrogados por tercera vez, el contrato MT- 03-2003 hasta el 30 de marzo de 2004 y el contrato MT-06-2003 hasta el 1 de marzo de 2004, porque no se había logrado hacer efectivo el convenio entre Metro Cali SA y Emcali para el desarrollo de proyectos de servicios públicos, no se había definido por la contratante la situación del anillo centro y no se habían efectuado los segundos pagos correspondientes a cada contrato.

El contratista reformuló nueva reclamación económica y la fijó en $ 751´723.746. En adelante, el contrato MT-03-2003 se prorrogó en tres oportunidades más, hasta el 31 de octubre de 2004, y el 7 de septiembre de 2004 se adicionó el precio del contrato en la suma de $ 87´685.507. El 28 de septiembre de 2004, Metro Cali SA convocó a la Universidad Nacional de Colombia a trámite de conciliación prejudicial respecto del acta de preacuerdo lograda entre las partes.

La universidad presentó una contrapropuesta y el trámite se declaró fallido el 27 de abril de 2005. Metro Cali SA expidió la Resolución 250 del 9 de noviembre de 2004, por medio de la cual impuso una multa a la contratista por la suma de $ 91´139.310, decisión que confirmó con la Resolución 41 del 27 de enero de 2005. El contrato se siguió ejecutando durante los años 2005 y 2006, lapso durante el cual la Universidad Nacional continuó con la presentación de los planos y documentos propios de la consultoría, conforme con los requerimientos técnicos y jurídicos de Metro Cali S.A., adujo que, aunque la contratante no pagó los diseños y no los ha declarado oficialmente recibidos, los ha utilizado.

El 30 de agosto de 2007 se levantó un proyecto de acta de recibo final y Metro Cali SA se negó a firmarlo, por lo que, fue suscrito únicamente por la contratista y la interventoría, indicó que, del mismo modo, se negó a firmar las actas de liquidación de los contratos por considerar que no había lugar a las salvedades expresadas por la contratista.

La Universidad Nacional de Colombia ejerció demanda de controversias contractuales en contra de Metro Cali S.A., por considerar que los actos administrativos por medio de los cuales la contratante le impuso multas eran ilegales, porque: i) existió incumplimiento recíproco de las obligaciones a cargo de Metro Cali S.A., por lo que, a su juicio, debía aplicarse la exceptio non adimpleti contractus en los términos del artículo 1609 del Código Civil y, ii) el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 dispone que en los contratos interadministrativos se prescindirá de la aplicación de cláusulas excepcionales.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 27 de noviembre de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones, por considerar que: (i) la demanda fue presentada oportunamente; (ii) al tratarse de “contratos estatales Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador ordinarios” sí podían pactarse cláusulas excepcionales, sin embargo, quedó probado que los retrasos en la ejecución, que sirvieron de fundamento a la imposición de las multas, no fueron imputables al consultor sino a la contratante que entregó tardíamente el sistema operacional y modificó los términos de referencia, lo que hizo necesario ampliar los plazos en varias oportunidades, por lo cual concluyó que “los incumplimientos sancionados en los mencionados actos, no ameritaban la imposición de las multas allí establecidas”;

(iii) que el cambio del sistema operacional generó la pérdida de diseños ya ejecutados por el contratista y lo hizo incurrir en sobrecostos, en consecuencia, reconoció al contratista la suma de $ 426´390.089 y, finalmente, (iv) se abstuvo de liquidar los contratos porque no encontró sustento probatorio para ello y no condenó en costas.

Las partes interpusieron recurso de apelación, Metro Cali S.A. con el fin de que se declarara probada la caducidad de la acción y para cuestionar que el tribunal le dio valor al acta de preacuerdo que no fue suscrita por el representante de Metro Cali S.A. y a partir de ella derivó el derecho del contratista a obtener pagos a título de restablecimiento del equilibrio económico del contrato.

Por el contrario, consideró que no existió prueba que acreditara el desequilibrio ni de que este fuera imputable a la parte contratante, finalmente, dijo que los contratos sí eran interadministrativos y que la cláusula de multas no corresponde al ejercicio de una potestad excepcional. La Universidad Nacional de Colombia con el fin de que ordenara la liquidación judicial de los contratos, ya que esta no se practicó por las partes y el contrato no puede quedar sin la posibilidad de liquidarse.

Al efecto, indicó que la liquidación se debía adoptar con fundamento en el contenido del acta de preacuerdo que sirvió de fundamento para tasar el monto de la condena por parte del tribunal o debía imponerse en abstracto para que se surta mediante trámite incidental. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 13 de julio de 2022, notificada por edicto electrónico desfijado el 13 de septiembre de 2022, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad formulada por Metro Cali S.A., toda vez que el plazo de ejecución del contrato MT-06-2003 concluyó el 1 de marzo de 2004, por lo cual debió liquidarse bilateralmente dentro de los 30 días hábiles siguientes, esto es, hasta el 15 de abril de 2004 y, ante la imposibilidad de hacerlo, a más tardar el 16 de junio de 2004, esto es, dos meses después del vencimiento del primer término, de modo que, los dos años siguientes al vencimiento de la obligación de liquidar el contrato precluían el 17 de junio de 2006 pero, se extendieron por tres meses más producto de la suspensión del término, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, mientras se surtió la conciliación prejudicial entre las partes, así, la demanda presentada el 23 de octubre de 2009 fue abiertamente extemporánea.

En cuanto al contrato MT-03-2003, explicó que el plazo de ejecución culminó el 31 de octubre de 2004, se debió liquidar bilateralmente hasta el 15 de diciembre del mismo año y unilateralmente a más tardar el 16 de febrero de 2005, por lo que los dos años siguientes vencían el 17 de febrero de 2007 y, aun descontados los tres meses de suspensión máxima del término producto del trámite conciliatorio prejudicial, operó la caducidad de la acción porque la demanda se presentó en octubre de 2009. 3.

Argumentos de la acción de tutela A su juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados porque, al definir la caducidad de la acción, aplicó el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Que dicha “aplicación no es la que corresponde a las circunstancias dentro de las cuales se cumplieron las Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador estipulaciones contractuales, circunstancia que de ninguna manera se encuentra regladas por la norma que la Sala tomó como fundamento para decidir sobre la prosperidad de la caducidad”.

Afirmó que los contratos prevén que el plazo extintivo para el ejercicio de la acción contractual era el vencimiento del término para la respectiva liquidación, que, en ese sentido, “si a la liquidación no se presenta el consultor o, si las partes no se ponen de acuerdo, nace a la vida jurídica la liquidación unilateral por parte de Metro Cali S.A. exigiéndosele la expedición de resolución motivada contra la cual procede el recurso de reposición”.

Insistió en que los contratos no fueron liquidados, por lo que no era posible aplicar la temporalidad que refiere la sentencia cuestionada. 4. Trámite Previo El despacho sustanciador, en auto del 6 de marzo de 2023, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la Universidad Nacional de Colombia, al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y a la sociedad Metro Cali S.A., como terceros interesados en el resultado del proceso.

Asimismo, ordenó publicar en la página web del Consejo de Estado la providencia para el conocimiento de todos los terceros interesados y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5. Oposición El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, indicó que en los términos en que se ha formulado la acción de tutela es evidente que es manifiestamente improcedente e infundada, por las siguientes razones.

En primer lugar, porque la supuesta irregularidad advertida por la actora no cumple con la exigencia jurisprudencial de relevancia constitucional, debido a que pretende crear una tercera instancia frente a una sentencia que hizo un correcto análisis fáctico, probatorio y jurídico, sustentada en derecho y con base en los medios de prueba valorados de manera conjunta y racional.

En segundo lugar, indicó que en la sentencia contra la cual se dirige la presente acción de tutela se expuso clara y detalladamente, en el acápite de caducidad de la acción, el fundamento fáctico y jurídico de acuerdo con el cual la acción promovida por la Universidad Nacional de Colombia fue extemporánea, se precisó que, respecto de la acción de controversias contractuales, cuando los contratos son de aquellos que se liquidan, el plazo extintivo se cuenta (i) desde la liquidación del contrato o, (ii) desde el vencimiento de la obligación de hacerlo, tal como lo dispone el artículo 136 del CCA, en vigencia del cual inició a correr dicho término. Explicó que en el caso objeto de estudio, los contratos no fueron liquidados por lo cual se contabilizó el plazo para accionar desde el vencimiento de los plazos para hacerlo.

En tercer lugar, en la providencia atacada se explicó que la prolongación de las negociaciones tendientes a liquidar el contrato no tiene incidencia en la temporalidad de la acción porque la ley establece de manera expresa la forma de contabilizar dicho término. Afirmó que no es cierto el argumento de la demanda de tutela, según el cual, la decisión atacada le atribuye indebidamente la omisión de la contratante consistente en dejar de liquidar oportunamente los contratos, toda vez Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador que, precisamente, vencido el plazo para hacerlo, la universidad podía acudir a presentar su reclamo por la vía judicial, pues ese es el extremo temporal que la ley dispone de manera clara e inequívoca para aquellos eventos en los cuales el contrato no ha sido liquidado por la administración. En consecuencia, reiteró que es improcedente e infundada la acción de tutela promovida por la parte actora. 6.

Intervención de los terceros interesados El Tribunal Administrativo del Valle de Cauca informó que mediante Oficio N° 2009-00985-00/AMCHB-14 se remitió el expediente físico al Consejo de Estado. La sociedad Metro Cali S.A. guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1.º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

(Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Mediante el ejercicio de la presente acción la Universidad Nacional de Colombia cuestiona la sentencia del 13 de julio de 2022, mediante la que revocó la decisión del 27 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, declaró la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales.

A juicio de la parte actora, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al aplicar el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo a efecto de contabilizar el término de caducidad, pues, según considera, los contratos no fueron liquidados, por lo que no era posible aplicar la temporalidad que refiere la sentencia cuestionada, alegato que se enmarca dentro del denominado defecto sustantivo.

Al respecto, la Sala advierte que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela5, en particular, el de relevancia constitucional y, en ese sentido, corresponde determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo. Del defecto sustantivo6 en el caso concreto Como se anticipó, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados porque, al definir la caducidad de la acción, aplicó el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

A su juicio, tal “aplicación no es la que corresponde a las circunstancias dentro de las cuales se cumplieron las estipulaciones contractuales, circunstancia que de ninguna manera se encuentra regladas por la norma que la Sala tomó como fundamento para decidir sobre la prosperidad de la caducidad”. Afirmó que los contratos prevén que el plazo extintivo para el ejercicio de la acción contractual es el vencimiento del término para la respectiva liquidación. Que, en ese sentido, “si a la liquidación no se presenta el consultor o, si las partes no se ponen de acuerdo, nace a la vida jurídica la liquidación unilateral por parte de Metro Cali S.A. exigiéndosele la expedición de resolución motivada contra la cual procede el recurso de reposición”.

Agregó que “no corresponde la situación jurídica y fáctica de los contratos celebrados, a la normatividad tomada en cuenta para la contabilización del término de caducidad, bien se deduce que lo acordado contractualmente fue incumplido por la administración puesto que no practicó la liquidación a la cual se encontraba obligada, omisión que no es posible reclamarle al contratista para negarle el derecho de acción”. 5 En el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si se tiene en cuenta que se encuentra safisfecho el requisito de relevancia constitucional, -pues, la acción invoca la protección de derechos de categoría fundamental, no es empleada para discutir temas netamente legales o de carácer económico, los argumentos en que basa las inconformidades se encuentran debidamente sustentados, la solicitud de amparo se acompasa con las razones de la decisión objeto de tutela, es decir, cuestiona la ratio decidendi de la decisión, no se proponen nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y no emplea como una instancia adicional al proceso ordinario-; la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial para solicitar la protección de los derechos que considera desconocidos; la irregularidad alegada eventualemente podría tener incidencia en la sentencia cuestionada y en los derechos invocados; los defectos alegados se encuentran debidamente sustentados y no se esta cuestionando un fallo de la misma naturaleza de tutela. 6 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.

Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).

Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador La Sala se permite transcribir la motivación de la providencia cuestionada, para concluir que en el caso objeto de estudio se configuró la excepción de la caducidad de la acción, que, en lo pertinente, sostuvo: “(…) 2) Según se pactó en los contratos MT-03-2003 (fls. 9 – 15 cdno. 1) y MT-06-2003 (fls. 16 – 22 cdno. 1), estos se liquidarían “dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su terminación. Si el consultor no se presenta para efectos de la liquidación del contrato o las partes no llegan a ningún acuerdo, METRO CALI S.A. procederá a su liquidación unilateral de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 de la citada ley, dentro de los dos (2) meses siguientes, al vencimiento del plazo para liquidar de común acuerdo, para lo cual proferirá resolución motivada susceptible del recurso de reposición” (cláusula décima cuarta de ambos contratos). 3) Para determinar la época de terminación de los contratos, se analiza a continuación la vigencia de cada uno de ellos, individualmente, incluidas las prórrogas que las partes acordaron: Contrato MT-03-2003 Contrato MT-06-2003 Suscripción: 18 de marzo de 2003.

Suscripción: 18 de marzo de 2003. Vigencia inicial: 4 de noviembre de 2003. Vigencia inicial: 4 de noviembre de 2003. Prórroga 1: 15 de diciembre de 2003 (fl. 37 cdno. 1). Prórroga 1: 15 de diciembre de 2003 (fl. 41 cdno. 1). Prórroga 2: 30 de enero de 2004 (fl. 50 cdno. 1). Prórroga 2: 30 de enero de 2004 (fl. 50 cdno. 1). Prórroga 3: 28 de abril de 2004 (fl. 67 cdno. 1).

Prórroga 3: 1° de marzo de 2004 (fl. 69 cdno. 1). Prórroga 4: 30 de junio de 2004 (fl. 71 cdno. 1). Prórroga 5: 31 de agosto de 2004 (fl. 91 cdno. 1). Prórroga 6. 31 de octubre de 2004 (fl. 102 cdno. 1). De acuerdo con lo anterior, el plazo de ejecución del contrato MT-06-2003 concluyó el 1° de marzo de 2004, por lo cual debió liquidarse bilateralmente dentro de los 30 días hábiles siguientes, esto es, hasta el 15 de abril de 2004 y, ante la imposibilidad de hacerlo, a más tardar el 16 de junio de 2004, esto es, dos (2) meses después del vencimiento del primer término; de este modo, los dos (2) años siguientes al vencimiento de la obligación de liquidar el contrato precluían el 17 de junio de 2006 pero, se extendieron por tres (3) meses más producto de la suspensión del término según lo ordena el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, mientras se surtió la conciliación prejudicial entre las partes1; así las cosas, la demanda, presentada el 23 de octubre de 2009 (fl. 231 cdno. 1) fue abiertamente extemporánea.

Similar situación ocurrió respecto del contrato MT-03-2003, que culminó el 31 de octubre de 2004, se debió liquidar bilateralmente hasta el 15 de diciembre del mismo año y unilateralmente a más tardar el 16 de febrero de 2005; los dos (2) años siguientes vencían el 17 de febrero de 2007 y, aun descontados los tres (3) meses de suspensión máxima del término producto del trámite conciliatorio prejudicial, operó la caducidad de la acción porque la demanda se presentó en octubre de 2009 (fl. 231 cdno. 1).

Para la Sala es claro que la prolongación de las tratativas tendientes a lograr un acuerdo para la liquidación del contrato no incide en el término de caducidad de la acción y, en tal virtud no comparte la contabilización que realizó el tribunal; el supuesto de hecho previsto en la norma aplicable para efectos del extremo inicial del término de caducidad es el vencimiento del plazo para liquidar el contrato y no la finalización de las negociaciones entre las partes.

De igual manera ocurre con la posible prolongación de la ejecución sin respaldo contractual, por cuanto los contratos estatales regidos por el estatuto de contratación están sujetos a la solemnidad del escrito, de modo que no puede válidamente prorrogarse o adicionarse verbalmente ni tácitamente al permitir irregularmente la ejecución de prestaciones por fuera del plazo contractual, razón por la cual la Sala no se detiene en el análisis respecto de si los contratos se continuaron ejecutando una vez expirado el plazo ya que no están reclamando reconocimientos por fuera del contrato; la acción que se decide es de controversias contractuales y, en tal virtud, se somete el término de caducidad previsto para esta.

En esa perspectiva, se impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar próspera la excepción de caducidad de la acción. (…)”. Al respecto, la Sala anticipa que no se configura el alegado defecto sustantivo, por las razones que se pasan a explicar. Conviene precisar que, de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 «los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. (…)».

Por su parte, el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo [norma aplicable al caso que es objeto de estudio, por ser la legislación vigente cuando inició la acción de controversias contractuales cuestionada], establecía, en relación con la caducidad de las acciones relativas a contratos, que: “(…) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento.

Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia", y f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento.

(…)” (Se destaca) En ese contexto, de acuerdo con las anteriores normas surgen tres posibilidades en aquellos casos en que los contratos deben ser objeto de liquidación, que son: (i) que se realice la liquidación bilateral del contrato; (ii) que se lleve a cabo una liquidación unilateral por parte de la administración y, (iii) que no se realice la liquidación bilateral ni la unilateral.

En esos eventos, la norma referida en precedencia es clara en determinar que, en el primer caso, el término de caducidad será «a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta»; en el segundo caso, «a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe» y, en el último, es decir, si la administración no lo liquidare durante los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley «el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;».

De acuerdo con lo anterior, no existe duda de que no le asiste razón a la demandante en afirmar que el artículo 136 del CCA no resultaba aplicable al caso bajo estudio porque, como se vio, precisamente esa norma prevé el supuesto que se dio en la controversia frente a Metro Cali S.A., pues en dicha oportunidad, a pesar de que se requería de la liquidación del contrato, esta no se dio y, por ende, se subsume en el tercer evento previsto en el artículo 136.10 del ídem.

Justamente, en la motivación de la decisión cuestionada, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, puso de presente que en la cláusula cuarta de ambos contratos se pactó que estos se liquidarían: «dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su terminación. Si el consultor no se presenta para efectos de la liquidación del contrato o las partes no llegan a ningún acuerdo, METRO CALI S.A. procederá a su liquidación unilateral de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 de la citada ley, dentro de los dos (2) meses siguientes, al vencimiento del plazo para liquidar de común acuerdo, para lo cual proferirá resolución motivada susceptible del recurso de reposición».

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador No existió controversia en punto a que los contratos MT- 03-2003 y MT-06-2003 era dos contratos que requerían ser liquidados, la cual, valga precisar, no se efectuó. Por tanto, resultó determinante para la autoridad judicial demandada establecer la fecha de terminación de cada uno de los contratos, la cual, se identificó de acuerdo con las fechas de inicio y de cada una de las respectivas prórrogas.

En el caso del contrato MT- 03-2003 la fecha de finalización de la última prórroga fue el 31 de octubre de 2004 y, en el caso del contrato MT-06-2003 la fecha de finalización de la última prórroga fue el 1 de marzo de 2004. De ahí que, la autoridad judicial demandada concluyera que: «el plazo de ejecución del contrato MT-06-2003 concluyó el 1° de marzo de 2004, por lo cual debió liquidarse bilateralmente dentro de los 30 días hábiles siguientes, esto es, hasta el 15 de abril de 2004 y, ante la imposibilidad de hacerlo, a más tardar el 16 de junio de 2004, esto es, dos (2) meses después del vencimiento del primer término; de este modo, los dos (2) años siguientes al vencimiento de la obligación de liquidar el contrato precluían el 17 de junio de 2006 pero, se extendieron por tres (3) meses más producto de la suspensión del término según lo ordena el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, mientras se surtió la conciliación prejudicial entre las partes1; así las cosas, la demanda, presentada el 23 de octubre de 2009 (fl. 231 cdno. 1) fue abiertamente extemporánea.

Similar situación ocurrió respecto del contrato MT-03-2003, que culminó el 31 de octubre de 2004, se debió liquidar bilateralmente hasta el 15 de diciembre del mismo año y unilateralmente a más tardar el 16 de febrero de 2005; los dos (2) años siguientes vencían el 17 de febrero de 2007 y, aun descontados los tres (3) meses de suspensión máxima del término producto del trámite conciliatorio prejudicial, operó la caducidad de la acción porque la demanda se presentó en octubre de 2009 (fl. 231 cdno. 1)».

De manera que la interpretación de la autoridad judicial demandada, incluso en aplicación de la suspensión de términos de que trata el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, para efecto de la conciliación prejudicial, fue favorable a la parte actora, no obstante, el ejercicio de la acción superó ampliamente los términos previstos en la ley para que ejerciera el derecho de acción. Por lo mismo, no resulta de recibo el argumento de la parte actora, conforme con el cual, la no liquidación del contrato por parte de la administración impedía aplicar las previsiones de la caducidad, pues, como se explicó en precedencia, ese supuesto también lo contempló la norma, incluso la cláusula cuarta de los contratos MT- 03-2003 y MT-06-2003, siendo estos ley para las partes, por lo que no es posible hacer consideraciones aisladas al tenor literal de las referidas disposiciones y en franco desconocimiento de las ritualidades que rigen la celebración de contratos estatales.

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que la conclusión de la autoridad judicial demandada, según la cual, el ejercicio de la acción de controversias contractuales en el año 2009 resultó del todo extemporánea, se encuentra debidamente respaldada y sustentada en las normas aplicables en la materia, por lo que no configura el alegado defecto sustantivo.

En ese orden, se impone negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la Universidad Nacional de Colombia contra el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01091-00 Demandante: Universidad Nacional de Colombia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador III. FALLA 1. Negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció la Universidad Nacional de Colombia contra el Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B. 2.

En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN