Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra.

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho contra auto que revocó registro automotor / Defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación interpuesta por José Genaro López Salguero y Natividad Aragón Perilla, en contra de la sentencia proferida el 2 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud José Genaro López Salguero y Natividad Aragón Perilla promovieron solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, vida digna, trabajo y propiedad privada, los cuales consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-34-004-2015- 04007-04.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Adquirieron en concesionario los vehículos con placas WEV558 y WEX056 -tipo taxi-, cuyos registros se realizaron en el año 2014. Así, las placas de los automotores fueron expedidas en acatamiento del oficio 15-0386, presuntamente emitido por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bogotá en sede de tutela, que ordenaba dar cumplimiento a las reposiciones solicitadas por Moisés Borbón Novoa (vendedor de los automotores).

Sin embargo, posteriormente se informó mediante 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. oficio 104297 del 8 de abril de 2015, que el oficio 15-0386 era falso y que la decisión de tutela en realidad fue favorable a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá́, es decir, que no se había ordenado el registro de los vehículos. ii) La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá en Auto 43254 de 2015 revocó el derecho de propiedad, retiró los vehículos del servicio público, inhabilitó su registro y ordenó la devolución de los documentos y placas que fueron proporcionadas. iii) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formularon demanda contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, con el fin de que se le declarara la nulidad del referido auto y, en consecuencia, se les cancelaran los perjuicios por lucro cesante y el daño moral causados por el retiro de los vehículos de propiedad de los demandantes. v) El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá, a través sentencia del 30 de septiembre de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad del acto administrativo demandado, y como restablecimiento del derecho ordenó restablecer el derecho de propiedad y circulación de los vehículos de la parte actora.

Decisión contra la cual las partes interpusieron recursos de apelación. vi) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con sentencia del 23 de noviembre de 2023 modificó la decisión del a quo en el sentido de indicar que los vehículos podían circular un máximo de 5 años, esto es, hasta el año 2028, cuando fenecerá su inscripción como vehículos de servicio público, en razón a las irregularidades que precedieron su registro. vii) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en: Defecto sustantivo por contrariar las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, según la cual un acto administrativo goza de presunción de legalidad y vigencia, como lo son los aquellos que les reconocieron el derecho de propiedad de sus vehículos, por lo que no se pueden limitar su uso y goce para ser explotado en el servicio público, pues, nunca fueron reprochados para ser anulados o para ser discutidos en sede judicial; por lo que la providencia reprochada resulta incongruente, indebida e ilegal.

Agregó que, «[…] deforma el procedimiento el TRIBUNAL, cuando parte la competencia y la divide entre la JUSTICIA ADMINISTRATIVA Y LA PENAL, no existe norma que señale que, tal situación puede darse en un proceso como el que estoy señalando, por el contrario, las decisiones del Consejo de Estado, y del mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca que he expuesto en este documento y que reposan en el expediente señalan que la justicia administrativa es la que debe conocer de esta demanda, es ella la que debe resolver los asuntos sometidos a su consideración; de modo tal que, cuando el tribunal modifica la sentencia de primera instancia, y en cuanto a la [reparación] de perjuicios y frente a la solicitud de mantener mis derechos y garantías como se establecieron en los 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. actos que revoca la movilidad indebidamente, no podía el tribunal aplicarme una excepción de falta de jurisdicción a medias, sin soporte legal y decirme que, me mantiene mis derechos por cinco años porque debo acudir a la justicia penal para hacer valer derechos allí. eso con el debido respeto no tiene sentido, eso es deformar el procedimiento y desconocer la ley 1437 de 2011 y el código general del proceso […]» Defecto fáctico, al «[…] desconocer todo el soporte probatorio existente en el expediente, su decisión no la expresa acorde con lo probado, pues he demostrado en este escrito, que, tal y como lo indica el artículo 281 del CODIGO GENERAL DEL PROCESO, para que el Juez pueda modificar o generar hechos extintivos del derecho solicitado deben darse ciertas circunstancias para que tenga esa potestad quien está definiendo la sentencia, (i) que hubiera aparecido ese hecho extintivo después de haberse iniciado el proceso (ii) que ese hecho esté probado en el expediente y (iii) que ese hecho lo hubiera alegado la parte interesada antes de terminar a etapa de alegatos”.

Agregó que la verificación de esos requisitos permite “demostrar que no existen fundamentos para que el Tribunal pudiera haber ido más allá de sus facultades y hubiera declarado extinguido el derecho de propiedad cuando se cumpla cinco (5) años […]» 1.1.2. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron lo siguiente: «[…] 2) Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION B, que en el término de 48 horas dé cumplimiento a su decisión y proceda a emitir decisión de segunda instancia garantizando los derechos fundamentales de quienes suscribimos la presente acción de tutela. 3) Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION B M.P. DR. MOISES RODRIGO MAZABEL PINZON tasen perjuicios en abstracto. 4) Y, se ORDENE AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION B M.P. DR. MOISES RODRIGO MAZABEL PINZON retire la modificación a la decisión tomada por el JUEZ 4 ADMINISTRATIVO EN SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA expuesta en el primer punto del RESUELVE que determinó: “PRIMERO.- MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., el cual quedará así́: “SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a BOGOTÁ D.C.- SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, a restaurar en favor de los demandantes los derechos de propiedad y circulación de los vehículos de placas WEV558 y WEX056, contenidos en los actos administrativos de contenido particular y concreto revocados irregularmente con ocasión del Auto No. 43254 de 2015, de suerte que los demandantes podrán continuar el usufructo de los vehículos con placas WEV558 y WEX056 durante máximo cinco (05) años más, esto es, hasta el año 2028, momento en el que fenecerá su inscripción como vehículos de servicio público sin derecho a reposición por otro vehículo de transporte público, únicamente podrá realizarse el cambio a uso particular, de cumplirse los requisitos previstos en la legislación vigente.

La anterior anotación, deberá́ estar inscrita por la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD en el Registro Único Nacional de Tránsito para conocimiento de terceros.” 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. 5) En su defecto, se ordene AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION B M.P. DR. MOISES RODRIGO MAZABEL PINZON, confirmar lo decidido por el Juez Cuarto (4) Administrativo de Bogotá, en la sentencia de 30 de septiembre de 2021.

Que decidió: ́SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD, a restaurar en favor de los demandantes los derechos de propiedad y circulación de los vehículos de placas WEV558 y WEX056, contenidos en los actos administrativos de contenido particular y concreto revocados irregularmente con ocasión del Auto No. 43254 de 2015, conforme a lo expuesto 6) O, en su defecto, si así lo considera el HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, proceda a modificar la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, y se determinen en la decisión las pretensiones que solicito en la acción de tutela […]».

(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B1 solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo, en tanto no se demostró su vulneración, pues, en la sentencia del 23 de noviembre de 2023 se realizó un estudio completo de la controversia traída, en contraste con las disposiciones legales que reglamentan la materia, a partir de lo cual, se decidió confirmar la declaratoria parcial de nulidad del Auto 43254, la negativa en el reconocimiento de los perjuicios por no acreditarse y, con ocasión del origen ilícito de los actos que dieron lugar a la adjudicación de las matrículas de los vehículos de servicio público de propiedad de los demandantes, imponer un límite temporal a la continuidad de los efectos derivados de estas.

La decisión guarda plena congruencia con los elementos probados y discutidos en el proceso y las normas aplicables al asunto, sin que se configuren los defectos fáctico y sustantivo alegados; lo cual deja ver que lo pretendido por los demandantes es revivir una controversia que ya finalizado, bajo el argumento de ser resueltas de manera desfavorable a sus pretensiones. 1.2.2.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá2 se remitió a los argumentos expuestos en la sentencia de primera instancia proferida en el curso del proceso cuestionado, sin efectuar consideración alguna respecto del debate propuesto por la parte actora. 1.2.3. El Consorcio Circulemos Digital3 pidió que se negaran las pretensiones de la solicitud de tutela, al considerar que la parte actora la utiliza como una tercera instancia. 1 Ver índice 10 de SAMAI. 2 Ver índice 11 de SAMAI. 3 Ver índice 12 de SAMAI. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. 1.2.4.

Claudia Patricia Torres4, en su condición de tercera con interés, solicitó que en caso de acceder a las pretensiones de la tutela, la decisión también la cobije, en tanto se encuentra en una situación fáctica similar. 1.2.5. Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio5. 1.3 Sentencia de primera instancia6 El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 2 de mayo de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, toda vez que los demandantes contaban con otro medio de defensa judicial para controvertir lo alegado al interior del proceso ordinario, que es el recurso extraordinario de revisión. 1.4.

Escrito de impugnación7 La parte demandante impugnó la decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en los escritos de tutela y de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20008 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20199, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 4 Ver índice 13 de SAMAI. 5 Mediante auto del 20 de febrero de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó notificar al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Movilidad y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6 Ver índice 20 de SAMAI 7 Ver índice 25 de SAMAI 8 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 9 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado10 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.11 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado12 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional13 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,14 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados. En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.15 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la presente solicitud de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial, el de subsidiariedad? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva. De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia16, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de una protección efectiva e inmediata frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 16 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T- 1121 de 2003. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. 2.4.2.

Caso concreto Una vez establecidas las actuaciones relevantes en el presente asunto, es pertinente precisar que, aun cuando la parte actora adecuó el reclamo formulado a las vías de hecho establecidas en la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales a través de la solicitud de tutela, todo lo concluye en calificar la decisión acusada como incongruente, indebida e ilegal, en atención a que, pese a que no se cuestionó la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se les reconoció el derecho de propiedad de sus vehículos, los cuales se presumen legales, este les fue limitado.

En este orden de ideas, la Sala considera que las inconformidades planteadas por la parte actora deben ser dilucidadas por el juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 201117, que señalan: Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» Artículo 250.Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […] En cuanto al recurso extraordinario de revisión en materia de lo contencioso- administrativo como mecanismo de defensa idóneo y eficaz y la falta de subsidiariedad en asuntos de contornos similares, la Corte Constitucional, en sentencia SU – 026 de 2021, sostuvo lo siguiente: «[…] 5.2.

El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo de defensa que fue creado para deshacer las sentencias ejecutoriadas cuando se tiene conocimiento de falencias que llevaron al juez a emitir un fallo contrario al derecho.[38] En ocasiones, es necesario dejar sin valor una sentencia ejecutoriada “debido a que, por circunstancias no conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad a la decisión, se revela que ésta se fundó en un error, fraude o ilicitud”[39].

Este recurso, entonces, constituye una excepción necesaria al principio de cosa juzgada, en la media en que busca restablecer la justicia material al anular una sentencia ilegítima y ordenar emitir un nuevo fallo acorde con el ordenamiento jurídico. 5.3. En la sentencia C-450 de 2015, esta Corporación reiteró que el recurso de revisión es una herramienta para restituir los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del afectado a través de una nueva sentencia. Sin embargo, debido a su naturaleza excepcional, el legislador limitó su ejercicio al cumplimiento de unas causales taxativas de procedencia. Al respecto, este fallo señaló: 17 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra.

“La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.

Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”[40] […] 5.6. Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.

De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[42]. […] 5.8. Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.

En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”[44]. […]» De acuerdo con la normativa y la jurisprudencia en cita, se tiene que la sentencia del 23 de noviembre de 2023, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y contra aquella no procede recurso alguno; además, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, en atención a los motivos en que la parte actora sustenta los defectos alegados, en el presente asunto en particular se evidencia que confluyen los elementos estructurales para que proceda el estudio por la causal quinta del artículo 250 del C.P.A.C.A. que versa sobre una posible nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado.

Respecto a la falta de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, en providencia del 13 de octubre de 2020, la Sala 14 Especial de Decisión del Consejo de Estado18 consideró: 18 C.P. Alberto Montaña Plata, expediente 2019-00119-00 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. «[…] Respecto al principio de congruencia, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha desarrollado su contenido bajo los siguientes términos: “(…) nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Motivo este que también se desprende del artículo 29 constitucional, cuya violación puede originar la nulidad del fallo respectivo, cuando la transgresión, se repite, se presente directamente en el fallo, como cuando no existe coherencia entre la parte motiva y la resolutiva, por ejemplo. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: // Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”19 En concordancia, la falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.

Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. Sin embargo, esa omisión no implica la inexistencia de este principio en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, principalmente, porque el artículo 30620 del CPACA, establece que aquellos aspectos no desarrollados en ese código se regirían por el CGP.

De esta manera, el principio de congruencia se desprende del artículo 28121 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso22. Al respecto, la Corte Constitucional23 ha definido este principio: 19 (Consejo de Estado) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.

Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 20 Ley 1437 de 2011. “Artículo.306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 21 Ley 1564 de 2012.

“Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)” 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 8 de mayo de 2019, Radicado 1998-00153-01. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-455 de 2016. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra. […] En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso24.

Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante25, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. […]» (sic) Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos de manera oportuna tiene como finalidad evitar que la solicitud de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

Es decir, se persigue que, en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Por ello, para que el juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que el amparo de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, toda vez que la sentencia del 23 de noviembre de 2023, hoy acusada, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la solicitud de tutela contra providencia judicial de la subsidiariedad; razón por la cual, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente el amparo constitucional presentado por José Genaro López Salguero y otra, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 2 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por José Genaro López Salguero y Natividad Aragón Perilla en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Corte Constitucional, Sentencia T- 1274 de 2008. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de abril de 2015, Radicado 2013-00358-00(REV) 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00580-01 Demandante: José Genaro López Salguero y otra.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador