Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 25 de septiembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: LUZ ÁNGELA FORERO BARRERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Y OTRO Asunto: Contra providencia judicial dictada en proceso de reparación directa.
Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de subsidiariedad. Recurso extraordinario de revisión SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Luz Ángela Forero Barrero contra la sentencia del 17 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 18 de junio de 20251, en ejercicio de la acción de tutela, la señora Luz Ángela Forero Barrero, en nombre propio, pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de las providencias del 16 de diciembre de 2022 y del 10 de abril de 2025, dictadas por el Juzgado 58 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, respectivamente, que denegaron las pretensiones de la demanda de reparación directa No. 11001-33-43-058-2019-00326-00/01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Tutelar mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO Y RECTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTO, las sentencias emitidas por los despachos accionados, emitiendo la correspondiente a mi favor.
TERCERO: En su defecto, si considera que no está llamado a emitir el fallo, se ORDENE a la SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, que en el término de 48 horas, rehaga la sentencia de segunda instancia anulada, atendiendo los lineamientos que este CONSEJO DE ESTADO indique en su fallo de tutela. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-04876-00.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Del proceso de ejecutivo La señora Luz Ángela Forero Barrero trabajó como jefe de planeación del municipio de Cachipay (Cundinamarca), nombramiento declarado insubsistente a través de la Resolución 002 del 2 de enero de 2004, pese a estar embarazada.
Por ese motivo, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el aludido ente territorial, asignada a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que admitió la demanda y notificó al municipio el 28 de junio de 2005. En cumplimiento del Acuerdo PSAA06-3409 del 9 de mayo de 2006, el asunto fue remitido al Juzgado Administrativo de Facatativá, que avocó su conocimiento, decretó pruebas y corrió traslado para alegar de conclusión. Posteriormente, en virtud del Acuerdo PSAA10-6536 del 19 de febrero de 2010, el proceso se remitió al Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Facatativá (hoy Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá), despacho que el 19 de abril de 2010 declaró la nulidad de la Resolución 002 del 2 de enero de 2004, al considerar que desconoció el fuero de maternidad de la demandante.
Contra la decisión, no se interpuso recurso alguno. La demandante promovió acción ejecutiva en aras de obtener el cumplimiento de la sentencia que decidió el precitado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, asignada al Juzgado Único Administrativo de Facatativá, bajo el número de radicado 25269-33-33-001-2013-00097-00, despacho que el 11 de abril de 2013 inadmitió la demanda y el 16 de mayo de 2013 la rechazó pese a que fue subsanada.
La ejecutante apeló esa decisión. Mediante providencia del 12 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó el auto que rechazó la demanda ejecutiva y ordenó al juzgado de conocimiento emitir mandamiento de pago, el cual profirió el 31 de octubre de 2013, pero en un monto equivocado, por lo que la demandante apeló esa determinación. El 27 de marzo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, modificó parcialmente el numeral tercero del auto del 31 de octubre de 2013, en el sentido de «Librar mandamiento de pago contra el municipio de Cachipay (…) por el valor de los intereses causados desde enero de 2004 hasta que se haga efectivo el pago total de la obligación».
El 11 de septiembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá declaró improcedentes las excepciones propuestas por el municipio ejecutado, ordenó continuar con la ejecución de la obligación reclamada e impuso condena en costas por el 4% del valor total del crédito. Esta decisión no fue recurrida. La señora Forero Borrero presentó, el 15 de septiembre de 2014, la liquidación del crédito por $528.552.249,93.
Posteriormente, el 24 de septiembre de 2014, el municipio allegó su propia liquidación por $363.744.753, en la cual omitió incluir los intereses de mora. El 13 de noviembre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá hizo su propia liquidación del crédito y lo calculó en $454.722.640. Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 18 y 20 de noviembre de 2014, el demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el auto del 13 de noviembre de 2014, decisión que también apeló la allí demandada.
El 22 de marzo de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá no repuso la determinación inicial y concedió las mencionadas alzadas, en consecuencia, el proceso fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y asignado al magistrado José María Armenta Fuentes. Por auto del 2 de marzo de 2017, el aludido Tribunal «inadmitió» las apelaciones al considerar que el auto de liquidación del crédito no era susceptible de este recurso y ordenó la devolución del expediente, determinación contra la cual la ejecutante interpuso recurso de reposición, con el argumento de que las providencias señaladas en el artículo 446 del CGP eran enunciativas y no taxativas y que dentro de ellas debía incluirse el mencionado proveído.
Por auto del 13 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, resolvió no reponer la anterior decisión, por lo que el 22 de marzo de 2018 el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá ordenó estarse a lo resuelto por el ad quem. 3.2. Del proceso de reparación directa La señora Luz Ángela Forero Borrero interpuso demanda de reparación directa contra la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al considerar que incurrieron en error judicial los autos del 13 de noviembre de 2014 y 2 de marzo de 2017, con los que el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá liquidó el crédito dentro del proceso ejecutivo 25269-33-33-1001-2013-0097-00 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, inadmitió las apelaciones interpuestos contra aquel proveído, en su orden.
El proceso se adelantó con el radicado No. 11001-33-43-058-2019-00326-00 y correspondió su conocimiento al Juzgado 58 Administrativo de Bogotá que, con sentencia del 16 de diciembre de 2022, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que el artículo 446 del CGP facultaba al Juzgado Primero Administrativo de Facatativá para modificar la liquidación del crédito, como lo hizo en el auto del 13 de noviembre de 2014, y que esa decisión se sustentó en certificaciones salariales aportadas por el municipio que no fueron objetadas, lo que permitió la reliquidación de salarios, prestaciones e intereses conforme al título ejecutivo, de ahí que no adoleciera de error judicial.
En cuanto a la providencia del 2 de marzo de 2017, el a quo señaló que tampoco incurrió en error judicial, porque si bien existían precedentes que indicaban que el auto que liquida un crédito es apelable, la inferencia en que se apoyó aquel proveído obedeció a argumentos jurídicamente razonables, en especial, a criterios de jerarquía normativa y especialidad.
Concluyó, que las providencias cuestionadas no resultaron arbitrarias ni contrarias a derecho y, por tanto, no era dable declarar patrimonialmente responsable a la parte demandada. Inconforme con la decisión, la señora Forero Barrero interpuso recurso de apelación. Insistió en que el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá cometió un error al liquidar el crédito sin tener en cuenta las acreencias del año 2004 y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al rechazar el recurso de apelación que interpuso contra aquella decisión, desconoció el derecho a la igualdad, Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 446 del CGP y la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 10 de abril de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, «inadmitió» el recurso de apelación que interpuso la señora Forero Barrero contra el auto que modificó la liquidación del crédito, en realidad se trató de un rechazo por improcedente, conforme al artículo 243 del CPACA, determinación que era pasible del recurso de súplica, pero la parte actora no lo interpuso, sino que solo empleó el de reposición, omisión que configuró el eximente de responsabilidad culpa exclusiva de la víctima, de acuerdo con los artículos 67 y 70 de la Ley 270 de 1996. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la demandante expuso las razones por las que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias objeto de tutela incurrieron en: Defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal accionado dio por sentada la existencia de culpa exclusiva de la víctima, con el argumento de que no se había agotado el recurso de súplica contra el auto del 2 de marzo de 2017, sin advertir que en el proceso de reparación directa se demostró que se interpusieron todos los recursos ordinarios procedentes dentro del expediente ejecutivo 25269-33-33-001-2013-00097-00, por ende, lo que debió analizarse fue la imputación prevista en la demanda, lo cual no ocurrió, y no aplicar el artículo 67 de la Ley 270 de 1996.
Defecto fáctico, a su juicio, porque no hubo congruencia entre lo probado y lo decidido, pues se inadvirtió que el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá, al liquidar el crédito, omitió incluir las acreencias laborales del año 2004, pese a que se probó que en la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ordenaron incluirlas, lo que involucraba error judicial.
Defecto procedimental, porque, en su opinión, los jueces omitieron pronunciarse sobre la imputación planteada en la demanda, a pesar de estar obligados a hacerlo, conforme a los artículos 187 del CPACA y 280 y 281 del CGP, por cuanto en la demanda de reparación directa se identificaron dos hechos dañosos, a saber: i) la falla en el servicio de administración de justicia, prevista en el artículo 69 de la Ley 270 de 1996, derivada del error del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al rechazar el recurso de apelación interpuesto contra el auto que liquidó el crédito en el proceso ejecutivo, y ii) el error judicial, contemplado en el artículo 66 de la misma ley, por la omisión de incluir en dicha liquidación las acreencias y prestaciones laborales del año 2004, reconocidas en la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Desconocimiento del precedente judicial, señaló que el rechazo del recurso de apelación interpuesto contra el auto que liquidó el crédito dentro del proceso ejecutivo es contrario a la sentencia C- 329 de 2015 de la Corte Constitucional y «la providencia de la Sección Segunda, Subsección "E" de Descongestión del mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechada 13 de mayo de 2014 con Ponencia de la Dra. LILIA APARICIO 2 Sentencia C-329 de 2015 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2018, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; rad. 23001-23-33-000-2013-00136-01.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MILLÁN, emitida al interior del proceso ejecutivo No.2009-166 de Johanna Solorzano Reyes contra el Municipio de Cachipay Cundinamarca, en la cual, no solamente se resolvió de fondo el recurso de apelación interpuesto por la demandante en contra del auto que modificó la liquidación del crédito y que fue emitido por el mismo Juzgado de Descongestión del Circuito de Facatativá hoy Segundo Administrativo Oral de Facatativá, sino que, corrigió el error que también ese despacho […]». 5.
Intervenciones La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitó que se declarara improcedente la acción y que se negaran las pretensiones, ya que la demandante pretendía emplear la tutela como tercera instancia y reabrir debates ya resueltos. Además, aseguró que no se acreditó la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable.
También pidió que se desvinculara del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que la Dirección Ejecutiva tenía funciones exclusivamente administrativas y carecía de competencia para intervenir en decisiones judiciales. Expuso que las providencias cuestionadas fueron proferidas dentro de los marcos legales y constitucionales, con valoración razonable de las pruebas y sin dilación injustificada.
Que la autonomía e independencia judicial impedían cualquier injerencia administrativa en las decisiones de los jueces y concluyó que la inconformidad de la actora con la providencia no constituía irregularidad de orden constitucional. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ponente de la decisión cuestionada de segunda instancia, solicitó que se negaran las pretensiones de la tutelante y que se rechazara el amparo constitucional, al no encontrarse acreditada vulneración de derechos fundamentales.
Expuso que no se configuró defecto sustantivo, ya que la Sala aplicó de manera adecuada el artículo 67 de la Ley 270 de 1996. Indicó que la accionante no agotó todos los recursos judiciales en el proceso ejecutivo, pues omitió la interposición del recurso de súplica contra el auto que rechazó la apelación interpuesta contra el proveído que liquidó el crédito.
Afirmó que tampoco se presentó defecto fáctico, puesto que la providencia se abstuvo de valorar las pruebas relacionadas con el supuesto error judicial porque ya se había demostrado la culpa exclusiva de la víctima, lo que impedía estudiar de fondo la imputación. Igualmente, sostuvo que no existió defecto procedimental, en tanto la sentencia estuvo motivada y cumplió con los estándares de congruencia y exhaustividad.
El juez 58 administrativo de Bogotá, ponente de la sentencia que decidió el proceso de reparación directa en primera instancia, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y que se negaran las pretensiones, al no acreditarse vulneración de derechos fundamentales. Sostuvo que la tutela no podía convertirse en una tercera instancia ni en un mecanismo para reabrir un proceso ya concluido, pues ello desconocería los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Expuso que tramitó el proceso de reparación directa conforme a la normatividad procesal y que, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa por no encontrar probada la responsabilidad por error judicial. Indicó que concedió el recurso de apelación y remitió oportunamente el expediente al superior para su trámite.
Concluyó que las decisiones adoptadas tuvieron sustento en el material probatorio y no en deficiencias de la administración de justicia, por lo que la acción de tutela resultaba Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente. 6.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 17 de julio de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no colmar la exigencia de subsidiariedad, pues la controversia se enmarcaba en una de las causales del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, específicamente, en su numeral 5°, de la cual hace parte la falta de congruencia, sobre la cual recaían sus argumentos de que «no se analizó la imputación contenida en la demanda», tampoco la falla del servicio y el error jurisdiccional («elementos centrales de la acción de reparación directa») y de que hubo incoherencia «entre lo alegado, probado y decidido».
Indicó que la tutela era un mecanismo subsidiario y que, en el caso concreto, existían medios de defensa judicial idóneos y efectivos que no habían sido utilizados por la accionante. Recordó que la jurisprudencia constitucional había reiterado la obligación de agotar los recursos ordinarios y extraordinarios antes de acudir a este mecanismo.
Que, no se acreditó amenaza inminente ni perjuicio irremediable sobre los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Concluyó que no procedía un estudio de fondo, puesto que el juez constitucional no podía sustituir los recursos judiciales previstos en el ordenamiento, ya que admitirlo convertiría la tutela en una instancia adicional y generaría un desborde institucional. 7.
Impugnación La demandante solicitó que se revocara la precitada decisión y que se emitiera un fallo de fondo en el que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Como fundamento, expuso que la acción de tutela constituía el único medio disponible para obtener la revisión de los yerros cometidos en el proceso de reparación directa 11001-33-43-058-2019-00326-00.
Afirmó que no existía causal de nulidad prevista en el artículo 133 del CGP que permitiera acudir al recurso extraordinario de revisión y que la incongruencia no podía considerarse como la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. Sostuvo que los jueces accionados incurrieron en errores (i) al liquidar el crédito sin incluir los salarios y prestaciones del año 2004 reconocidos en una sentencia laboral ejecutoriada, y (ii) rechazar la apelación con la supuesta falta de interposición del recurso de súplica.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la decisión tomada en primera instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Luz Ángela Forero Barrero. La Sala anticipa que confirmará la sentencia de 17 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró por improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad, (iii) la procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia y (iv) el análisis del caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable6.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. La procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia El recurso extraordinario de revisión7 es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial8.
El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales y jueces administrativos. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia C-543 de 1992. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004. M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194. 8 En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999-0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 250 de la mencionada Ley enlista las causales por las que procede este recurso, así: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Como se ve, en principio, la violación del principio de congruencia no está enlistada como una de las causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
En efecto, la Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, sostuvo que «es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia».
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00440-00, dijo que «la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».
La Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00, resalta que «el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad […] la violación al principio de […] congruencia […]». La Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00, reiteró que la causal de nulidad originada en la sentencia «se predica, entre otras, cuando [en] la sentencia: […] se aprecia incongruencia […]».
La Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00, indicó que «por fuera de los supuestos que consagra el Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.
A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión […] (vi) desconoce el principio de congruencia». La Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001- 03-15-000-2021-07530-00, reiteró que «para la configuración de esta causal de revisión (nulidad originada en la sentencia) resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: […] Faltar al principio de congruencia […]».
Como se ve, el Consejo de Estado, cuando ha resuelto recursos extraordinarios de revisión, acepta la procedencia del recurso para reclamar la protección del principio de congruencia, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Esa circunstancia le impide al juez de tutela invadir la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, pues, de lo contrario, se estaría desconociendo la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo.
Lo anterior, sin perjuicio de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En conclusión, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta la procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.
En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y «se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación» (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011). 5. Análisis del caso concreto La demandante sostuvo en la demanda de reparación directa que sufrió perjuicios a causa de dos decisiones judiciales: (i) el auto del 13 de noviembre de 2014, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Facatativá, mediante el que se modificó la liquidación del crédito dentro del proceso ejecutivo y se omitió la inclusión de las acreencias correspondientes al año 2004, y (ii) la providencia del 2 de marzo de 2017, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que inadmitió el recurso de apelación interpuesto contra dicha liquidación. Según la señora Forero Barrero, el auto de 2014 desconoció sus derechos porque no reconoció los salarios y prestaciones sociales generados en 2004 y efectuó la liquidación únicamente a partir de 2005.
A su juicio, esta decisión constituyó un error judicial que afectó de manera directa sus intereses económicos. De igual modo, afirmó que la providencia del 2 de marzo de 2017 agravó su situación, ya que al inadmitir el recurso de apelación le negó la posibilidad de que el superior funcional revisara la decisión cuestionada, lo que restringió su derecho de defensa y el acceso efectivo a la administración de justicia. En consecuencia, la demandante alegó que ambas decisiones configuraron una falla en el servicio de la administración de justicia y solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños ocasionados.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la acción de tutela de la referencia, la actora fundó los defectos sustantivo, fáctico y orgánico en una presunta desatención del principio de congruencia9, pues indicó que no se analizó la imputación formulada de la demanda (lo que impedía aplicar el artículo 67 de la Ley 270 de 1996) y no hubo correspondencia entre lo probado y lo decidido.
A partir de esos argumentos y conforme con lo expuesto en el capítulo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto la demandante cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos: el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 y siguientes del CPACA bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Ahora, en sentencia SU-026 de 202110, la Corte Constitucional resaltó que la acción de tutela puede desplazar al recurso extraordinario de revisión, cuando: (i) «el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso»; y (ii) «las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante».
En el presente caso, la Sala concluye que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para resolver las inconformidades planteadas, ya que los defectos fácticos y procedimentales alegados guardan una relación directa con el principio de congruencia. En consecuencia, se abstiene de pronunciarse sobre el presunto defecto sustantivo, por cuanto dicho análisis corresponde al juez natural en sede de revisión. En este contexto, los argumentos presentados en la demanda de tutela se circunscribieron a la causal de nulidad derivada de la sentencia por violación del principio de congruencia. No obstante, aun cuando pudiera configurarse una vulneración del derecho al debido proceso, esta debe ser valorada dentro del trámite de revisión, en tanto corresponde exclusivamente a la autoridad judicial competente en sede extraordinaria examinar el alcance y la corrección de la decisión. En consecuencia, el juez de tutela no está habilitado para pronunciarse sobre los aspectos relacionados con el defecto alegado por la demandante, pues ello implicaría sustituir el análisis propio del juez en sede de revisión y desconocer los límites de su competencia. Finalmente, no se advierten circunstancias excepcionales de urgencia ni la existencia de un perjuicio con carácter de irremediable que justifiquen la intervención inmediata del juez de tutela.
Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acción de tutela resulta improcedente por incumplir el requisito general de subsidiariedad, por lo que se confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 Cabe advertir que si bien el a quo no se pronunció sobre el desconocimiento del precedente invocado, la demandante no formuló en la impugnación que se desata inconformidad alguna sobre el particular, por ende, la Sala no se pronunciara sobre ese cargo. 10 En el mismo sentido, consultar sentencias T-649 de 2011, T-553 de 2012, T-553 de 2012, T-713 de 2013, SU-263 de 2015, SU-210 de 2017.
Expediente: 11001-03-15-000-2025-03834-01 Demandante: Luz Ángela Forero Barrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA 1. Confirmar la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad. 2.
Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador