Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., tres (3) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño Demandado: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Distrito Medellín1 Tema: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Ana María Santamaría Avendaño presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo sin radicado del 29 de junio de 2016, por medio del cual el secretario de Hacienda del distrito de Medellín le negó el reconocimiento de una relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 1 En adelante distrito de Medellín 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la declaración de la existencia de una relación laboral entre el 1° de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014; ii) el reconocimiento de los conceptos salariales y prestacionales, tales como salario; cesantías y sus intereses; vacaciones; primas de navidad, vacaciones y servicios; y los demás beneficios que la entidad reconozca a sus servidores; iii) el reajuste o, en subsidio, la devolución de los aportes a la seguridad social que debió sufragar en su totalidad en los periodos de las relaciones contractuales; iv) la indemnización moratoria desde que finalizó la relación laboral por el pago tardío de las prestaciones sociales; y v) la indexación de las sumas adeudadas. 3.
De manera subsidiaria, solicitó el «reconocimiento de una indemnización que compense el valor de los derechos y prestaciones que se le hubiesen reconocido (…) de haber sido tratada como una empleada pública de la entidad; al igual que se reconocerá la indemnización moratoria o en subsidio la indexación» (sic) 1.1.2. Fundamentos fácticos 4.
Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Ana María Santamaría Avendaño prestó sus servicios al distrito de Medellín en la Secretaría de Hacienda, Subsecretaría de Rentas, entre el 1° de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014. Inicialmente, cumplió funciones del cargo de tecnólogo (hasta el año 2010) y luego de profesional. 4.2.
Su vinculación fue a través de sucesivos contratos de prestación de servicios personales celebrados por intermedio del Instituto Tecnológico Metropolitano, la Universidad de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, sin embargo, fue supervisada, direccionada y vigilada por el personal adscrito al distrito. 4.3. Prestó sus servicios de forma personal, en las instalaciones del distrito, con sujeción a un horario, de manera subordinada, y de acuerdo con los parámetros y directrices institucionales.
Además, las funciones que desempeñó eran de carácter permanente. 4.4. El 9 de junio de 2016 solicitó el reconocimiento de la calidad de empleado público, el reintegro al cargo que venía desempeñando, la existencia de la relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella.
La anterior petición fue negada a través del acto administrativo demandado. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 1, 5, 8, 12 y 17 de la Ley 6 de 1945; 5, 6, 8, 9, 11 y 14 del Decreto 3135 de 1968; 42, 52, 58, 59 y 60 del Decreto 1042 de 1978; y 1, 2, 3, 5, 8, 13, 16, 17, 20, 21, 24, 25, 32, 33 y 40 del Decreto 1045 de 1978; y la Ley 4 de 1966. 6.
En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 6.1. El acto administrativo demandado fue expedido con violación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, que determina que la relación jurídica que une a 2 o más partes debe ser calificada por las condiciones reales de la ejecución y no por la denominación que se le haya otorgado.
Lo anterior, debido a que el vínculo que existió entre ella y el distrito fue una relación laboral encubierta. No obstante, a través de los contratos de prestación de servicios se pretendió ocultar la existencia de una labor desarrollada de forma personal, de la que recibió una contraprestación, estuvo bajo la continuada subordinación y dependencia, sometida a un horario y en cumplimiento de funciones de carácter permanente. 6.2.
El distrito incurrió en falsa motivación al expedir el acto administrativo demandado, toda vez que partió de una premisa errónea que no corresponde a la realidad, pues su vinculación se ejecutó en condiciones propias de una verdadera relación laboral, en atención a las características específicas de subordinación que unieron a las partes. 1.2.
Contestación de la demanda 7. El distrito de Medellín se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente4: 7.1. No resultaba procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales a la demandante, quien no ostentó un vínculo contractual ni reglamentario con la entidad territorial, es decir, no estuvo vinculada con el distrito de Medellín, ni como empleada pública ni como trabajadora oficial.
Contrario a ello, realizó las actividades inherentes a los objetos de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el Instituto Tecnológico Metropolitano, la Universidad de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, en el marco de los convenios 3 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 001Cuaderno1Folios1A203, páginas 1 a 47. 4 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 001Cuaderno1Folios1A203, páginas 299 a 346. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño interadministrativos suscritos entre estos y el distrito de Medellín. 7.2.
Los diferentes contratos de prestación de servicios fueron suscritos con las mencionadas instituciones y en tal virtud la demandante cumplió con las obligaciones pactadas como contratista independiente. Obligaciones que estaban autorizadas para ser desempeñadas por particulares en los términos de los artículos 210 de la Constitución Política y 32 de la Ley 80 de 1993. 7.3.
Aunque se alegó la existencia de una relación laboral, la demandante, en el marco de los contratos de prestación de servicios, percibió honorarios y no salarios, y según la Ley 80 de 1993 era posible la celebración de estos en el evento en el que determinadas funciones no pudieran realizarse por el personal de planta, situación que se cumplió respecto de la entidad territorial; máxime si para su ejecución se requerían de conocimientos especializados.
Además, en dichos instrumentos jurídicos se pactó un plazo de terminación de estos, sin posibilidad de prórroga, es decir, fueron discontinuos. 7.4. No se probó la existencia de una relación laboral, correspondiéndole a la parte demandante la carga de demostrar la concurrencia de sus elementos esenciales. En el presente caso, se acreditó que la actora ejecutó sus obligaciones con plena autonomía y sin sujeción a horario o directrices estrictas, en tanto, aquella podía organizar su tiempo conforme con lo pactado y dentro del plazo contractual. 7.5.
No se le impuso un horario fijo o estricto para la prestación de sus servicios como contratista independiente ni para el cumplimiento de sus obligaciones contractuales. Por el contrario, las actividades se desarrollaron dentro del objeto contractual derivado de los contratos interadministrativos, los cuales tuvieron como finalidad que las entidades contratadas asumieran el apoyo a la gestión de la Secretaría de Hacienda del distrito en los subprocesos del proyecto de Fiscalización Tributaria, de acuerdo con los pliegos de condiciones, y para la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda.
En ese contexto, las obligaciones contractuales acordadas con la demandante estuvieron directamente relacionadas con tal objeto, sin que se hubiese configurado el elemento de subordinación. 7.6. Si bien la ejecución de las obligaciones contractuales por parte de la demandante debía armonizarse con el horario ordinario de funcionamiento de la Secretaría de Hacienda, Subsecretaría de Rentas, ello no implicó per se la imposición de un horario laboral ni la pérdida de autonomía. 7.7.
La suscripción de contratos con objeto similar o la fijación de parámetros temporales para su ejecución de aquellos no configuran, por sí mismos, una relación 5 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño laboral. Tampoco el ejecutar las obligaciones en las instalaciones de la entidad territorial tiene la virtualidad de cambiar el tipo de relación pactada, la cual fue contractual.
Asimismo, entre cada contrato existieron interrupciones y las condiciones pactadas respondieron a la dinámica operativa de la dependencia, sin que se configurara el elemento de subordinación, el cual difería de la necesaria coordinación que debió existir entre las partes para el cumplimiento del objeto contractual. 7.8. No era procedente el reconocimiento de la sanción moratoria debido a que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado5 el empleador no está obligado a su pago en los eventos en los que se discute una relación laboral encubierta ya que, de ser el caso, el vínculo laboral solo se constituye a partir de la sentencia que así lo determine.
En todo caso, no hubo mala fe en la contratación de la demandante, quien no manifestó inconformidad con las condiciones pactadas. 7.9. Propuso las excepciones de: i) prescripción; ii) buena fe; iii) inexistencia de la obligación; iv) no causación de prestaciones ni vínculo laboral en contratos de prestación de servicios; v) pago; vi) ausencia de nexo de causalidad y ausencia de responsabilidad; vii) compensación; y viii) genérica u oficiosa. 1.3.
Llamamiento en garantía 8. La Institución Universitaria Pascual Bravo contestó la demanda y el llamamiento en garantía6 en los siguientes términos7: 8.1. La demandante no fue vinculada como servidora pública, pues no ocupó un cargo dentro de la planta de personal de la entidad, sino que actuó en calidad de contratista independiente, en los términos previstos por la Ley 80 de 1993.
En consecuencia, carece de fundamento la pretensión de reconocimiento de derechos reservados a quienes no ostentan la condición de empleados públicos. Lo anterior, toda vez que no era viable equiparar la relación contractual derivada de un contrato de prestación de servicios con la relación laboral propia de quienes acceden a la función pública mediante un cargo al que la ley previamente crea y le asigna funciones y que se encuentra regulado, entre otras disposiciones, por el Decreto 1042 de 1968 y la Ley 909 de 2004. 8.2.
La demandante ejecutó las actividades contractuales, por su propia cuenta y 5 Sentencia del 15 de marzo de 2012, radicado interno 1395-2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve 6 El cual fue admitido a través del auto del 6 de julio de 2018, archivo «7ED_C03LLAMAMIENTOPASCUA(.zip) NroActua 2» página 53 a 56 7 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 004Cuaderno3Folios401A602, páginas 1 a 9. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño riesgo, sin subordinación, por lo que no estuvo sujeta al cumplimiento de horarios de trabajo, ni a órdenes para realizar las actividades propias de su objeto contractual.
Además, ejecutó labores propias de una actividad profesional. 8.3. El régimen de contratación estatal prohíbe que como consecuencia de la suscripción de contratos de prestación de servicios se generaren prestaciones sociales. Por su parte, la ejecución del presupuesto de entidades ejecutoras se rige por principios que no permiten disponer de recursos para el reconocimiento de las prestaciones solicitadas debido a que la contraprestación de este tipo de vinculación se ejecuta mediante el pago de honorarios. 8.4.
Aunque se pretendió asimilar el contrato de prestación de servicios a una relación laboral con base en la vulneración del artículo 53 de la Constitución Política, este operaría solo en caso de acreditarse que, a través de un contrato de prestación de servicios, la entidad desnaturalizó la figura contractual y se configuraron los elementos propios de la relación de trabajo.
Sin embargo, en materia de contratación estatal ello resulta jurídicamente improcedente, por expresa prohibición legal, en especial tratándose de contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuya naturaleza implica independencia y autonomía del contratista frente a la entidad contratante. 9. El Instituto Tecnológico Metropolitano contestó la demanda y el llamamiento en garantía8 en los siguientes términos9: 9.1.
La demandante celebró con la institución educativa varios contratos de prestación de servicios de apoyo técnico y logístico a la gestión de la Secretaría de Hacienda del distrito de Medellín, con fundamento en los convenios interadministrativos suscritos por el instituto y tal entidad territorial y que tienen sustento en la Ley 80 de 1993.
En esa medida, la demandante fue vinculada únicamente para realizar una actividad específica, no para cumplir funciones permanentes del instituto. En otras palabras, fue contratada como persona externa, para ejecutar una labor que no hacía parte de la naturaleza ni de las funciones misionales de la institución universitaria, cuyas funciones misionales corresponden a las definidas en el artículo 18 de la Ley 30 de 1992 (Ley de Educación Superior). 9.2.
La supervisión de las actividades contratadas por parte de las entidades estatales constituye una obligación legal que no conlleva a una relación de subordinación laboral, pues resulta necesario que la administración verifique el 8 El cual fue admitido a través del auto del 6 de julio de 2018, archivo «6ED_C04LLAMAMIENTOITMZIP(.zip) NroActua 2» páginas 53 a 56. 9 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 004Cuaderno3Folios401A602, páginas 36 a 66. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista, debido a que de ello depende la adecuada prestación del servicio encomendado.
Lo contrario pondría en peligro el interés general. 9.3. El suministro de una oficina u otros elementos para que el contratista cumpla con el servicio contratado no resultaba suficiente para desnaturalizar el contrato de prestación de servicios. 9.4. En los contratos suscritos las partes acordaron la duración en días, el valor de los honorarios de cada uno de ellos, su forma de pago y sus condiciones, con lo que se desvirtuó que se hubiese pactado un salario como contraprestación de los servicios y, consecuencialmente, que se hayan generado prestaciones sociales. 9.5.
El artículo 32 de la ley 80 de 1993 establece que en los contratos de prestación de servicios en ningún caso generarían una relación laboral ni prestaciones sociales. 9.6. Si bien es cierto la demanda estuvo dirigida contra el distrito, también es cierto que no hubo subordinación frente al instituto, toda vez que la demandante no se encontraba bajo «línea jerárquica» que le impusiera órdenes en relación con las actividades que desarrolló en virtud de los contratos de prestación de servicios. 9.7.
Propuso las excepciones de falta de causa para pedir y prescripción. 9.8. Se opuso al llamamiento en garantía toda vez que, pese a que en los contratos interadministrativos se hubiese obligado como contratista independiente, ello no lo hacía responsable frente a la demandante, en una eventual sentencia adversa al distrito de Medellín. 9.9.
Los contratos suscritos con la demandante tuvieron como origen los convenios interadministrativos celebrados entre el instituto y el distrito de Medellín, a través de la Secretaría de Hacienda, con el objeto de prestar apoyo técnico y logístico requerido para las diferentes actividades necesarias en el desarrollo del proyecto de investigación y fiscalización tributaria, por lo que, las obligaciones pactadas no se llevaron a cabo en la instalación de la institución educativa, ni para satisfacer una necesidad propia del objeto social de esta. 9.10.
El instituto no le impuso un horario, «ni le dio órdenes, ni la sometió a un proceso de supervisión, ni le asignó un jefe,» en consecuencia, no se configuró el elemento de subordinación de la demandante frente al instituto. 10. La Universidad de Antioquia contestó la demanda y el llamamiento en 8 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño garantía10 en los siguientes términos11: 10.1.
No hubo una relación laboral entre «la demandante y el distrito de Medellín y/o la Universidad de Antioquia» toda vez que las actividades a desarrollar eran de apoyo logístico, con ocasión y para la ejecución de un proyecto, en ese sentido no cumplió labores propias o permanentes del ente territorial. 10.2. En los contratos interadministrativos se pactó la interventoría de estos y en tal virtud no se presentaron controversias entre las partes.
Asimismo, en el contrato de prestación de servicios suscritos con la demandante se incluyó la cláusula según la cual la contratista debido a estos no adquiría un vínculo laboral con la institución educativa y solo tendría derecho a honorarios y no a prestaciones sociales, lo cual fue aceptado por aquella. 10.3. No le asistía responsabilidad respecto de órdenes específicas o asignación de funciones que el distrito impusiera por fuera de las pactadas en el contrato de prestación de servicios que suscribió con la demandante. 10.4.
Propuso las siguientes excepciones frente a la demanda i) inexistencia de relación laboral entre la demandante y el distrito de Medellín y/o la Universidad de Antioquia; ii) inexistencia de la obligación de la Universidad de Antioquia; iii) inexistencia de la obligación del distrito de Medellín y la Universidad de Antioquia; iv) cobro de lo no debido; v) compensación; vi) prescripción; y vii) caducidad. 10.5.
El contrato suscrito entre la universidad y el distrito se liquidó en el año 2012, por lo que no existía merito para reclamar ningún tipo de controversia contractual frente a las pretensiones del llamamiento en garantía. 10.6. Propuso las siguientes excepciones frente al llamamiento en garantía i) falta de legitimación en la causa – caducidad; ii) inexistencia de responsabilidad- cumplimiento de obligaciones contractuales de la Universidad de Antioquia; iii) caducidad; iv) prescripción; y v) compensación. 1.4.
La sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en sentencia proferida el 31 de julio de 2023 negó las pretensiones de la demanda y condenó en 10 El cual fue admitido a través del auto del 27 d ejulio de 2018, archivo «8ED_C02LLAMAMIENTOUDEAZI(.zip) NroActua 2» documento 001LlamamientoITMFolio1A79, páginas 141 a 144. 11 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 005Cuaderno4Folios603A799, páginas 174 a 186. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño costas a la parte demandante.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente12: 11.1. En virtud de los contratos suscritos con las diferentes instituciones educativas, la demandante debió prestar sus servicios de manera directa, sin la intervención de terceras personas, lo que demostró que lo hizo de forma personal y en favor del ente territorial.
Asimismo, sin que fuera relevante si la remuneración la pagó directamente o no el distrito, de conformidad con las pruebas documentales aportadas y los testimonios recibidos, Ana María Santamaría Avendaño percibió una retribución periódica a cambio de sus servicios. 11.2. No obstante, no aportó material probatorio necesario para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta con la entidad territorial, como consecuencia de algún sometimiento a instrucciones más allá de las necesarias para el cabal cumplimiento del acuerdo suscrito entre la demandante y las instituciones de educación superior, relacionadas con el apoyo al proyecto de fiscalización de la Subsecretaría de Rentas e Ingresos de la Secretaría de Hacienda del distrito. 11.3.
No se probó que cumpliera con el horario laboral en acatamiento de tiempos definidos por la entidad, usara distintivos de la institución o realizara la gestión de permisos con los líderes o jefes de la secretaría, máxime porque uno de los testigos Martín Cardona, quien también fue vinculado en calidad de contratistas enfatizó en que los contratos no estipulaban un horario. 11.4.
Tampoco se demostró que las obligaciones pactadas fueran idénticas a las funciones previstas para los empleados de planta, pues no se allegaron manuales de funciones que comprobaran tal situación y en todo caso era viable emplear el contrato de prestación de servicios para cubrir la insuficiencia de personal. 11.5. «las funciones que realizaba la actora no eran del giro ordinario o labor misional de la entidad, o por lo menos, así lo dejaron claro las declaraciones brindadas por los testigos, pues fueron reiterativos en afirmar que, la demandante coordinaba y gestionaba todo lo relacionado con los contratistas, tales como, la elaboración de informes, pagos de la seguridad social, reclutación de personal y realización de las cuentas de cobro para presentar ante las instituciones de educación superior» (sic). 11.6.
Aunque se acreditó que asistía a reuniones con ocasión de las labores que desempeñaba, no se probó que fuera convocada a capacitaciones o reuniones por parte de la entidad territorial, con fines informativos, educativos o propios de una 12 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 015Sentencia. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño capacitación, por lo que tampoco resultó procedente encontrar demostrada la relación laboral encubierta por el sólo hecho de asistir a estas, ni por las consecuencias de su inasistencia. 11.7.
No fue posible concluir que las labores que realizó la demandante se ejecutaran bajo la subordinación de la demandada, sino en cumplimiento del contrato de prestación de servicios con terceros. 11.8. Procedía la condena en costas en contra de la parte demandante, en atención a que se trataba de un proceso declarativo de carácter laboral con pretensiones de contenido pecuniario. 1.4.
El recurso de apelación 12. Ana María Santamaría Avendaño recurrió la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos13: 12.1. El tribunal valoró de forma indebida los indicios de subordinación demostrados en el proceso, comoquiera que: i) acreditó la prestación del servicio a favor del distrito por alrededor de 12 años a través de intermediarios; ii) recibió órdenes de servidores de la entidad demandada que no correspondían a meras instrucciones para el desarrollo de actividades, tal y como se observó en los documentos en los que, por ejemplo, se le solicitó información de carácter urgente, se le citó a reuniones de forma obligatoria y se le convocó a capacitaciones, lo que fue corroborado en las declaraciones; iii) desarrolló funciones que eran de carácter permanente, misional y del giro ordinario de la entidad, las que también eran ejecutadas por el personal de planta vinculado a la entidad, tales como la gestión de recaudo y la contratación con terceros; y iv) no tenía autonomía para ausentarse de su puesto de trabajo y para ello debía solicitar un permiso directamente al personal del distrito. 12.2.
No hubo una adecuada valoración probatoria de los testimonios pues la condición de excontratistas de los testigos no afectó su credibilidad, ya que sus declaraciones fueron claras, consistentes y derivadas de un conocimiento directo de los hechos, sin que existiera un interés que comprometiera su imparcialidad. En ese sentido, se debieron apreciar los indicios de subordinación de los que dieron cuenta tales como que el distrito a través de su personal le impartió a la demandante instrucciones que excedían los periodos para los cuales se suscribían contratos interadministrativos entre el distrito de Medellín y las distintas instituciones de 13 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 017ApelacionDemandante 11 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño educación superior, así como el objeto contractual de tales convenios y le fijó un horario laboral cuya inobservancia generaba llamados de atención. 12.3.
Fue errada y parcializada la apreciación del a quo respecto de lo aducido por Martín Emilio Cardona Mendoza, quien no afirmó que la demandante no debía cumplir con un horario, sino que, si bien no existía una obligación legal en tal sentido, por cuanto ese presupuesto no era propio de los contratos de prestación de servicios, sí se le imponía dicha obligación. 12.4.
Contrario a lo señalado por el Tribunal Administrativo de Antioquia sí se acreditó que usaba distintivos de la entidad, según las declaraciones recibidas. 12.5. «Se probaron las condiciones de igualdad en el tratamiento funcional» frente al personal de planta, en la medida en que las actividades que le fueron asignadas, relacionadas con el proceso de recaudo fiscal y la contratación administrativa a cargo de la entidad, corresponden al objeto misional del ente municipal.
En consecuencia, las labores desempeñadas no tenían carácter ocasional, extraordinario ni accidental. 12.6. En consecuencia, de una adecuada valoración de los indicios aludidos y de las pruebas testimoniales se demostró la configuración del elemento de subordinación ejercido por el distrito de Medellín y que las instituciones educativas solo fungieron como simples intermediarias. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia 13. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14. 1.6. Concepto del Ministerio Público 14. El procurador delegado no rindió concepto15. 2.
Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 15. Se circunscriben a determinar ¿si entre Ana María Santamaría Avendaño y el 14 Tal y como consta en el auto del 22 de abril de 2024, visible a índice 4 de Samai, y notificado a índice 7. 15 Según constancia secretarial del 19 de junio de 2024 obrante a índice 8 de Samai. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño distrito de Medellín se configuró una relación laboral? y si ¿aquella tenía derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 16. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 17. Por su parte, el Decreto 2209 de 199816 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 18.
De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 19.
La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en 16 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 13 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 20.
De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
(Resalta la Sala). 21. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)17 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».
En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización18, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 22.
Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana 17 Aprobada el 11 de abril de 1919. 18 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»19 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 23.
Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 24.
Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 25.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación20 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: 19 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales21».
(Resalta la Sala). 26. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 27. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 21 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 16 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 28.
Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 29. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 30.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202122 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.
Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 31. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 32.
En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que demostrar que aun cuando la relación contractual se originó en las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, esta situación en realidad encubría una relación laboral. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.
Caso concreto 33. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales23 34. Durante el periodo comprendido entre el 1° de agosto de 2001 y el 21 de enero de 2011 Ana María Santamaría Avendaño suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el Instituto Tecnológico Metropolitano en el marco de los diferentes contratos interadministrativo que este celebró con el municipio, tal y como consta en los diferentes instrumentos jurídicos aportados, tales como certificados, contratos de prestación de servicios, actas de inicio y de liquidación: Contrato Objeto Desde Hasta Interrupción en días hábiles 209/01 El contratista se obliga para con el Instituto a desarrollar la gestión surgida del convenio entre el Distrito de Medellín y el Instituto Tecnológico Metropolitano, relacionada con la inscripción de nuevos contribuyentes, efectuar cancelaciones de matrículas y levantar informes contribuyentes del régimen simplificado (mínimo 35 informes mensuales), atención de contribuyentes en la jornada ordinaria de atención al público en la División de Rentas Municipales 1° de agosto de 2001 2 de febrero de 2002 - P-021/02 El contratista se obliga para con el Instituto a desarrollar la gestión surgida del convenio entre el Distrito de Medellín y el Instituto Tecnológico Metropolitano, relacionada con la inscripción de nuevos contribuyentes, efectuar cancelaciones de matrículas y levantar informes contribuyentes del 4 de febrero de 2002 3 de mayo de 2002 0 23 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 001Cuaderno1Folios1A203; 002Cuaderno2Folios250A400; 004Cuaderno3Folios401A603; 005Cuaderno4Folios603 A 799; 006Cuaderno5Folios800A991;007Cuaderno5Folio827; 009Cuaderno5Folio890; 010Cuaderno5Folio982; y 011Cuaderno6Folios992A1176. 18 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño régimen simplificado (mínimo 35 informes mensuales), atención de contribuyentes en la jornada ordinaria de atención al público en la División de Rentas Municipales.
P-197/02 El contratista se obliga para con el Instituto a dar cumplimiento a lo dispuesto en el convenio interadministrativo No. 055/2001 en el desarrollo de la gestión del convenio contribuyentes, efectuar cancelaciones de matrículas y levantar informes contribuyentes del régimen simplificado (mínimo 35 informes mensuales), atención de contribuyentes en la jornada ordinaria de atención al público en la división de rentas municipales, de conformidad a la propuesta presentada. 6 de mayo de 2002 20 de julio de 2002 0 P-566/02 El contratista se obliga para con el Instituto al desarrollo de la gestión de Revisor, surgida del convenio interadministrativo No. 102/2002, "proyecto de Fiscalización II Etapa", Fiscalización de Contribuyentes de Industria y Comercio del Distrito de Medellín, relacionada con la inscripción de nuevos contribuyentes, efectuar cancelaciones de matrículas y levantar informes contribuyentes del régimen simplificado, atención de contribuyentes en la jornada ordinaria de atención al público en la División de Rentas Municipales.. 20 de agosto de 2002 20 de febrero de 2003 20 P-111/03 Prestación de servicios profesionales al ITM, como trabajador independiente para desarrollar todas las actividades tendientes de matrícula y levantar inventario de nuevos contribuyentes del régimen simplificado y prestar asesoría a los contribuyentes en la jornada ordinaría. 3 de marzo de 2003 3 de septiembre de 2003 6 P-1183/03 Prestación de servicios como contratista independiente, desarrollando la gestión como técnico analista en el “proyecto de investigación, normalización de los tributos del Distrito de Medellín” de acuerdo con la propuesta presentada en desarrollo del convenio interadministrativo 190 de 2003, celebrado entre el Distrito de Medellín 24 de septiembre de 2003 22 de diciembre de 2003 14 P-013/04 Prestación de Servicios al ITM como contratista independiente, bajo su propia cuenta y riesgo para la implementación de sistemas que permitan un seguimiento de los contribuyentes del Distrito de Medellín que mejore la actualización de datos y la fiscalización para un 3 de febrero de 2004 17 de mayo de 2004 27 19 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño eficiente recaudo de impuestos en desarrollo del convenio Interadministrativo 190 de 2003 "Proyecto de investigación, de los tributos del Distrito de Medellín" en la gestión de técnico analista.
P-193/04 Prestación de servicios para realizar investigaciones y visitas de campo requeridas, para lograr el incremento del número de contribuyentes de industria y comercio de acuerdo con los objetivos planteados en el proyecto investigación y normalización de los tributos 15 de junio de 2004 20 de mayo de 2005 18 P-1064/05 el contratista se obliga por su cuenta y riesgo para con el ITM a la prestación de servicios, como contratista. independiente para, desarrollar actividades como técnico, para la ejecución del convenio interadministrativo 4800000689 de 2.005, referido al proyecto de investigación tributaria, que permita el normal desarrollo de la Secretaría de Hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados. 15 de junio de 2005 29 de enero de 2006 15 P-975/06 prestación de servicios, como contratista independiente para, desarrollar actividades como técnico, en la ejecución del' convenio interadministrativo 4800001222 de 2,006, referido al proyecto de investigación y fiscalización tributaria, que permita el normal desarrollo de la secretaria de hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados 1° de febrero de 2006 30 de julio de 2006 2 P-1691/06 Prestación de servicios como contratista independiente para desarrollar actividades como técnico en la ejecución del convenio interadministrativo 4800001222 de 2006, referido al proyecto de investigación y fiscalización tributaria, que permita el normal desarrollo de la secretaría de hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados 8 de agosto de 2006 29 de diciembre de 2006 5 P-091/07 prestación de servicios, como contratista independiente para, desarrollar actividades como técnico, en la ejecución del convenio interadministrativo 4800001222 de 2.006, referido al proyecto de investigación y fiscalización tributaria, que permita el normal desarrollo de la secretaria de hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados 3 de enero de 2007 30 de enero de 2007 1 P-1011/07 Prestación de servicios, como contratista independiente para, desarrollar actividades como 5 de febrero de 2007 28 de diciembre de 200724 3 24 Adición del contrato por 9 días contados a partir del 20 de diciembre de 2007 20 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño TECNICO TIPO SUPERVISOR O DEPURADOR del proyecto, en la ejecución del Convenio Interadministrativo 4800001875 de 2.007, referido al proyecto de INVESTIACION Y FISCALIZACION TRIBUTARIA, que permita el normal desarrollo de la secretaria de hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados P-490 Prestación como contratista independiente para, desarrollar actividades de servicios. como técnico tipo supervisor o depurador, en la ejecución del convenio interadministrativo 4800001875 de 2007, referido al proyecto de investigación y fiscalización tributaria, que permita el normal desarrollo de la secretaria de hacienda en el alcance de las metas y objetivos planteados 14 de enero de 2008 18 de mayo de 200825 8 P-1811 Prestación de servicios como contratista independiente, sin vínculo laboral, por su propia cuenta y riesgo en la gestión de TECNICO TIPO SUPERVISOR O DEPURADOR en ejecución del Convenio Interadministrativo 4800001875 de 2007 "PROYECTO DE INVESTIGACION Y FISCALIZACION TRIBUTARIA". formalizado entre la Secretaría de Hacienda y el ITM 21 de mayo de 2008 20 de junio de 2008 2 P-2100 prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para efectuar los ajustes correspondientes de la cuenta corriente tributaria de los contribuyentes y efectuar la liquidación de matrículas, según procedimiento establecido, en el marco del convenio interadministrativo 4600009175 de 2008, celebrado entre el distrito de Medellín, Secretaría de Hacienda y el ITM 1 de julio de 2008 30 de diciembre de 2008 6 P-263 Prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para efectuar los ajustes correspondientes de la cuenta corriente tributaria de los contribuyentes y efectuar la liquidación de matrículas, según procedimiento establecido en el marco del convenio interadministrativo 4600009175 de 2008, celebrado entre el Distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM según propuesta presentada por 5 de enero de 2009 21 de enero de 2009 2 25 Adición del contrato por 42 días contados a partir del 7 de abril de 2008 21 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño el contratista, la cual hace parte integral de este contrato.
P-1023 prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para efectuar los ajustes correspondientes de la cuenta corriente tributaria de los contribuyentes y efectuar la liquidación de matrículas, según procedimiento establecido, en ejecución del convenio interadministrativo 4600014122 de 2009, celebrado entre el distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM. 28 de enero de 2009 27 de julio de 2009 4 P-3358 prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para efectuar los ajustes correspondientes de la cuenta corriente tributaria de los contribuyentes y efectuar la liquidación de matrículas, según procedimiento establecido, en ejecución del convenio interadministrativo 4600014122 de 2009, celebrado entre el distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM 18 de agosto de 2009 15 de enero de 201026 14 P-2195 Prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para planear bases de datos endógena y exógena, depurar y hacer cruces de bases de datos, llevar estadística e indicadores de gestión por procesos, según procedimiento establecido en el marco del convenio interadministrativo 4600014122 de 2009, celebrado entre el Distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM según propuesta presentada por el contratista, la cual hace parte integral de este contrato. 25 de enero de 2010 24 de octubre de 2010 5 P-5216 Prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para planear bases de datos endógena y exógena, depurar y hacer cruces de bases de datos, llevar estadística e indicadores de gestión por procesos, según procedimiento establecido en el marco del convenio interadministrativo 4600014122 de 2009, celebrado entre el Distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM según propuesta presentada por el contratista, la cual hace parte integral de este contrato. 2 de noviembre de 2010 30 de diciembre de 2010 5 26 Adición del contrato por 19 días contados a partir del 27 de diciembre de 2009 22 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño P-58 Prestación de servicios, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para planear bases de datos endógena y exógena, depurar y hacer cruces de bases de datos, llevar estadística e indicadores de gestión por procesos, según procedimiento establecido en el marco del convenio interadministrativo 4600014122 de 2009, celebrado entre el Distrito de Medellín, secretaría de hacienda y el ITM según propuesta presentada por el contratista, la cual hace parte integral de este contrato. 5 de enero de 2011 21 de enero de 2011 3 35.
Durante el periodo comprendido entre el 7 de febrero de 2011 y el 6 de octubre de 2012 Ana María Santamaría Avendaño suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con la Universidad de Antioquia en el marco de los diferentes contratos interadministrativo que esta celebró con el municipio, tal y como consta en los diferentes instrumentos jurídicos aportados, tales como certificados y contratos de prestación de servicios: Contrato Objeto Desde Hasta Interrupción en días hábiles 8733-058- 2011 En su calidad de contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, prestar los servicios requeridos para la ejecución del proyecto de fiscalización tributaria de la Secretaría de Hacienda, en ejecución del contrato interadministrativo 4600030651 de 2011, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la Universidad de Antioquia 7 de febrero de 2011 10 de enero de 201227 1028 8733-373- 2011 En su calidad de contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, prestar los servicios requeridos para la ejecución del proyecto de fiscalización tributaria de la Secretaría de Hacienda en ejecución del contrato interadministrativo 4600030651 de 2011, celebrado entre el Distrito de Medellín, secretaria de hacienda y la Universidad de Antioquia 11 de enero de 2012 1 de febrero de 201229 0 27 Plazo fijado por 11 meses 28 Teniendo en cuenta que el contrato P-58 finalizó el 21 de enero de 2011 29 Plazo fijado por 21 días 23 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 8733-083- 2012 prestar los servicios requeridos para apoyar técnica y logísticamente la gestión tributaria de la Subsecretaría de Rentas, en su calidad de contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta, y riesgo, en la ejecución del proyecto de fiscalización tributaria de la Secretaría de Hacienda en ejecución del contrato interadministrativo 4600037615 de 2012, celebrado entre el Distrito de Medellín- Secretaría de Hacienda y la Universidad de Antioquia. 6 de febrero de 2012 6 de octubre de 201230 3 36.
Durante el periodo comprendido entre el 11 de octubre de 2012 y el 30 de diciembre de 2014 Ana María Santamaría Avendaño suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con la Institución Universitaria Pascual Bravo en el marco de los diferentes contratos interadministrativo que esta celebró con el municipio, tal y como consta en los diferentes instrumentos jurídicos aportados, tales como certificados, contratos de prestación de servicios y actas de inicio y liquidación: Contrato Objeto Desde Hasta Interrupción en días hábiles PS-4298 de 2012 prestación de servicio, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para apoyar las actividades requeridas en cumplimiento del objeto del contrato interadministrativo 4600043103 de 2012, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la Institución Universitaria Pascual Bravo 11 de octubre de 2012 28 de diciembre de 2012 331 PS-0272 de 2013 9 de enero de 2013 29 de enero de 2013 6 PS-2344 de 2013 prestación de servicio, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para apoyar las actividades requeridas en cumplimiento del objeto del contrato interadministrativo 4600045607 de 2013, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la 8 de febrero de 2013 7 de agosto de 2013 7 30 Plazo fijado por 8 meses 31 Teniendo en cuenta que el contrato 8733-083-2012 finalizó el 6 de octubre de 2012 24 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño Institución Universitaria Pascual Bravo PS-8525 de 2013 prestación de servicio, como contratista independiente, sin vínculo laboral por su propia cuenta y riesgo, para apoyar las actividades requeridas en cumplimiento del objeto del contrato interadministrativo 4600049658 de 2013, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la Institución Universitaria Pascual Bravo 29 de agosto de 2013 30 de octubre de 2013 15 PS-9750 de 2013 prestación de servicio por su propia cuenta y riesgo, sin vínculo laboral para prestar los servicios en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de ingresos en el marco del convenio interadministrativo 4600050939 del 2013, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la Institución Universitaria Pascual Bravo 6 de noviembre de 2013 30 de diciembre de 2013 3 PS-3248 de 2014 9 de enero de 2014 26 de junio de 2014 5 PS-6830 de 2014 27 de junio de 2014 30 de junio de 2014 0 PS7860 de 2014 prestación de servicio por su propia cuenta y riesgo, sin vínculo laboral para prestar los servicios en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de ingresos en el marco del convenio interadministrativo 4600055145 de 2014, celebrado entre el distrito de Medellín - Secretaría de Hacienda y la Institución Universitaria Pascual Bravo 24 de julio de 2014 30 de diciembre de 2014 8 37.
Se aportaron certificados expedidos por el coordinador o el gerente del proyecto de fiscalización tributaria de la alcaldía de Medellín en los que consta que la demandante prestó sus servicios personales: i) como técnica revisora desde el 1° de agosto de 2001 y percibió unos honorarios mensuales de $ 1.900.00032; ii) como técnica revisora desde julio de 2001 con unos honorarios mensuales por $2.270.00033; iii) como tecnóloga revisora/depuradora y percibió unos honorarios 32 Certificado del 16 de noviembre de 2007 33 Certificado del 4 de noviembre de 2009 25 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño mensuales por $2.410.00034; y iv) como profesional analista y recibió por honorarios $2.940.00035. 38.
Obran documentos dirigidos a la demandante en los que se le informa un plan de capacitaciones, se señalan los días programados y se incluye una nota que alude «se requiere de puntualidad y no programar visitas»; se le da a conocer por parte de la Subsecretaría de Rentas que «ha sido designado(a) para prestar apoyo al programa de recepción de Declaraciones Privadas de Industria y comercio, en TESORERIA del 24 al 28 de abril de 2006, en horario que se acordará oportunamente».
Igualmente, varios correos electrónicos en los que la demandante remitió la Circular 000070 del 23 de noviembre de 2009 con el asunto «jornada laboral y horario de trabajo para compensar el lunes 7 de diciembre de 2009»; en los que intercambió información relacionada con los asuntos a su cargo y de diferentes trámites tales como de suspensión, ajustes, liquidación de contratos, traslados y ajustes presupuestales de proyectos, adiciones efectuadas a contratos interadministrativos, en los que dan cuenta de la asignación de labores de formulación y seguimiento de proyectos y actualización en la plataforma SAP, gestión para el servicio de transporte para la Subsecretaría, recepción de declaraciones, entre otros.
Así como de la programación de una reunión de información general con carácter obligatorio (4 de marzo de 2013). 39. Se destacan también los correos del 8 de mayo de 2014 «[b]uena tarde Ana, de acuerdo a las instrucciones dadas por la doctora Claudia Alvarez, ustedes quedan unos 4 días aproximadamente sin realizar ninguna actividad dado que para el día 15 de mayo ya se debe de haber terminado la auditoria de escritorio y enviado todos los autos de inspección a notificar, por lo tanto durante esos días se les pasará unos registros del programa de emplazamientos» (sic) y del 30 de octubre de 2013 remitido por Catalina María Puertas a la demandante en el que se le indicó que «por directriz de la Dra. Erika Navarrete el día de mañana todos deben venir a trabajar normalmente.
Por favor le comunican esta información a sus equipos de trabajo» (sic). 40. Se aportaron correos electrónicos y documentos en los que la demandante solicita copia de la planilla de ingresos del día domingo 3 de febrero para poder solicitar compensatorio (dirigido a Fabio Sossa); permisos para asistir a citas médicas (20 de junio de 2014 dirigida a Claudia Patricia Álvarez); días compensatorios (26 de agosto de 2009 dirigida a Ángela Piedad Soto, subsecretaria de ingresos) y el cual fue autorizado;
(15 y 23 de marzo de 2010, y del 21 de abril de ese año dirigido a Óscar Moreno Gómez, gerente del proyecto de fiscalización tributaria). 34 Certificado del 7 de enero de 2011 35 Certificado del 15 de marzo de 2011 26 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 41. Se presentaron certificados en los que consta que realizaba cursos para la subsecretaria de rentas del distrito de Medellín, o con ocasión de los contratos y convenios administrativos por ejemplo en auditoría integral de calidad bajo norma ISO 9001:2008 y NTCGP 1000:2004, Excel avanzado, capacitación básica en NIIF, de asistencia a conversatorios como el de actualización en materia contractual para entidades públicas. 42.
Igualmente, hacen parte del expediente los antecedentes administrativos de la demandante respecto de la Institución Pascual Bravo y Universidad de Antioquia, los comprobantes de pago, los contratos interadministrativos celebrados entre estas, incluido el Instituto Tecnológico Metropolitano, con el distrito de Medellín. 43. Se anexaron los siguientes contratos interadministrativos celebrados entre el distrito y las instituciones de educación superior: Contrato interadministrativo con el instituto Tecnológico Metropolitano Objeto 102 del 2002 prestación de servicios por parte del INSTITUTO TECNOLÓGICO METROPOLITANO al DISTRITO DE MEDELLÍN, brindando el apoyo logístico requerido para el desarrollo de diferentes actividades necesarias para la ejecución del Plan de Fiscalización, de conformidad con los términos de referencia y la propuesta presentada por el ITM, lo cual forma parte integral del presente Convenio. 190 del 2004 apoyo logístico técnico por parte del ITM, requerido en la actualización, mantenimiento y matricula, para el incremento del número de contribuyentes, dentro de la ejecución del proyecto Investigación y Normalización de los Tributos Municipales", de conformidad con los términos de referencia y la propuesta presentada por el ITM 4800000272 del 2004 Apoyo técnico y logístico requerido para el desarrollo del estudio e investigación del incremento del número de contribuyentes y la base gravable de los Tributos Municipales del proyecto "Investigación y Normalización de los Tributos 4800000689 del 2005 Apoyo técnico y logístico requerido para desarrollar los productos formulados en el proyecto Investigación Tributaria 48000001222 del 2006 prestar los servicios de "Apoyo técnico y logístico requerido para desarrollar los productos formulados en el proyecto INVESTIGACION Y FISCALICACION TRIBUTARIA", de acuerdo con la propuesta presentada por el ITM la cual hace parte integral del presente convenio 48000001875 del 2007 prestar los servicios de "Apoyo técnico y logístico requerido para las diferentes actividades necesarias en desarrollo del proyecto INVESTIGACIÓN Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA", de acuerdo con la propuesta presentada por el ITM la cual hace parte integral del presente convenio 27 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 4600009175 del 2008 Aunar esfuerzos entre el Distrito de Medellín —Secretaría de Hacienda- y el Instituto Tecnológico Metropolitano (Institución de Educación Superior) —ITM para la realización conjunta del proyecto denominado Plan de Fiscalización 2008. 4600014122 del 2009 Apoyar a la Secretaría de Hacienda del Distrito de Medellín, con la logística requerida para la contratación de recursos profesionales, técnico, logístico y de gestión administrativa, los cuales cumplan con perfiles y especificaciones necesarias para la realización del proyecto Fiscalización tributaria, de acuerdo a los pliegos de condiciones.
Contratos interadministrativos con la Universidad de Antioquia Objeto 4600030651 de 2011 Prestar los servicios requeridos para la ejecución del proyecto de Fiscalización Tributaria de la Secretaría de Hacienda", todo de conformidad con los pliegos de condiciones, propuesta presentada por LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, y aceptada por el Distrito de Medellín 4600037615 de 2012 apoyar técnica y logísticamente la gestión tributaria de la Subsecretaria de Rentas", todo de conformidad con los pliegos de condiciones, propuesta presentada por LA UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, y aceptada por el Distrito de Medellín Contratos interadministrativos con la Institución Universitaria Pascual Bravo Objeto 4600043103 de 2012 prestar los servicios requeridos en la ejecución del proyecto de gestión tributaria de la subsecretaría de rentas 4600045607 de 2013 prestar los servicios requeridos en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de Ingresos 4600049658 de 2013 prestar los servicios requeridos en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de Ingresos 4600050939 de 2013 prestar los servicios requeridos en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de Ingresos 4600055145 de 2014 prestar los servicios requeridos en la ejecución del proyecto de fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria de la Subsecretaría de Ingresos 44.
El 9 de junio de 2016, Ana María Santamaría Avendaño solicitó a la entidad demandada: i) la existencia de una relación laboral entre el 1° de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014, y las prestaciones sociales que de ella se derivaran; ii) el pago de las cotizaciones a seguridad social o, en subsidio, la devolución de lo que debió pagar y le correspondía al distrito; y iii) la indemnización moratoria desde 28 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño que finalizó la relación laboral o, en subsidio, la indexación de la suma adeudada desde que se hicieron exigibles los derechos reclamados36. 45.
El 29 de junio de 2016, el distrito de Medellín negó la anterior petición con fundamento en que ella no estuvo vinculada a la planta de empleos de la administración, y en esa medida no fue empleada del distrito. Además, indicó que no evidenció que hubiese realizado la solicitud del reconocimiento reclamado a las entidades con las que sí tuvo una relación contractual, esto es el Instituto Tecnológico Metropolitano, la Universidad de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo37. 46.
La entidad municipal dio respuesta al oficio con radicados 201910368205 y 201910372909 del 10 de octubre de 2019 solicitado por el a quo en el que relacionó las prestaciones sociales que la entidad le reconoce a los empleados públicos vinculados a su servicio y la equivalencia de cada una de ellas; certificó que el empleo profesional universitario hace parte de la planta de cargos de la entidad, a diferencia de las denominaciones tecnólogo y profesional; y remitió copia de los 23 manuales de funciones dispuestos para estos empleos de profesional universitario, adscritos a la Secretaría de Hacienda, Subsecretaría de Rentas. 2.3.2.
Testimoniales 47. En la audiencia de pruebas celebrada el 4 de agosto de 2021 se recibieron los testimonios de Martín Emilio Cardona Mendoza, Paula Andrea Toro Durán, Ángela María Pérez Valencia y Julio Andrés Serna Lopera. 48. Martín Emilio Cardona Mendoza es abogado especialista en derecho administrativo y trabaja como independiente.
Prestó sus servicios al distrito de Medellín, Subsecretaría de Rentas, entre los años 2004 y 2010 a través de los contratos que suscribió con el ITM, con ocasión de los cuales conoció a Ana María Santamaría Avendaño. 49. La demandante prestaba apoyo a los lideres de cierre de fiscalización y dependía, en su momento, de la subsecretaria de ingresos Angela Piedad Soto Marín quien era la titular de esa área.
Ella era la encargada de la contratación del personal, brindaba apoyo en la revisión de la documentación de los contratistas, en las inducciones, en la elaboración de contratos, en la revisión del pago de la seguridad social, además, de lo relacionado con temas de fiscalización a 36 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 001Cuaderno1Folios1A203, páginas 53 a 58. 37 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivo «5ED_C01PRINCIPALZIP(.zip) NroActua 2», documento 001Cuaderno1Folios1A203, página 49. 29 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño contribuyentes como los planes, liquidaciones, cierres, por ejemplo, el de industria y comercio.
Actividades que también eran desempeñadas por personal de planta (como por liquidadores, fiscalizadores, contadores, abogados). 50. No tenía un horario pues, incluso cuando se realizaban eventos en la macarena, en el estadio Atanasio Girardot u otras actividades nocturnas ella participaba. Para estos eventos el distrito tenía destinado una renta de espectáculos públicos, existía un líder de impuestos varios y con él había esa coordinación para que personal adscrito a la Subsecretaría a la que la demandante pertenecía fueran y participaran. 51.
Al finalizar la relación contractual ella continuaba laborando, «se constituyó en una persona casi que imprescindible» por la información que manejaba. Trabajaba tanto que le otorgaban compensatorios. 52. Se desempeñaba en la parte de fiscalización, pero era como el enlace de contacto entre los contratistas y el ITM, en su momento. 53.
Los elementos de trabajo y plataformas para la ejecución de sus obligaciones eran del distrito. 54. Recibía capacitaciones por parte del distrito. 55. Los procesos de fiscalización en los que desempeñaba eran de trascendencia, pues una entidad se maneja según el dinero que le ingrese. También estaba pendiente de los procesos de fiscalización y de la documentación que soportaba todo lo que era la tributación. Actividades que eran del giro ordinario de la entidad y que fueron ejercidas de forma permanente durante varios años por Ana María Santamaría Avendaño. 56.
Cumplía con sus obligaciones en el centro administrativo municipal, piso 2, específicamente, en donde se ubica la Subsecretaría de Ingresos, adscrita a la Secretaría de Hacienda. 57. Recibía ordenes de la subsecretaria de ingresos, quien era su jefe directa. 58. Contractualmente no tenía estipulado un horario, pero sí lo cumplía y cuando se le requería incluso laboraba los sábados y domingos. 59.
El ITM era un intermediario y su intervención era mínima y solo se relacionaba con la contratación. Una vez el contratista suscribía el contrato de prestación de servicios dependía de los servidores del distrito, es decir, la ejecución se daba en las instalaciones del distrito y bajo las órdenes de sus empleados. 30 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 60.
El objeto social del ITM es la educación formal, por lo que el beneficio por las actividades que ejercía la demandante era para Hacienda pues atañen al recaudo fiscal. 61. Desconoce si existía un manual de funciones del ITM, si había personal de esta institución que desempeñara iguales actividades a las de la demandante al servicio del distrito o, a quién rendía informes. 62.
Paula Andrea Toro Durán se desempeña como secretaria jurídica. No tiene demanda por hechos similares contra el distrito. Trabajó para la alcaldía de Medellín entre los años 2009 y 2015 y ahí conoció a Ana María Santamaría Avendaño, quien laboró en la entidad hasta finales del año 2014 y ella hasta el año 2015. 63. La demandante era subordinada y recibía ordenes como contratista de los lideres y jefes vinculados a la entidad territorial, cumplía con un horario laboral de 7:30 am a 5:30 pm, incluso los fines de semana. 64.
Al finalizar su periodo contractual continuaba laborando porque era la encargada de realizar las adiciones y todo lo relacionado con los nuevos contratos. 65. Era la encargada de presentar el proyecto del contrato, lo elaboraba, verificaba el presupuesto, reclutaba al personal, apoyaba lo relacionado con las cuentas de cobro, y su cierre, es decir, se ocupaba de todo lo relacionado con el procedimiento de contratación del personal.
Por ejemplo, los proyectos de contratación con el ITM, con la Universidad de Antioquia, con el Pascual Bravo y la legalización de los contratos. Tuvo conocimiento de que ejecutaba otras funciones, pero la conoció en este rol. 66. Era la responsable de la ejecución de los mencionados proyectos, pero recibía órdenes de la secretaria de ingresos que era Ángela Piedad Soto Marín y, posteriormente, de Erica Navarrete, quienes estaban vinculadas directamente con el distrito y de Claudia Álvarez. 67.
Prestaba sus servicios en las instalaciones de la Subsecretaría de Rentas, hoy de Ingresos, del distrito de Medellín. 68. Asistía a las capacitaciones por orden de la subsecretaria de ingresos o la líder; debía solicitar por correo los permisos para ausentarse a una cita médica o para solicitar días compensatorios, peticiones que se dirigían a la líder de cada grupo y a su vez a la subsecretaria. 69.
Tenía un puesto de trabajo, una oficina con su computador. Además, tenía 31 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño asignada una auxiliar para ejecutar sus labores, la cual -se imaginó- fue suministrada directamente por la Subsecretaría quien era la que impartía las órdenes. 70.
El ITM, la Universidad de Antioquia y el Pascual Bravo simplemente eran un tercero en el tema de la contratación, que efectuaban el trámite de las cuentas de cobro para que los contratistas recibieran sus honorarios. 71. Había personal de planta que ejecutaba iguales funciones a las que cumplía la demandante. No existía ninguna diferencia con este personal y cumplían con las órdenes y el horario impartido, además, debían pedir permiso en igualdad de condiciones que aquellos. 72.
Las actividades que realizaba la demandante eran en beneficio tanto del ITM porque ejecutaba el contrato que suscribía con este como del distrito de Medellín. Desconoció si existía un manual de funciones del ITM y cuál era su planta de personal. Los permisos no se pedían a la mencionada institución, sino directamente a los lideres vinculados con el distrito. 73.
Como todos los contratistas, la demandante debía rendir informes para pasar la cuenta de cobro, en el cual especificaba las labores que se realizaron durante el mes, junto con el pago de la seguridad social. 74. Ángela María Pérez Valencia es psicóloga. Fue contratista del distrito de Medellín entre los años 2009 y 2013. Cuando ingresó a trabajar Ana María Santamaría Avendaño ya laboraba en la entidad territorial y fue quien la recibió a ella y a todo el equipo de trabajo. 75.
La demandante era la encargada de recepcionar la documentación, de explicarle a los contratistas sobre el trámite de afiliación a la seguridad social y su pago. Les ayudaba a presentar los informes para elaborar las cuentas de cobro, los formatos que debían diligenciar y llevaba toda la documentación a las instituciones de educación superior con quienes se suscribían, ello por instrucción de la subsecretaria.
Asimismo, se encargaba de proyectar los contratos, de estar pendiente de su ejecución, es decir, todo lo relacionado con la contratación; participaba en la ejecución de proyectos, en la elaboración de informes administrativos, llevaba los planes de acción, y los indicadores de cumplimiento de la Subsecretaría de Rentas y era el contacto entre esta y las demás subsecretarías. 76.
Laboraba incluso cuando se le terminaba el contrato. Solicitaba permisos y días compensatorios pues cuando se le requería trabajada hasta los fines de semana. 32 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 77. Sus actividades se ligaban a los de la demandante en lo relacionado con la contratación de personal. 78.
La alcaldía de Medellín era la entidad beneficiaria de las actividades que cumplía la demandante. Ni el ITM ni la Universidad de Antioquia le impartían instrucciones, sino que estas provenían de servidores de la entidad territorial, como de la subsecretaria Ángela Piedad Soto y de Claudia Álvarez (no recuerda que cargo ejercía). 79.
Tenía un puesto de trabajo ubicado en la Subsecretaría, un computador y todos los elementos necesarios. Asistía a capacitaciones impartidas por el distrito, como en temas de calidad. 80. Cumplía con un horario laboral de 7:30 am a 5:00 pm y recibía llamados de atención en el evento de no hacerlo. 81. En los proyectos y procesos en los que participaba también estaban involucrados personal de planta, es decir, trabajaba en iguales condiciones a estos y sin ninguna diferencia en las instrucciones que les impartían. 82.
Participaba de los eventos públicos que realizaba la alcaldía, en los que le suministraban chalecos con el logo de la institución, ello por instrucción de sus jefes para apoyar las actividades. 83. Los contratos eran celebrados por intermedio del ITM, pero las actividades las desempeñaban para el distrito. Durante los contratos que se suscribían con la institución educativa, cada mes, les prestaban una oficina para elaborar los contratos o, realizar algún trámite en las instalaciones del ITM, y era ella quien llevaba las cuentas de cobro con los informes para que les pagaran los honorarios a los contratistas.
En todo caso, no les consta que recibiera instrucciones del personal del ITM para desarrollar las obligaciones contractuales, pero sí que no tenía que dirigir sus permisos al personal de esta institución. 84. Julio Andrés Serna Lopera es profesional en el área de comunicación, especialista en gerencia y se encuentra finalizando estudios de maestría. Se desempeña como profesor.
Tiene una relación contractual y actualmente asesora al ITM, como responsable de los contratos interadministrativos que esta suscribe. 85. En su rol, en su momento, como director de extensión académica y como jefe de unidad estratégica de negocios en el ITM, que ejerció entre los años 2012 y 2020, tuvo conocimiento de cómo son las relaciones contractuales entre el distrito de Medellín y los distintos operadores como el ITM. 33 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 86.
La relación contractual que se dio con la demandante se refirió a la prestación de un servicio desarrollado en el marco de un convenio interadministrativo. Las instituciones de educación superior como el ITM tiene 3 ejes misionales sobre los que soportan su accionar, la docencia, la investigación y la extensión, entendida esta última como la posibilidad de que la institución proyecte sus fortalezas y capacidades en beneficio del entorno o el sector productivo, como coadyubar en el cumplimiento de los planes y programas como en este caso del distrito.
Para lo cual se contrata a través de la prestación de servicios al personal requerido pues no se modifica la planta de personal del ITM, en tanto las necesidades contractuales tienen puntualmente unas condiciones fijas, como fecha de inicio y terminación y son proyectos o programas que no se extienden en el tiempo. 87. El contrato interadministrativo opera en este caso a partir de que el distrito define una necesidad a satisfacer que no puede ser llevada a cabo con el personal con el de que dispone, se realiza el proceso contractual en el que se definen los estudios previos necesidades, objeto, perfil profesional del personal y las condiciones temporales para el cumplimiento de las obligaciones que pactaron y el distrito se compromete al pago, recursos con los cuales se remuneran a los contratistas y que genera un porcentaje de utilidad para la institución. 88.
Para la ejecución de cada contrato de prestación de servicio se asignaba un supervisor, pero este no tenía una relación de jerarquía con el contratista y por lo tanto no existió una relación de subordinación pues de lo que se encargó es de verificar el cumplimiento de los productos para los cuales fue contratada la demandante. No se le entregó un manual de funciones. 89.
El conocimiento de los hechos respecto de la demandante los tiene según los archivos documentales que reposan en la institución puesto que no la conoció pues, no coincidió con los periodos contractuales en los que esta tuvo una relación contractual con el ITM. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 90.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre Ana María Santamaría Avendaño y el distrito de Medellín. 34 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 2.4.1. Prestación personal del servicio 91.
De acuerdo con los elementos de prueba que obran en el expediente, se tiene que la demandante prestó sus servicios a la Subsecretaría de Ingresos de la Alcaldía de Medellín a través de las siguientes instituciones de educación superior: i) del 1° de agosto de 2001 al 21 de enero de 2011 con el Instituto Tecnológico Metropolitana (ITM); ii) entre el 7 de febrero de 2011 y el 6 de octubre de 2012 con la Universidad de Antioquia; y iii) desde el 11 de octubre de 2012 hasta el 30 de diciembre de 2014 con el Instituto Universitario Pascual Bravo, cuyos objetos contractuales se relacionaban, en general, con las actividades necesarias para el desarrollo de los convenios interadministrativos que se suscribían entre las instituciones de educación superior y el distrito de Medellín en el marco de la ejecución de planes de fiscalización, el recaudo de impuestos y el fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria. 92.
Sobre el particular, esta Sala en una anterior oportunidad38 señaló que la naturaleza jurídica del contrato interadministrativo responde a una finalidad de cooperación entre entidades públicas para el cumplimiento de funciones y fines estatales entre las que media un componente económico. En esa medida, una de ellas se obliga a ejecutar una prestación a cambio de una remuneración o precio.
No obstante, tal instrumento puede ser desnaturalizado al emplearse como mecanismo para encubrir una relación laboral entre una de las entidades contratantes y un tercero. 93. En tales casos, pese a la apariencia de un contrato interadministrativo, si concurren los elementos propios del contrato laboral [prestación personal del servicio, subordinación y remuneración] se configura una desviación de su objeto, lo cual conlleva su desnaturalización y a una vinculación irregular del tercero. Esta práctica contraviene los principios que rigen la contratación estatal y la protección del trabajo, dando lugar al desconocimiento de las garantías laborales previstas en el ordenamiento jurídico en favor de los trabajadores. 94.
Ahora bien, en el presente caso, respecto de la prestación personal del servicio durante los periodos indicados se tiene que la demandante se obligó a prestar sus servicios en asuntos relacionados con la fiscalización tributaria de conformidad con su perfil académico y profesional como tecnóloga en costos y auditoría y contadora pública, lo que evidencia que fue ella quien ejecutó directamente la labor contratada y no otra persona. 38 Sentencia del 18 de julio de 2025, radicado 66001-23-33-000-2020-00016-01 (1238-2024), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 35 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 95.
De ello también dieron cuenta los testigos quienes señalaron que fue Ana María Santamaría Avendaño quien ejecutaba no solo obligaciones relacionadas con asuntos de fiscalización tributaria, sino también con la contratación de personal de acuerdo con los proyectos en los que hacían partes las mencionadas instituciones de educación superior, y en las instalaciones donde se ubicaba la Subsecretaría de Ingresos. 96.
Además, ciertamente, de los contratos suscritos se advierte que fue contratada por razón de su idoneidad y experiencia para cumplir con los objetos contractuales. Además, no existía la posibilidad de que otra persona pudiera cumplir con esta labor, tal y como se extrae de las cláusulas incluidas en los contratos en los que se manifestaron, por ejemplo «[l]os contratos de prestación de servicios estatales son "Intuitu personae" y en consecuencia, una vez celebrados no podrán cederse»39 «este contrato se celebra en consideración a la calidad de EL CONTRATISTA, por lo tanto no podrá cederse, salvo autorización previa y por escrito de LA UNIVERSIDAD»40; y «[e]ste contrato se celebra en consideración a las calidades del (la) CONTRATISTA, por lo tanto, no podrá ceder los derechos y obligaciones, aun parcialmente, ni realizar subcontratos, salvo autorización previa y expresa de LA INSTITUCIÓN»41, lo que no se probó o alegó que hubiese ocurrido; de lo que se sigue que, respecto de los objetos contractuales relacionados, era la demandante y no otra persona quien ejecutó las obligaciones pactadas. 2.4.1.2.
Remuneración 97. Ana María Santamaría Avendaño percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia en los contratos de prestación de servicio en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario).
Lo que además se corrobora con los comprobantes o certificaciones de pagos aportados. 2.4.1.3. Continuada subordinación o dependencia 98. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas y los testimonios, se tiene que las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de ella hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo 39 Contrato 091 de 2007 suscrito con el Instituto Tecnológico Metropolitano 40 Contrato 8733-083-2012 suscrito con la Universidad de Antioquia 41 Contrato 8525 de 2013 suscrito con la Institución Universitaria Pascual Bravo 36 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte del distrito de Medellín. 99.
Precisamente los testimonios y el contenido de los contratos dan cuenta que el empleador impuso las condiciones de ejecución de la labor para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 100. Ello, por cuanto de las declaraciones se extrae que la demandante cumplía con un horario de trabajo, que en ocasiones incluían los sábados, domingos y eventos o espectáculos nocturnos; trabajaba aun después de terminada la relación contractual, en atención a las obligaciones apremiantes que desarrollaba y que tenían relación con la contratación de personal, lo que denota una necesidad institucional y una subordinación que excede la autonomía de un contratista independiente.
Asimismo, debía solicitar permisos a su superior para ausentarse a citas médicas o, diligencias personales y para obtener compensatorios, lo que además se corroboró con documentos y correos electrónicos. 101. De igual modo, la demandante desarrollaba sus funciones en las instalaciones del ente territorial (centro administrativo municipal, piso 2, Subsecretaría de Ingresos); se le asignaron los elementos de trabajo y tenía acceso a plataformas usadas por el distrito; y recibía capacitaciones que eran para la Subsecretaría y en el marco de los contratos interadministrativos celebrados entre la entidad territorial y las instituciones de educación superior, tal y como se observa en los certificados allegados al plenario. 102.
En efecto, el distrito de Medellín impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 103. Esto se advierte luego de contrastado el objeto y las funciones que se establecieron en los contratos suscritos por la demandante, y los testimonios recaudados en el proceso.
De lo que además se advirtió, que fue incuestionable, era el ánimo de la entidad demandada de emplear de modo permanente y continuo los servicios de la demandante por alrededor de 12 años. 104. Lo expuesto se funda en que Ana María Santamaría Avendaño se comprometió, entre otras, a «brindar atención de contribuyentes en la jornada ordinaria de atención al público en la División de Rentas Municipales» según consta en los objetos de los contratos 209 de 2001, P-021 de 2002, P-197 de 2002 y P566 de 2002. 105.
En este punto, valga precisar que el cumplimiento de un horario es apenas un 37 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño indicio de la subordinación, y en cada caso debe analizarse las particularidades en que el servicio se prestó para determinar si aun cuando se acreditó el cumplimiento del horario, este es constitutivo del ejercicio del poder subordinante del empleador.
Para el sub judice este indicio junto con las demás pruebas obrantes en el proceso dan cuenta de la falta de autonomía e independencia en que la demandante ejecutó su labor. 106. Igualmente, se le establecieron obligaciones como «4) Investigar y consultar en los Sistemas de la Subsecretaria de Rentas del Distrito de Medellín. 5) Realizar valoración individual y grupal. 6) Realizar revisión, corrección y estadísticas de facturación devuelta. 7) Realizar el ajuste correspondiente de la cuenta corriente tributaria del contribuyente (predial e industria y comercio).
(…) 9) Participar en las reuniones, planes y programas definidos en el proyecto como fortalecimiento del equipo de trabajo 10) Cumplir con todas las directrices y actividades que genera el diseño, ampliación, implementación, sostenimiento. perfeccionamiento y/o mejora del Sistema de Gestión de la Calidad de la Subsecretaria de Rentas, evitando al máximo las no conformidades u observaciones que generan las auditorías internas y externas de calidad y en general las revisiones que realicen los funcionarios encargados de administrar el Sistema de Gestión de la Calidad 11) Leer al menos dos (2) veces al día (mañana y tarde), el correo electrónico institucional o personal y dar las respuestas si a ello hubiere lugar. 12) Dar buen uso a las herramientas informáticas y tecnológicas asignadas para el cumplimiento del objeto contractual, además de cumplir con las directrices y políticas que establezca el Distrito de Medellín relacionadas con la operación y / o funcionamiento de las herramientas informáticas y tecnológicas. 13) Presentar por escrito informe mensual de las actividades realizadas, así como eventualmente los informes extras solicitados. 14) Llevar el archivo documental (físico y/o digital) de gestión en debido orden y acorde con los procedimientos establecidos para el efecto, así como hacer entrega del misio mediante acta, al terminar la relación contractual. 15) Las demás actividades asignadas por el gerente y/o interventor del proyecto y que se relacionen con el objeto del 16, DEBER DE CONFIDENCIALIDAD": El Distrito de Medellín es el propietario de la información y las bases de datos actualizadas, documentadas-y depuradas que el contratista recolecte durante el desarrollo del objeto contractual» (sic). 107.
De las actividades pactadas se infiere que debía cumplir con las directrices institucionales. Asimismo, de acuerdo los objetos de los contratos interadministrativos y de los de prestación de servicios se advierte que las actividades desempeñadas por la demandante para la Subsecretaría de Ingresos, adscrita a la Secretaría de Hacienda del distrito de Medellín, permitían el desarrollo de la misión institucional que es «Fomentar en conjunto con la sociedad el desarrollo humano. Garantizar el acceso a oportunidades y el ejercicio de los derechos fundamentales como salud y educación, impulsando el crecimiento económico en un ámbito territorial articulado e integrado y soportado en una institucionalidad moderna efectiva y flexible.
Promotor de la construcción de una ciudad segura, con espacios públicos modernos e incluyentes» y, específicamente, «[l]a Secretaría de Hacienda es la encargada de garantizar los recursos financieros y económicos necesarios para financiar los planes y 38 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño programas del Plan de Desarrollo que buscan el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad» pues, sus actividades se relacionaban con la inscripción de nuevos contribuyentes, ajustes correspondientes de la cuenta corriente de estos, implementación de sistemas que permitieran un seguimiento, la actualización de datos que garantizaran el recaudo de impuestos, visitas de campo requeridas, para lograr el incremento del número de contribuyentes, cancelaciones y liquidaciones de matrículas, así como las labres que permitieran el normal desarrollo de la Secretaría de Hacienda en el alcance de metas y objetivos. 108.
En tal sentido, la labor de la demandante estaba dirigida a la fiscalización tributaria, el recaudo de impuestos y el fortalecimiento para el control de la evasión y elusión tributaria lo que, en gran medida, y en articulación con otros aspectos, lograron el correcto funcionamiento de la entidad territorial. Asimismo, el carácter permanente y esencial de sus funciones, directamente relacionadas con el recaudo fiscal, fuente principal de ingresos del distrito, demuestra que su labor no era accesoria ni excepcional, sino propia del giro ordinario de la entidad. 109.
Aunado a lo anterior, tal y como fue señalado por los declarantes y se pudo corroborar en los correos electrónicos, Ana María Santamaría Avendaño ejecutó actividades tendientes a gestionar y desarrollar la contratación de personal para los proyectos que se ejecutaban a través de las distintas instituciones de educación superior como lo fueron el Instituto Tecnológico Metropolitano, la Universidad de Antioquia y el Pascual Bravo. 110.
En consecuencia, la demandante no se limitó a ejecutar las obligaciones previstas en los contratos de prestación de servicios que suscribió, sino que desarrolló actividades que excedían el objeto contractual inicialmente pactado, tales como elaborar y tramitar contratos, coordinar personal auxiliar, asistir a capacitaciones, presentar permisos para ausentarse y atender labores en horarios extendidos, incluidos fines de semana. 111.
Estas instrucciones desbordaron la autonomía de la contratación por servicios, pues la contratista quedó supeditada a las decisiones de superiores jerárquicos que le modificaban y ampliaban las funciones inicialmente convenidas. Tal circunstancia constituye un claro indicio de subordinación y dependencia, en la medida en que se ejerció sobre ella el ius variandi pues el distrito de Medellín varió las condiciones de ejecución de la prestación personal del servicio. 112.
Lo anterior, denota una sujeción y dependencia de la demandante, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, la cual no puede considerarse prestada de forma autónoma e independiente, puesto que de la naturaleza propia 39 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño de esta se desprende que debe ser realizada de manera permanente, continua y controlada, pues las labores de fiscalización tributaria y de contratación en las instituciones debe ser garantizado en todo momento para lograr la prestación del servicio con eficiencia y calidad. 113.
Así entonces, se tiene que las funciones que la actora desarrolló se trataban de aquellas que ayudaban al cumplimiento de la finalidad de la entidad territorial y era necesarias para apoyar sus actividades misionales. 114. Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»42. 115.
Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»43. 116.
Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que el desempeño de las funciones por parte de la demandante estaba sujeto a medidas u órdenes de la entidad territorial demandada, a saber: la imposición de un horario y la sujeción a directrices del jefe de la oficina correspondiente, lo que demuestra que la entidad demandada, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, lo que, de manera indiscutible, denota la existencia del elemento subordinación, en la que las funciones se ejercieron bajo los condicionamientos fijados por la subsecretaría de ingresos y los lideres de programas, lo que la asimila a una de carácter laboral, en la que se asignaron responsabilidades indispensables en el funcionamiento de la entidad. 117.
Ahora bien, la Sala echa de menos que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya dispuesto de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio formativo, por lo tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 43 Ibidem. 40 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño obligaciones para las cuales fue contratada la demandante no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad por espacio de más de 12 años. 118.
De esta manera, la circunstancia de que, consciente y libremente, la demandante haya aceptado las condiciones de contratación que le fueron planteadas en los contratos de prestación de servicios, y que se acudiera a su celebración ante la insuficiencia de personal de planta que desarrollara esas labores, resulta indiferente en una situación como la expuesta pues «ni aún el consentimiento puede considerarse como argumento válido para que el trabajador renuncie a los beneficios prestacionales que la ley prevé en su favor»44, tal y como lo señaló el artículo 53 de la Constitución Política. 119.
Además, valga precisar que la posibilidad de contratar con terceros a que aluden los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 de la Ley 1150 de 2007, no puede ser entendida como una carta abierta a efectos de desconocer derechos y garantías laborales, pues lo cierto es que tal y como se advirtió en esta decisión, la naturaleza contractual con la cual se revistió la vinculación de la demandante con el distrito de Medellín, a través de terceros, se desnaturalizó al desarrollarse sin autonomía ni independencia, las cuales se constituyen en las características propias de la referida relación contractual y, a su vez desnaturalizó la finalidad del contrato interadministrativo. 120.
En este punto en particular es necesario señalar que los periodos en los que la demandante prestó el servicio a través de las instituciones de educación superior sí pueden ser tenidos en cuenta a efectos de acreditar la existencia de una relación laboral y derivar de ello el derecho a percibir salarios y prestaciones, cuya obligación recae en la entidad que se benefició de sus servicios45. 121.
Así las cosas, se encuentran demostrados los elementos constitutivos de una relación laboral y por tanto de su existencia para los periodos comprendidos entre el 1° de agosto de 2001 y 31 de diciembre de 2014, afirmación que se desprende de los testimonios, de los contratos de prestación de servicios, las certificaciones, correos electrónicos y las demás pruebas documentales analizadas. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014, radicado 200012331000201100503 01 (3517-2013), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 45 Tal y como ocurre cuando la vinculación se hace a través de empresas de servicios temporales o con una cooperativa de trabajo asociado Al respecto ver las siguientes providencias: i) auto del 27 de abril de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00181 01 (4259-2013), M.P. Gerardo Arenas Monsalve; ii) sentencia del 27 de noviembre de 2014, radicado 05001 23 33 000 2012 00275 01 (3222-2013), M.P. Gerardo Arenas Monsalve; auto del 3 de marzo de 2020, radicado 17001 23 33 000 2015 00925 01 (2814-2016), M.P. William Hernández Gómez. 41 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 2.4.2.
En torno a la prescripción de los derechos en litigio 122. Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho la demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 123. Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación dispuso que: «150.
Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 124.
Esta decisión fue aclarada en auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 42 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 125.
Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». [Se resalta]. 126.
Así las cosas, a juicio de la Sala, «[q]uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»46. 127.
En consideración con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento de la relación laboral fue presentada ante la entidad demandada el 9 de junio de 2016, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 30 de diciembre de 2014 y que entre una vinculación y otra no se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles que implicaran la solución de continuidad en la prestación del servicio y le exigieran presentar la reclamación administrativa, tal y como se observa en los cuadros visibles en los párrafos 34, 35 y 36. 128.
De tal manera, a la demandante le asiste el derecho al pago de las prestaciones laborales por los periodos ocurridos entre el 1 de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014, salvo su interrupción. 46 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 43 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 2.4.3.
Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 129. Por lo dicho, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 130.
Así entonces, las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral reconocida deben liquidarse con fundamento en los salarios devengados por tales empleados, pues esto le otorga vigencia al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales47 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas48.
Ello, salvo cuando el cargo desempeñado por el contratista no existiera en la planta de personal. 131. Con fundamento en iguales consideraciones, en criterio de la Sala se tendrá que calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional. De manera que se deberá cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía al empleador.
Para estos efectos, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado. 47 25 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».
(Resalta la Sala). 48 26 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 44 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 132. Es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas a la demandante se sostuvo en anterior providencia49 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones laborales reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual». 133.
En consideración a esto, a la actora le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones laborales de carácter legal que devengara un empleado de planta del distrito de Medellín, teniendo en cuenta que toda su vinculación fue a través de instituciones de educación superior, por lo que le asiste el derecho a la diferencia de lo pagado y lo que se le debía pagar teniendo en cuenta como base para la liquidación los salarios devengados por el personal de planta. 134.
Ahora bien, pese a que la entidad territorial adjuntó los manuales de funciones e indicó que en la planta de personal existía el cargo de profesional universitario, lo cierto es que de las certificaciones aportadas algunas mencionan que la demandante se desempeñó como técnica revisora, tecnóloga revisora/depuradora y en otras como profesional analista (a partir del año 2010 cuando se graduó como contadora pública), por lo que respecto del periodo laborado como tecnóloga y comoquiera que no obran los manuales de funciones en relación con esta categoría de empleos, la entidad territorial deberá determinar si las funciones que desarrolló la demandante se pueden clasificar en las previstas para los empleos de técnico administrativo u operativo (según la respuesta al oficio con radicados 201910368205 y 201910372909 del 10 de octubre de 2019) que existen en la entidad, y las demás de conformidad con el cargo de profesional universitario. 135.
En relación con el reajuste de los salarios percibidos, esto es las diferencias entre lo recibido por concepto de honorarios y lo devengado por un empleado de planta, la Sala encuentra necesario exponer las siguientes consideraciones al advertir que es un aspecto que se encuentra íntimamente ligado con el consecuente restablecimiento del derecho cuando se reconoce la existencia de una relación laboral pues de las pretensiones no puede escindirse el reconocimiento del reajuste salarial al estar este íntimamente ligado con el de las prestaciones, en tanto que estas se componen entre otros de la asignación básica. 136.
Así las cosas, pese a que en oportunidades anteriores esta Subsección ha señalado que por el reconocimiento de una relación laboral «no surge el derecho al 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 45 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño reconocimiento y pago de las diferencias salariales»50; esta Sala modificó su postura para señalar que en estos asuntos el restablecimiento del derecho comporta, además, el reconocimiento y pago de la diferencia que pueda existir entre lo devengado por los empleados de planta de la entidad y los honorarios que le fueron pagados a los contratistas51. 137.
Lo anterior tiene soporte en las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales52, en virtud de los cuales le corresponde al juez proteger a los trabajadores de las arbitrariedades que se puedan presentar en sus condiciones laborales. 138.
En efecto, situaciones como las planteadas en el sub judice plantean un dilema que debe resolverse a la luz de los principios y derechos garantizados por la Constitución Política de manera que el debate jurídico imponga un análisis que evite vaciar el contenido y alcance de los derechos en pugna, que no son otros que los de los trabajadores en el marco de un Estado social de derecho, en el que debe existir proporcionalidad entre el servicio y su remuneración, «puesto que ello es una lógica consecuencia de la naturaleza sinalagmática y conmutativa de la relación laboral»53. 139.
Así las cosas, en casos como el que es objeto de estudio por la Sala, a pesar de tratarse de funciones similares a las de los empleados de planta, los contratistas no reciben la remuneración correspondiente al ejercicio de esa función pública, pues la retribución por los servicios prestados es denominado honorarios, los cuales son consecuencia del ejercicio irregular de una figura contractual que se desnaturalizó, lo que desconoce el carácter fundamental del derecho al trabajo y la especial protección que ordena la Constitución y que está estrechamente ligada con la dignidad humana y la justicia material. 140.
Aunado a lo expuesto, reconocer iguales condiciones laborales a los contratistas que acrediten que prestaron sus servicios a la entidad en el marco de una verdadera relación laboral, implica darle eficacia a ese principio constitucional al que se ha aludido a lo largo de esta decisión y aplicarlo en su integridad para así eliminar las diferencias surgidas en esa relación contractual que encubría una laboral. 50 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001-23-33-000-2013-00091-01 (0237 2014), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de enero de 2024, radicado 81001-23-39-000-2017-00008-01 (1824-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 52 Artículo 53 de la Constitución Política. 53 Sentencia T-102 de 1995. 46 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 141.
De esta manera el juez de lo contencioso administrativo en materia laboral, al advertir que la carga de igualdad se rompió, pues el contratista fue remunerado en forma disímil a los demás empleados de planta, debe utilizar los mecanismos necesarios para combatir esa situación de inequidad y garantizar así la movilidad salarial. 142.
Sobre el particular, valga señalar que la Corte Constitucional ha indicado que en «tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente»54, esto efectiviza y asegura la defensa de los derechos fundamentales.
En tal sentido, la necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales impone un cambio en el papel del juez que se sustenta entre otras en la «aplicación preferente de la Constitución frente a las demás normas jurídicas y así mismo el efecto integrador que debe dársele a sus disposiciones con respecto a las demás normas del ordenamiento jurídico (…) La necesidad de dar prevalencia al derecho sustancial (art. 228 C.P.), más aún cuando este emana de la Constitución y busca hacer efectivas la protección y la vigencia de los derechos fundamentales»55. 143.
Así las cosas, la omisión en el reconocimiento del reajuste salarial no solo constituye una vulneración a la legislación laboral contenida en el ordenamiento interno, sino también a los tratados internacionales ratificados por Colombia, los cuales al tenor del artículo 93 de la Constitución hacen parte del bloque de constitucionalidad. 144.
De acuerdo con lo anterior, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió la demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad territorial. 145. Ha de aclararse que, la existencia de la relación laboral y el consecuente reconocimiento de derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una relación laboral, en efecto, no implica que se otorgue la calidad de empleado público, sino que es la expresión del principio de primacía de la realidad sobre las formas. 146.
Por lo hasta aquí analizado, con fundamento en el material probatorio valorado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta entre Ana María 54 Sentencia C-197 de 1999. 55 Sentencia SU-039 de 1997. 47 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño Santamaría Avendaño y el distrito de Medellín en los periodos comprendidos entre el 1 de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014 y, por lo tanto, tiene derecho al consecuente pago de las prestaciones laborales que surjan de esta y el reajuste salarial, con la claridad de que le asiste el derecho a la diferencia de lo pagado por las instituciones de educación superior y lo que devengaba un empleado de planta del distrito de Medellín que realizara iguales funciones a las desempeñadas por ella.
Lo anterior, con el objeto de no incurrir en la prohibición contenida en el artículo 128 Constitucional. 147. Finalmente, en relación con las pretensiones propuestas por el distrito de Medellín respecto de las llamadas en garantía, esto es al Instituto Tecnológico Metropolitano, la Universidad de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo según las cuales se solicitó «obliga[r] al establecimiento público a realizar el pago o a rembolsar los valores que por concepto de una condena pudiera verse obligado a cancelar mi poderdante en caso de que eventualmente las pretensiones de la presente demanda le fueren adversas», esta Sala considera que fue el distrito el beneficiario directo de los servicios personales de la demandante, lo cual lo hizo su verdadero empleador, pues frente a este que se materializaron las condiciones de subordinación típicas de una relación laboral. 148.
Sobre este particular, esta corporación en sentencia de unificación56 concluyó: «201. En ese sentido, la existencia de un contrato de prestación de servicios, en favor de un tercero ajeno a este contrato, no impide que, encontrándose reunidos los requisitos de la relación laboral, se declare su existencia, pues dicha decisión se ampara en el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, como una verdadera garantía de los derechos de los trabajadores. 202.
En el sub lite, como se verá más adelante, la prueba recaudada es reveladora respecto de la realidad oculta tras los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Gloria Luz Manco Quiroz y el Instituto Tecnológico Metropolitano, concluyéndose que la beneficiaria directa de los servicios de la demandante era la Personería de Medellín y frente a ella se materializaron las condiciones de subordinación típicas de una relación laboral.
Sin embargo, si bien la entidad que fungió como contratante fue el ITM, su rol frente a la demandante fue el de simple intermediario, sin que tal condición pueda subsumirse dentro de la responsabilidad solidaria de que trata el artículo 35 del CST. A juicio de esta Sala, su actuación estuvo cobijada por el principio de la buena fe, en tanto no pudo demostrarse que mantuviera una relación de subordinación con la demandante; por lo tanto, no entró en ningún momento en la relación que ahora se desvela como laboral, entre la Personería de Medellín y la señora Manco Quiroz. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 48 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño 203.
Adicionalmente, en casos como el presente, donde la figura del empleador está representada por la Administración Pública, es cuando menos justificable que el tercer inciso del artículo 35 del CST no se aplique para el intermediario, pues, a diferencia de los empleadores privados, la Administración está regida por los principios de la función pública57 y, además, tiene a su alcance una pluralidad de instrumentos jurídicos para vincular personal de manera temporal.
De ahí que deba exigírsele una mayor diligencia a la hora de vincular al personal en sus entidades. En especial a los contratistas por prestación de servicios, a quienes no puede, bajo ningún pretexto, imponerles el mismo tratamiento laboral que a sus empleados. De hacerlo, deberá estar dispuesta a asumir las consecuencias plenas de su actuación, sin que medie una responsabilidad compartida o solidaria, como pretende la demandada al amparo de la precitada norma del Código Sustantivo del Trabajo. 204.
En ese orden de ideas, si la Personería de Medellín sobrepasó los límites de la relación contractual con la señora Gloria Luz Manco Quiroz, al punto de constituir una auténtica relación laboral con ella, el Instituto Tecnológico Metropolitano no puede verse afectado por esta actuación, comoquiera que solo sirvió de enlace entre ese organismo, que se invistió de empleador, y la contratista que tuvo que desarrollar sus actividades como si fuese empleada suya58» [se resalta] 149.
Así las cosas, en aquellos casos en los que las tercerizadoras e intermediadoras laborales funjan como simples intermediarios entre el empleado y la administración pública es necesario desvirtuar la presunción de buena fe en su actuar, de lo contrario es imposible declarar una responsabilidad solidaria o compartida de los terceros, toda vez que no pueden verse afectados por la actuación irregular de la administración que conllevó al reconocimiento de una verdadera relación laboral encubierta o subyacente. 150.
Así entonces, la Sala revocará la sentencia proferida el 31 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo Antioquia, Sala Quinta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accederá a las pretensiones de la demandante de conformidad con lo expuesto. 2.4. Costas 151. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 57 Artículo 2 de la Ley 909 de 2004: 1.
La función pública se desarrolla teniendo en cuenta los principios constitucionales de igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. 58 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 27 de noviembre de 2014; radicado 012- 00275-01 (3222-2013); C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 49 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 152.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 153. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma59. 154.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 155. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 156.
Ahora bien, del recurso de apelación se deriva que lo pretendido era que se revocara la sentencia que negó las pretensiones de la demanda, en lo que se infiere incluida la condena en costas. Al respecto y de conformidad con el criterio expuesto con anterioridad, la demandante no debió haber sido condenada en costas, toda vez que no se evidencia que el tribunal haya realizado un análisis de la conducta de las partes.
Por ende, también se revocará la impuesta en primera instancia. 3. Conclusión 157. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación laboral entre Ana María Santamaría Avendaño y el distrito de Medellín durante el periodo comprendido entre el 1° de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014, salvo sus interrupciones.
Ese tiempo se tendrá en cuenta para efectos pensionales. 59 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 50 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño En consecuencia, tiene derecho al consecuente pago de las prestaciones laborales que surjan de esta y el reajuste salarial, con la claridad de que le asiste el derecho a la diferencia de lo pagado por las instituciones de educación superior y lo que le correspondía devengar a un empleado de planta del distrito de Medellín que realizara iguales funciones a las desempeñadas por ella.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del 31 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Ana María Santamaría Avendaño en contra del distrito de Medellín, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: Segundo. Declarar la nulidad del acto administrativo sin radicado del 29 de junio de 2016, por medio del cual el secretario de Hacienda del distrito de Medellín le negó el reconocimiento de una relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella.
Tercero. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de una relación laboral entre Ana María Santamaría Avendaño y el distrito de Medellín durante el periodo comprendido entre el 1° de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014, tiempo que se tendrá en cuenta para efectos pensionales.
Cuarto. Condenar al distrito de Medellín a reconocer a Ana María Santamaría Avendaño las prestaciones laborales de orden legal y el reajuste salarial, con la claridad de que le asiste el derecho a la diferencia de lo pagado por las instituciones de educación superior y lo que le correspondía devengar a un empleado de planta que desarrollara igual labor.
Para ello, la entidad territorial determinará si las funciones que desarrolló se pueden clasificar en las previstas para los empleos de técnico administrativo u operativo que existen en la entidad, y el de profesional universitario. La entidad territorial calculará el ingreso base de cotización (IBC) pensional y, en tal sentido, deberá cotizar al respectivo fondo pensional en el porcentaje que le correspondía al empleador por el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2001 y el 30 de diciembre de 2014.
Para estos efectos, la actora deberá acreditar las 51 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02541-01 (1640-2024) Demandante: Ana María Santamaría Avendaño cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, con la salvedad de que en caso de no haberse realizado o de existir diferencia en su contra, tendrá la carga de pagar o completar el porcentaje que le correspondía como empleado.
Quinto. El distrito de Medellín hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Sexto. No condenar en cosas en esta instancia. Séptimo. Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.
Octavo. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Noveno. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.
AV. 05001-23-33-000- 2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAG