CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Claudia Adriana del Pilar García Fino, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 0-0252 del 13 de febrero de 2020, mediante la cual el fiscal general de la nación declaró insubsistente su nombramiento como directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) su reintegro al cargo de directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, o en su defecto a otro de igual o superior jerarquía; (ii) el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación el 14 de febrero de 2020 y hasta el cumplimiento del fallo, debidamente indexados y actualizados conforme a lo previsto en el artículo 188 y siguientes del CPACA;

(iii) el reconocimiento de 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales derivados de la afectación a su buen nombre, dignidad y prestigio personal y profesional; (iv) la condena en costas procesales; y (v) el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 188, 189 y 192 del CPACA. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino Demandado: Nación (Fiscalía General de la Nación), Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses Tema Decisión:: Insubsistencia. Cargo de libre nombramiento y remoción Confirma sentencia de primera instancia. La decisión de retiro obedeció al ejercicio razonable de la facultad discrecional atribuida a los cargos de libre nombramiento y remoción. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 2 3.

Señaló que su primera vinculación al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se produjo el 14 de julio de 1995 y que desde entonces desempeñó diversos cargos, siendo el último el de directora general, nombrada mediante la Resolución 00087 del 29 de enero de 2019 y posesionada el 4 de febrero del mismo año. Posteriormente, su nombramiento fue declarado insubsistente a través de la Resolución 0-0252 del 13 de febrero de 2020. 4.

Afirmó que el acto de insubsistencia vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, pues estuvo viciado por desviación de poder, falsa y/o falta de motivación, e incurrió en una vía de hecho contraria a los principios de legalidad, contradicción y defensa. 5. En cuanto a la desviación de poder, sostuvo que la administración ejerció sus facultades con fines distintos a los previstos en derecho, apartándose del objetivo legítimo de garantizar la adecuada prestación del servicio.

A su juicio, la decisión no buscó mejorar la gestión institucional, sino que respondió a motivaciones ajenas, desconociendo así los principios de imparcialidad, objetividad y transparencia. 6. Sobre la motivación, indicó que el acto carecía de una causa real y legítima, pues no contenía fundamentos objetivos y verificables que justificaran su desvinculación. Aseguró que la decisión se basó en consideraciones erradas, contrarias a la realidad y ajenas a su desempeño. 7.

Destacó que su hoja de vida, con más de 25 años de experiencia en la entidad, su idoneidad y los resultados de su gestión desvirtuaban cualquier justificación razonable para su retiro. Enfatizó que la discrecionalidad del nominador no podía ejercerse de forma caprichosa o arbitraria, sino conforme a criterios de congruencia, coherencia y razonabilidad, lo que no ocurrió en su caso. 8.

Agregó que las declaraciones públicas del fiscal general —quien anunció estar en proceso de selección de “una persona pulcra” para dirigir la entidad— comprometieron su honorabilidad y evidenciaron motivaciones subjetivas y desproporcionadas. Además, resaltó que su retiro coincidió con las investigaciones sobre las ejecuciones extrajudiciales de Dabeiba (Antioquia), en las que debía participar como directora, lo que revelaba un trasfondo retaliatorio en la medida adoptada.

Contestación de la demanda Fiscalía General de la Nación 9. Indicó que los hechos relatados en la demanda no guardaban relación con la controversia ni con las pretensiones, pues se limitaban a describir la hoja de vida de la actora. Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 3 10.

La entidad se opuso a su prosperidad de las pretensiones y afirmó que obró en cumplimiento de un deber legal. Destacó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la Resolución 0-0252 de 2020, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la demandante, y no existe causal alguna de nulidad. 11. Resaltó que los actos que declaran la insubsistencia de un cargo de libre nombramiento y remoción no requieren motivación, en tanto obedecen a la facultad discrecional del nominador, cuyo ejercicio se presume orientado al mejoramiento del servicio público.

Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en normas especiales de la Fiscalía, argumentó que la discrecionalidad está sustentada en la confianza que caracteriza dichos cargos y que la demandante, al ser conocedora de la naturaleza de su vinculación, no tenía derecho a estabilidad alguna. 12. Rechazó que la insubsistencia hubiera constituido desviación de poder, pues la experiencia, idoneidad o trayectoria profesional no otorgan fuero de permanencia en un cargo de libre nombramiento y remoción. Señaló que la carga de probar la desviación recaía en la demandante y que esta no demostró que el retiro hubiera tenido un propósito distinto al interés institucional.

En ese sentido, insistió en que la resolución cuestionada no presentó motivación falsa ni encubierta y que correspondía a una decisión legítima de reorganización administrativa. 13. Finalmente, propuso la excepción de caducidad, al considerar que la acción fue presentada de manera extemporánea. Precisó que la demandante fue notificada de la resolución acusada el 14 de febrero de 2020 y que tenía hasta el 14 de junio de 2020 para radicar la solicitud de conciliación prejudicial.

Sin embargo, esta se presentó el 23 de junio, cuando ya había vencido el término, por lo que estimó configurada la caducidad del medio de control ejercido. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses 14. Señaló que el fiscal general de la nación era el nominador competente para designar y remover al director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, conforme a la Ley 938 de 2004.

Recordó que el cargo de director tenía la naturaleza de empleo de libre nombramiento y remoción, caracterizado por la especial confianza y el ejercicio intuitu personae de sus funciones, de modo que no otorgaba estabilidad ni período fijo. 15. En cuanto a la discusión sobre los requisitos del cargo, expuso que el actual director encargado, Jorge Arturo Jiménez Pájaro, cumple con todas las exigencias legales para acceder a la dirección, al acreditar título profesional, especializaciones y experiencia superior a ocho años.

Aportó un recuento detallado de su trayectoria en la entidad, resaltando que había ocupado diversos cargos, muchos de ellos en encargo, incluso en reemplazo de la propia demandante, lo cual acreditaba su idoneidad. 16. Frente a la acusación de desviación de poder, explicó que este vicio requería prueba fehaciente de que la autoridad actuó con fines personales o contrarios al interés Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 4 público.

Señaló que en el caso concreto no existían elementos de prueba que acreditaran un “iter desviatorio” y que las afirmaciones de la actora se reducían a conjeturas. De igual modo, sobre la supuesta falsa motivación, indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado exigía demostrar que los hechos considerados por la administración no estaban probados, o que se omitieron otros que habrían llevado a una decisión distinta.

En todo caso, reiteró que los actos de insubsistencia en cargos de libre nombramiento y remoción no requerían motivación expresa, pues bastaba la confianza del nominador. 17. Enfatizó que la idoneidad profesional y el buen desempeño de la demandante no le otorgaban fuero de estabilidad. La eficiencia y el cumplimiento del deber eran exigibles a cualquier servidor público, pero no limitaban la facultad discrecional del nominador. 18.

Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no era la entidad llamada a responder, dado que no profirió el acto de insubsistencia ni tenía competencia para nombrar o remover al director general. Sentencia apelada 19. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, declaró no probadas las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante por haber resultado vencida en el proceso. 20.

La autoridad judicial concluyó que no se probó la desviación de poder en el acto que declaró insubsistente el nombramiento de la señora Claudia Adriana del Pilar García Fino. Indicó que la carga de demostrar que la medida fue usada como represalia recaía en la demandante, pero no se allegaron pruebas que evidenciaran un móvil distinto al buen servicio.

Precisó que los artículos de prensa aportados solo acreditaban la existencia de la noticia, mas no la veracidad de su contenido, por lo que no podían tenerse como sustento de las afirmaciones de la actora. 21. Asimismo, valoró los testimonios que resaltaban la idoneidad y trayectoria de la demandante, pero aclaró que el buen desempeño o las calidades personales no otorgan fuero de estabilidad en un cargo de libre nombramiento y remoción. Por ello, resultaba legítimo que el nominador decidiera relevarla, al contar con la potestad discrecional para rodearse de funcionarios de su confianza. 22.

Desestimó el argumento según el cual el servicio se desmejoró con la designación del nuevo encargado, al señalar que la comparación de perfiles no es relevante en este tipo de decisiones y que lo único exigible es que el reemplazo cumpla con los requisitos mínimos para el cargo, lo que en este caso se acreditó. También precisó que los señalamientos de prensa sobre el nuevo funcionario no constituyen un medio probatorio válido para demostrar que carecía de idoneidad para el cargo.

Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 5 23. Finalmente, el Tribunal no analizó los cuestionamientos introducidos en alegatos de conclusión relacionados con la permanencia del encargo, pues no habían sido planteados en la demanda, y hacerlo en esa etapa desconocería el derecho de contradicción. En suma, al no acreditarse que el acto discrecional se apartó de la finalidad del buen servicio, se concluyó que no existió desviación de poder.

Recurso de apelación 24. La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que esta no valoró adecuadamente los hechos ni las pruebas obrantes en el proceso. Insistió en que la resolución mediante la cual el fiscal general de la nación declaró insubsistente su nombramiento como directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, adolece de un vicio de desviación de poder. 25.

Sostuvo que dicho acto, aunque expedido por una autoridad competente y cumpliendo las formalidades legales, no persigue el interés general ni el buen servicio público, sino fines personales, políticos o arbitrarios, lo cual vulnera el elemento teleológico del acto administrativo. Argumentó que su retiro no respondió a razones objetivas ni de mejoramiento del servicio, sino a motivaciones ajenas al orden jurídico, con lo cual se desconoció el mérito profesional y la trayectoria. 26.

Resaltó que se desempeñó con éxito en el cargo, ejecutando proyectos institucionales relevantes y presentando resultados positivos en su gestión, como se desprende del informe de labores correspondiente. Además, afirmó que el funcionario designado en su reemplazo no cuenta con la misma idoneidad técnica, lo que demuestra que no se buscó mejorar el servicio público, sino reemplazarla por motivos personales. 27.

Adicionalmente, cuestionó que el cargo que ejercía se encuentre en encargo indefinido desde su desvinculación, lo que desnaturaliza dicha figura temporal y contribuye a reforzar la ilegalidad del acto demandado. 28. Finalmente, reiteró que el acto administrativo debe anularse por desviación de poder, en tanto que la supuesta finalidad institucional encubría un propósito ajeno a la ley, lo que también se refleja en manifestaciones públicas del fiscal general, que sugerían motivaciones subjetivas en el retiro.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 29. Mediante auto proferido el 29 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. 30. Durante la oportunidad procesal, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, señalando que dicha entidad no causó perjuicio alguno ni lesionó derecho subjetivo amparado en norma jurídica.

Aclaró que, de existir algún quebrantamiento normativo o Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 6 vicio en el acto demandado, ese sería atribuible exclusivamente al fiscal general de la nación por ser la autoridad competente para la designación y retiro del director general de ese instituto. 31.

El Ministerio Público sugirió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que los argumentos de la demandante no eran suficientes para desvirtuar la potestad discrecional del nominador. Recordó que los cargos de libre nombramiento y remoción, como el que ella ocupaba, no otorgan estabilidad, pues su permanencia depende exclusivamente de la confianza del nominador.

Señaló que, si bien la actora desempeñó sus funciones de manera adecuada, ello no limita la facultad del nominador para designar colaboradores de su confianza, especialmente ante un cambio de administración. Concluyó que no se acreditó que el fiscal general de la nación hubiera actuado con un propósito distinto al buen servicio público o con fines políticos, ya que no se aportaron pruebas que evidenciaran de forma clara una intención desviada. 32.

La Fiscalía General de la Nación guardó silencio. III. CONSIDERACIONES. Competencia 33. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 34. Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acertó al concluir que no se demostró la desviación de poder en la resolución mediante la cual la Fiscalía General de la Nación declaró la insubsistencia del nombramiento de la señora Claudia Adriana del Pilar García Fino como directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, considerando que se trataba de un cargo de libre nombramiento y remoción y que no se aportaron pruebas idóneas que evidenciaran un propósito distinto al buen servicio público.

Análisis del problema jurídico 35. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia apelada, dado que no se acreditó la existencia de desviación de poder en la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la actora, quien ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción. Aunque demostró un buen desempeño en sus funciones, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, ni se probó que el nominador actuara Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 7 con fines distintos al interés general o al buen servicio, conforme a las razones que se expondrán a continuación. 36.

La demandante reiteró en el recurso de apelación que la resolución cuestionada está viciada por desviación de poder, al no haber sido adoptada por razones objetivas ni orientadas al mejoramiento del servicio. A su juicio, la decisión obedeció a motivaciones ajenas al orden jurídico, lo que implicó desconocer su trayectoria profesional y su desempeño como directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Además, señaló que el funcionario designado en su reemplazo carece de la misma idoneidad técnica. 37. Es preciso aclarar que el cargo desempeñado por la actora —directora general del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses— corresponde a un empleo de libre nombramiento y remoción. En virtud de ello, la declaración de insubsistencia no requería motivación expresa. 38.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación1, los empleos de libre nombramiento y remoción se caracterizan por la especial relación de confianza con el nominador y por el rol directivo o asesor que implican. Esta modalidad de vinculación otorga a la administración una facultad discrecional tanto para el nombramiento como para la remoción de quienes los ocupan, sin que se requiera motivación formal, aunque dicha potestad no es ilimitada. 39.

En efecto, aunque el retiro de funcionarios en estos cargos no exige una causal disciplinaria ni la acreditación de ineficiencia, la facultad debe ejercerse en el marco de los principios de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad del servicio público. La discrecionalidad no puede entenderse como sinónimo de arbitrariedad ni emplearse para encubrir decisiones discriminatorias, especialmente cuando están en juego derechos fundamentales. 40.

En ese sentido, el nombramiento de una persona que no cumpla con los requisitos legales mínimos puede generar un desmejoramiento del servicio, pues se presume que no posee las competencias necesarias para el ejercicio del cargo. Por tanto, corresponde a la administración garantizar que los funcionarios designados cumplan con los requisitos establecidos en la ley y en los manuales específicos de funciones. 41.

En el caso concreto, se acreditó mediante la hoja de vida obrante en el expediente que el señor Jorge Arturo Jiménez Pájaro —quien reemplazó a la actora— cumplía con los requisitos legales y la experiencia exigida para ocupar el cargo, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 938 de 2004. Este aspecto no fue controvertido por la demandante, y no se probó que las calidades del nuevo funcionario fueran inferiores o inadecuadas para el desempeño del cargo.

Por consiguiente, no se configuró una 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 15 de febrero de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2018-01641-02 (661-2023). Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 8 desviación de poder o un uso indebido de la potestad discrecional por parte de la autoridad nominadora. 42.

En consonancia con lo anterior, no se acreditó en el proceso que el acto administrativo demandado respondiera a fines distintos a los propios de la función pública. Tampoco se demostró que el retiro de la demandante obedeciera a motivaciones políticas, personales o contrarias al interés general. 43. En este tipo de casos, las cualidades profesionales de la actora o su adecuado desempeño, aunque relevantes, no son suficientes para limitar la potestad discrecional del nominador, tratándose de un cargo de libre nombramiento y remoción. La decisión de declarar insubsistente su nombramiento obedece, esencialmente, a la pérdida de confianza, un criterio que solo corresponde evaluar al nominador, conforme a la ley. 44.

En conclusión, las afirmaciones de la apelante no permiten acreditar la existencia de desviación de poder, pues no se allegaron pruebas que permitan concluir, sin lugar a duda, que la decisión fue contraria al buen servicio público o que produjo un desmejoramiento en la función desempeñada. Por ello, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo acusado y se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas 45.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 46.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 47. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 48.

En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente Radicación: 25000-23-42-000-2020-00785-01 (4980-2023) Demandante: Claudia Adriana del Pilar García Fino 9 de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 49.

En relación con la condena en costas impuesta en primera instancia, la Sala se abstendrá de pronunciarse por cuanto no fue objeto de reparo concreto en el recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.