CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-01 Referencia: Acción de tutela Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA QUE CONCEDIÓ EL AMPARO SOLICITADO.
PENSIÓN GRACIA. EL TRIBUNAL DEBIÓ ANALIZAR EL CONTENIDO DEL ACTO DE NOMBRAMIENTO Y EL ACTA DE POSESIÓN DE LA DOCENTE PARA DE TERMINAR EL CARÁCTER DEL VÍNCULO LABORAL. DEFECTOS FÁCTICO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones presentadas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL 1 En adelante la UGPP. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ATLÁNTICO2 contra la sentencia de 4 de mayo de 2023, proferida en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO3, que accedió al amparo solicitado.
I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora REYMINA ISABEL DAZA CÁRDENAS, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA4 y el TRIBUNAL al proferir las sentencias de 28 de mayo de 2021 y 16 de diciembre de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 080013333007 2018 00216 01. 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 En adelante SECCIÓN SEGUNDA. 4 En adelante el JUZGADO. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Indicó que prestó durante más de 20 años sus servicios como docente al Departamento del Atlántico y al Distrito de Cartagena, entre 1979 y 2018, razón por la cual solicitó a la UGPP el reconocimiento de su pensión gracia. Sostuvo que la UGPP negó el reconocimiento de la referida prestación, razón por la cual en el año 2018 promovió un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de discutir la legalidad de los respectivos actos administrativos.
Manifestó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 080013333007-2018-00216-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 28 de mayo de 2021, denegó las pretensiones de la demanda. Expuso que interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, a través de sentencia de 16 de diciembre de 2022, confirmó la decisión recurrida al estimar que en el período comprendido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, conforme con los certificados allegados por el FONDO NACIONAL 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -FOMAG5 y el MINISTERIO DE HACIENDA tuvo una vinculación de carácter nacional, por lo que esos tiempos no podían tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia que requiere 20 años de servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que al proferir la sentencia de segunda instancia el TRIBUNAL incurrió en defecto fáctico, porque no tuvo en cuenta que conforme con el acto administrativo de nombramiento de 25 de febrero de 1997, expedido por la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, su nombramiento en propiedad se efectuó como docente en Básica Primaria en el Distrito de Barranquilla.
Comentó que la misma información consta en el acta de posesión núm. 1596 de 6 de marzo de 1997, conforme con la cual se advierte que tomó posesión del cargo de docente como consecuencia del concurso de 630 plazas en el Centro de Educación Básica núm. 146 5 En adelante FOMAG. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el Distrito de Barranquilla.
Explicó que el TRIBUNAL desconoció las sentencias de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 y SUJ-030-CE-S2-2021 proferidas por la SECCIÓN SEGUNDA del Consejo de Estado, conforme con las cuales, en su sentir “[ ] los períodos en que al docente le pagan sus salarios con cargo al situado fiscal también son válidos para obtener la pensión gracia, ya que corresponden a recursos que se incorporan a los presupuestos locales, por ende, las entidades territoriales son sus propietarios […]”.
Precisó que de igual forma, conforme con las referidas providencias para determinar la calidad del docente “[…] se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales […]”.
Manifestó que la imprecisión de la certificación de FOMAG, con base en la que el TRIBUNAL fundamentó su decisión, se podía aclarar con el acto de nombramiento y la posesión que permitían “[…] concluir que ocupó plazas docentes territorial y fue asignada como educadora por autoridad de ese orden para desempeñarse como docente de 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primaria […]”.
Agregó que además el TRIBUNAL accionado inaplicó las leyes 114 de 4 de diciembre 19136, 116 de 22 de noviembre 19287 y 91 de 29 de diciembre 19898, que conforman el marco legal de la pensión gracia. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] Con fundamento en los anteriores argumentos fácticos y jurídicos, y en beneficio de los derechos fundamentales vulnerados, respetuosamente, solicito a Ustedes H. Magistrados, amparar los derechos fundamentales de defensa, debido proceso y acceso a la administración de justicia vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala B, al momento de resolver un recurso de apelación en segunda instancia en el proceso 08001-33-33-007-2018-00216-01 y negar el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la tutelante, por errónea valoración de las pruebas y de no aplicación de Ley y la jurisprudencia. En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala B, Magistrado Luis Eduardo Cerra Jiménez, que se pronuncie y resuelva de forma correcta el recurso de apelación presentado en el proceso con radicación 08001- 33- 33-007-2018-00216-01, en cuanto al reconocimiento y pago de la pensión gracia de mi prohijada, teniendo en cuenta los últimos pronunciamientos que sobre la materia ha realizado el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo […]”. 6 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 7 “POR LA CUAL SE ACLARAN Y REFORMAN VARIAS DISPOSICIONES DE LA LEY 102 DE 1927.” 8 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL expuso que, previo a proferir la sentencia cuestionada, dictó los autos de 10 de marzo, 8 de junio, 27 de octubre y 2 de diciembre de 2022, tendientes a que se incorporaran al proceso ordinario la certificación de tiempo efectivo de servicio, los diferentes actos de nombramiento y actas de posesión de la actora, así como una certificación en la cual se indicara si la plaza ocupada durante los años 1997 a 2018, fue de carácter nacional, territorial o nacionalizada y si se encontraba a cargo del presupuesto del Distrito de Barranquilla o era financiada con recursos de la Nación. Anotó que de las pruebas recaudadas encontró que: i) la actora laboró como docente y se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980; ii) para la fecha de presentación de la solicitud de pensión contaba con más de 20 años de servicio; iii) laboró como directora de una institución educativa departamental desde el 1o. de febrero de 1979 y hasta el 1o. de abril del año 1979 y; iv) su vinculación fue de tipo nacional durante el tiempo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, conforme con los certificados expedidos por el FOMAG y el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que, en ese orden de ideas, no era cierto que hubiera desconocido las reglas contenidas en las sentencias de unificación invocadas por la actora, dado que con base en estas “[…] fue que se logró establecer que la accionante no cumplió con el requisito de prestar sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales, por un término de 20 años, para acceder a la pensión gracia […]”.
I.5.2.- El JUZGADO señaló que la acción de tutela es improcedente, dado que la actora cuenta con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en el artículo 256 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en la medida en que alega el desconocimiento de unas sentencias de unificación del Consejo de Estado.
I.5.3.- La UGPP afirmó que la presente acción de tutela es improcedente, dado que lo pretendido por la actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada, por cuanto fue contraria a sus intereses. Comentó que, en todo caso, no hay ninguna vulneración a los derechos deprecados, porque el TRIBUNAL indicó de forma precisa 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y acertada las razones por las cuales la actora no podía ser titular de la prestación reclamada.
II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, mediante sentencia de 4 de mayo de 2023, luego de advertir que la presente acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, efectuó un análisis del fondo del asunto en el que concluyó que había lugar a conceder el amparo de los derechos deprecados y, en consecuencia, ordenó al TRIBUNAL proferir dentro de los 20 días siguientes una nueva providencia, así: “[…] Primero: Revocar la sentencia del 16 de diciembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por los motivos señalados en la parte considerativa de este fallo.
Segundo: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados en protección por la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas. Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B que, en un término no superior a los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión […]”. 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, indicó que si bien el tribunal en la providencia objeto de discusión enlistó como pruebas obrantes en el expediente el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997, en el que la actora fue nombrada como docente en básica primaria en el Distrito de Barranquilla, así como el acta de posesión respectiva, lo cierto es que dichas pruebas no fueron analizadas ni valoradas, por lo que se configuró el defecto fáctico.
Sostuvo que, el TRIBUNAL sí hizo un análisis y aplicación de las normas citadas como desconocidas por lo que no fue configurado el defecto sustantivo, no obstante, reiteró que sí hubo un defecto en la omisión de las pruebas referidas “[…] a efectos de determinar si con el tiempo laborado por la accionante entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018 se cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia […]”.
Agregó que, en la sentencia de unificación de 2018 citada por la actora como desconocida, se estableció “[…] que la calidad de docente territorial se acredita i) a través de la copia de los actos administrativos donde conste el vínculo y que la plaza a ocupar fue prevista por el legislador como territorial o ii) certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta que el tipo de vinculación al 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]” Expuso que, por su parte, en la sentencia de unificación de 2022 también citada en el escrito introductorio se “[…] mantuvo el criterio unificador que se tuvo en cuenta en la providencia antes mencionada frente a la forma en que debe acreditarse la plaza de docente territorial o nacionalizada, para el cómputo del tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia […]”.
Destacó que el TRIBUNAL desconoció las sentencias de unificación aludidas, “[…] toda vez que, por un lado, no hizo referencia a la regla que existe frente a la forma de acreditar la calidad de docente territorial y, por otro lado, sin explicación alguna se apartó del criterio de la corporación y valoró la calidad de docente territorial con base en los formularios únicos para la expedición de certificación laboral allegados por FOMAG y el oficio que emitió el Ministerio de Hacienda, es decir, sin tener en cuenta los actos administrativos que demuestran el vínculo y la plaza a ocupar o la certificación emitida por la autoridad nominadora […]”.
Anotó que, en ese orden de ideas, se encontraban estructurados los 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defectos fáctico y el desconocimiento del precedente judicial, por lo que el TRIBUNAL debía proferir una nueva sentencia. Precisó que “[…] el amparo concedido no implica que el Tribunal deba indefectiblemente acceder a las pretensiones de la demanda, pues el amparo se dirige a que aquel valore el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de la misma anualidad, pruebas enlistadas en la providencia objeto de discusión, pero no analizadas […]”.
III.- FUNDAMENTOS DE LAS IMPUGNACIONES III.1- El TRIBUNAL solicitó revocar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, denegar el amparo solicitado. Indicó que aun cuando en el texto de la sentencia de 16 de diciembre de 2022 no hizo un pronunciamiento extenso del Decreto 0685 de 25 de febrero de 1997, con el cual se nombró a la actora en propiedad para ejercer el cargo de docente de básica primaria en el Distrito de Barranquilla, así como del acta de posesión respectiva, ello “[…] no es fundamento para sostener en el fallo de tutela que ahora se impugna, que este tribunal no valoró conforme a la sana crítica las 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionadas pruebas […]”.
Precisó que si bien de esos documentos se evidencia que el nombramiento y posesión para ejercer el cargo de docente de la actora fue realizado por la Alcaldía Distrital de Barranquilla a través de la Secretaría de Educación Distrital, lo cierto es que los Formatos Únicos para la expedición de certificado de historia laboral obrantes en el expediente dan cuenta de forma clara y precisa que la vinculación de la señora DAZA CÁRDENAS era de tipo nacional.
Sostuvo que de igual forma “[…] mediante certificación expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se hace constar que la vinculación de la señora Daza Cárdenas corresponde a la “categoría de docente nacional” […]”. Destacó que el Formato Único para la expedición de Certificado laboral expedido por el FOMAG, así como el certificado expedido por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, son documentos que gozan de validez, porque no fueron tachados de falsos por alguna de las partes dentro del proceso ordinario.
Expuso que, con base en lo anterior, era posible concluir que la 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculación de la actora como docente desde el 6 de marzo de 1997 hasta el 26 de abril de 2018, fue de carácter nacional y, por ende, los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia. Anotó que los precedentes citados como desconocidos también permiten que el tipo de vinculación se acredite con la certificación de la autoridad nominadora, por lo cual los documentos que tuvo en cuenta para tal efecto eran idóneos, porque el “[…] Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio señaló de forma clara y precisa que la vinculación de la docente Reymina Daza Cárdenas era NACIONAL.
Así mismo, en documentación remitida el 20 de abril de 2022 por la Secretaría de Educación del Distrito de Barranquilla, se dejó constancia de lo siguiente: “docente de vinculación NACIONAL […]”. Por último, adujo que, en la medida en que la actora alegaba el desconocimiento de precedentes contenidos en sentencias de unificación, era procedente el recurso de unificación de jurisprudencia, previsto en el artículo 256 del CPACA.
III.2.- La UGPP indicó que la sentencia proferida en primera 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia desconoce la competencia y autonomía del juez natural de la causa, el principio de cosa juzgada y el hecho de que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia alterna al recurso extraordinario de revisión con el que cuenta la actora para cuestionar la providencia origen de la controversia.
Arguyó que en razón a que ni el Decreto número 0685 de 25 de febrero de 1997 y ni el acta de posesión respectiva indican expresamente el tipo de vinculación de la accionante, el TRIBUNAL se remitió a verificar la certificación de FOMAG y lo expresado por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Anotó que no es procedente el reconocimiento de una pensión gracia con vinculación nacional conforme con la normatividad aplicable, por lo que la actora no es beneficiaria de dicha prestación conforme con las certificaciones que tuvo en cuenta el TRIBUNAL para tal efecto.
Expuso que la acción de tutela es improcedente, dado que no se configura ninguno de los presupuestos especiales para tal efecto, por lo que debe darse alcance a los principios de cosa juzgada, autonomía del juez natural y sostenibilidad financiera del sistema pensional. 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 16 de diciembre de 2022, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 080013333007-2018- 00216-01, a través de la cual el TRIBUNAL confirmó la decisión de primera instancia que negó el reconocimiento de una pensión gracia. 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El disenso de la actora subyace del hecho de que, en su sentir, en la sentencia cuestionada el TRIBUNAL incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, en particular, porque no valoró los actos de nombramiento y posesión que fundamentaron su vinculación como docente territorial al haber prestado sus servicios en un colegio distrital de Barranquilla.
En el curso de la primera instancia la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación estudió el fondo del asunto y concluyó que fueron configurados los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial, comoquiera que el TRIBUNAL no analizó el acto de nombramiento y el acta de posesión aludidas por la actora para determinar la naturaleza de su vínculo laboral.
En sus impugnaciones el TRIBUNAL y la UGPP indicaron, por una parte, que la acción de tutela era improcedente y, por otra, que si bien no se hizo un análisis extenso a las pruebas referidas, en el expediente habían certificaciones sobre el tipo de vinculación de la actora como docente nacional, esto último que no daba lugar al reconocimiento de la pensión gracia. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados, e incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial al haber proferido la sentencia de 16 de diciembre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 080013333007-2018- 00216-01.
La Sala observa que en el presente caso, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuraron los defectos alegados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable9, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. 9 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Visto que el presente asunto cumple con los requisitos de procedibilidad, la Sala hará mención al marco jurídico de los defectos alegados, así como a algunas generalidades sobre el régimen de la pensión gracia, para enseguida efectuar el estudio del fondo del asunto.
Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 201310, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. 10 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Del desconocimiento del precedente judicial En lo que respecta a este defecto se ha determinado que de acuerdo 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los Jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “[…] Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.
Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente11 […]”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando 11 Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.
En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Constitución Política, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial12.
No obstante lo anterior, la Jurisprudencia Constitucional también ha admitido la posibilidad de que un Juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)13. De la pensión gracia Esta prestación inicialmente fue creada en la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente a través de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 fue extendida a los 12 Sentencia T-766 de 2008. Magistrado ponente doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. 13 Ver sentencia T-292 de 2006. 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empleados y profesores de las Escuelas Normales, de Enseñanza Secundaria y a los Inspectores de Instrucción Pública.
La pensión gracia tuvo como objeto equilibrar los ingresos de los maestros de primaria del sector oficial que eran menores en relación con aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. Respecto de los antecedentes históricos de la pensión gracia, la finalidad del legislador al crear dicha prestación y los requisitos para su reconocimiento, en sentencia de 11 de mayo de 202314, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación indicó: “[…] La Ley 114 de 1913, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación8, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, sentencia de 11 de mayo de 2023, CP Juan Enrique Bedoya Escobar, número único de radicación 15001- 23-33-000-2019-00354-01. 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197512 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198913, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». […] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial » […] En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo […]”. 30 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto, para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia en las condiciones normativas actuales, el solicitante debe cumplir cinco claros requisitos: 1) que tenga más de 50 años de edad; 2) que haya laborado al menos 20 años como docente territorial o nacionalizado; 3) que tenga una vinculación de carácter territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; 4) que haya tenido una buena conducta durante el desempeño de sus labores como docente y; 5) que no esté recibiendo otra pensión de carácter nacional.
Caso concreto La divergencia en el presente asunto deviene del hecho de que el TRIBUNAL determinó que la actora no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que no cumplió con el requisito de haber prestado sus servicios como docente territorial o nacionalizado durante 20 años, comoquiera que, en su sentir, en el tiempo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018 el vínculo fue de carácter nacional, conforme con el siguiente análisis: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior, se pasa a evaluar las 31 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes pruebas que reposan en el expediente: - Resolución No. RDP038521 de 9 de octubre de 2017, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia solicitada por la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas. - Resolución No. RDP 047838 de 22 de diciembre de 2017 del Director de Pensiones de la UGPP, por la cual se confirma en todas sus partes la Resolución No.038521 de 9 de octubre de 2017. - Certificación fechada 19 de abril de 2017, suscrita por la Subsecretaría de Talento Humano del Departamento del Atlántico, a través de la cual se hace constar que la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas, identificada con cédula No. 32.626.496, prestó sus servicios al Departamento del Atlántico “Nombrada en el cargo de Directora Interina por el término de sesenta (60) días contados del 1 de febrero, hasta el día 1 de abril del año 1979, en la Escuela No. 1 de Niñas de Soledad, mediante Resolución No. 015 del 17 de enero de 1979, posesionada el día 30 de enero 1979”. - Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido el 26 de abril de 2018, por Yulid Ruiz Ossio, Jefe Oficina Gestión Administrativa Docente - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual se señalan las siguientes novedades: Tipo de vinculación: Nacional.
Tipo de nombramiento: Propiedad. Establecimiento educativo actual o último del que fue retirado: Colegio Distrital Alfonso López. Grado de escalafón: 14. - Decreto 0685 de 25 de febrero de 1997, expedido por el Alcalde 32 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Distrital de Barranquilla, por el cual se nombró en propiedad para ejercer el cargo de básica primaria en el Distrito de Barranquilla a la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas. - Acta de Posesión No. 1596 de 6 de marzo de 1997, suscrita por el Secretario Distrital de Educación de Barranquilla y la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas.
“con el objeto de tomar posesión del cargo de: docente concurso 630 plazas. EN: Centro de Educación Básica No. 146”. - Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, expedido el 31 de marzo de 2022, por Gianny Warff Samper, Jefe Oficina Gestión Administrativa Docente- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el que consta lo siguiente: - Oficio No. 2-2022-049259 de 25 de octubre de 2022, suscrito por el Director General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través del cual certifica: 33 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso que nos ocupa, las pruebas obrantes dentro del expediente acreditan que la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas laboró como docente y cumple con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980.
Igualmente, se observa que a la fecha en que elevó la solicitud para que le reconocieran la pensión gracia ante la UGPP (23 de junio de 2017), contaba con más de 20 años de servicio. Ahora, teniendo en cuenta los Formatos Únicos para la expedición de Certificado Laboral allegados al expediente se tiene que la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas laboró como directora de una institución educativa departamental desde el 1 de febrero de 1979 hasta el 1 de abril del año 1979.
Del mismo formato se concluye que el periodo de tiempo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 hasta el 26 de 2018, fue por vinculación de “TIPO: NACIONAL”. Lo anterior se confirma con lo indicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el que se sostiene que la vinculación de la señora Daza Cárdenas corresponde a la “categoría de docente nacional”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene en el sub-lite que la vinculación de la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas en el periodo comprendido entre el 6 de marzo de 1997, cargo que desempeñó hasta el 25 de abril de 2018, fue de carácter nacional y por ende los tiempos laborados en tal condición no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia. 34 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto el Consejo de estado en sentencia de 1 de marzo de 2018, señaló: […] Se agrega que si bien la señora Reymina Isabel Daza Cárdenas, prestó sus servicios al Departamento del Atlántico como directora de una institución educativa, con ese periodo no alcanzaría a cumplir el requisito de haber prestado sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por el término de veinte (20) años […]”.
De la transcripción en cita la Sala advierte que el TRIBUNAL concluyó que durante el tiempo transcurrido entre el 6 de marzo de 1997 y el 26 de abril de 2018, la vinculación de la actora fue de carácter nacional, con base en la información que constaba en el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido el 31 de marzo de 2022 por FOMAG, así como en el Oficio núm. 2-2022-049259 de 25 de octubre de 2022, suscrito por el Director General de Regulación Económica de la Seguridad Social del MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
Asimismo, en la relación de pruebas de la providencia cuestionada, el TRIBUNAL enlistó el Decreto 0685 de 25 de febrero de 1997, expedido por el Alcalde Distrital de Barranquilla, por el cual se nombró a la actora en propiedad para ejercer el cargo de docente de básica primaria en el Distrito de Barranquilla, así como la respectiva acta de 35 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posesión. Ahora bien, frente a la prueba idónea para demostrar la calidad de vinculación laboral de los docentes interesados en que se les reconozca la pensión gracia, la SECCIÓN SEGUNDA del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 21 de junio de 201815, señaló lo siguiente: “[…] 3.5.
Conclusiones preliminares: reglas de unificación. […] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 2018, CP Carmelo Perdomo Cuéter, número único de radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 36 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito […]” La anterior regla de unificación permite determinar que para establecer la calidad de vinculación laboral del interesado, las pruebas que se deben tener en cuenta son los actos administrativos por medio de los cuales se acredite con suficiente claridad la plaza ocupada por la docente o, en su defecto (expresión que denota exclusión, es decir, que de dos opciones solo puede ser una y no las dos a la vez), se debe valorar la certificación correspondiente expedida por la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca el tipo de vinculación16.
En el presente caso, pese a que dentro del expediente obraba el acto de nombramiento y el acta de posesión que soportaban los servicios 16 Ver. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de febrero de 2020, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-15-000-2019- 04032-01(AC) 37 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la actora prestó desde el 6 de marzo de 1997, el TRIBUNAL se limitó a enlistar dichos documentos, pero no hizo ningún análisis de su contenido para determinar el carácter del vínculo, sino que optó por dar alcance indiscutible a las certificaciones que sobre ese aspecto fueron allegados por el FOMAG y el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, sin explicar las razones por las cuales descartaba lo evidenciado en aquellos elementos de juicio de cara a una posible imprecisión. En efecto, respecto de las imprecisiones entre las certificaciones emitidas por el FOMAG y el contenido de los actos de nombramiento en relación con la naturaleza del vínculo laboral, en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, La SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación17 señaló: “[…] La certificación suscrita el 21 de enero de 2016 por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio contiene una imprecisión en el sentido de indicar que la vinculación de la accionante es «nacional» y «municipal»; sin embargo, la aparente contradicción quedó aclarada por las demás pruebas aportadas al plenario, especialmente los actos de nombramiento, los cuales permiten concluir que la actora ocupó plazas docentes nacionalizadas y territoriales y fue designada como educadora por autoridades de ese orden. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 11 de agosto de 2022, CP Rafael Francisco Suárez Vargas, número único de radicación 15001-23-33-000- 2016-00278-01. 38 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 122.
La anterior conclusión es respetuosa del criterio establecido en la aludida providencia de unificación del 21 de junio de 2018 en la cual se determinó que «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada». 123.
A su vez, en dicha sentencia se explicó que para demostrar la calidad de docente territorial «se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial»[…]”(Destacado dentro del texto) De igual forma en sentencia de 2 de diciembre de 202118, la SECCIÓN SEGUNDA respecto del tema en discusión indicó: “[…] Ahora bien, de una revisión integral del acervo probatorio se tiene que la última certificación allegada por la entidad accionante en la que sostiene que el causante era del orden nacional, no resulta ser suficiente para desvirtuar la naturaleza del vínculo laboral del señor villar sierra y mucho menos para anular el acto acusado, comoquiera que los elementos de juicio aportados al plenario demostraron fehacientemente el vínculo territorial que tuvo el pensionado, los cuales deben leerse a la luz de la sentencia de unificación en cita […]”.
Corolario a lo anterior, la Sala encuentra que, en efecto, el TRIBUNAL desconoció las sentencias de unificación aludidas e 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 2 de diciembre de 2021, CP 39 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrió en el defecto fáctico, comoquiera que no hizo un análisis del acto de nombramiento que soportó los servicios que la actora prestó desde el 6 de marzo de 1997, así como el acta de posesión respectiva, con la finalidad de determinar el carácter del vínculo laboral.
La Sala precisa que, tal y como lo indicó el a quo, lo anterior “[…] no implica que el Tribunal deba indefectiblemente acceder a las pretensiones de la demanda, pues el amparo se dirige a que aquel valore el Decreto núm. 0685 de 25 de febrero de 1997 y el Acta de Posesión 1596 del 06 de marzo de la misma anualidad, pruebas enlistadas en la providencia objeto de discusión, pero no analizadas […]”, en particular, para que descarte o dirima sobre una posible contradicción respecto de las pruebas que tuvo en cuenta para determinar el carácter del vínculo laboral.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impugnada que concedió el amparo deprecado por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 40 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin perjuicio de lo anterior, la Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 120 del Código General del Proceso19, modificará el numeral tercero de la sentencia impugnada por cuanto le dio un término de 20 días a la autoridad judicial accionada para proferir la nueva decisión y, en su lugar, se le ordenará al Tribunal Administrativo del Atlántico que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva sentencia conforme a las directrices aquí señaladas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 “[…]
ARTÍCULO 120. TÉRMINOS PARA DICTAR LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES POR FUERA DE AUDIENCIA. En las actuaciones que se surtan por fuera de audiencia los jueces y los magistrados deberán dictar los autos en el término de diez (10) días y las sentencias en el de cuarenta (40), contados desde que el expediente pase al despacho para tal fin […]”. 41 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia impugnada, el cual quedará así: “[…] Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico que, en el término de cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, profiera una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo […]”.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de julio de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto 42 Número único de radicación: 110010315000-2023-01485-00 Actora: Reymina Isabel Daza Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.