Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Se declara improcedente respecto a uno de los cargos no cumplir con la carga mínima de argumentación / Se declara la improcedencia por falta de relevancia constitucional, frente a todo lo demás. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial -en adelante UNIMAR- y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana -en adelante ASOMMEC- contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En dicha providencia se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por las accionantes contra las Resoluciones No. 000777 de junio 15 de 2012; 00001528 de 28 de septiembre de 2012 y 00002037 de 18 de junio de 2012 proferidas por el Ministerio del Trabajo.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 27 de julio de 2022 UNIMAR y ASOMMEC interpusieron una acción de tutela para obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, en su concepto, por la sentencia del 26 de mayo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado No. 11001-03-24-000-2014-00403-00.

Este proceso fue adelantado por las actoras contra las Resoluciones No. 000777 de junio 15 de 2012; 00001528 de 28 de septiembre de 2012 y 00002037 de 18 de junio de 2012 proferidas por el Ministerio del Trabajo. 2.- Como pretensiones, las accionantes formularon las siguientes (se transcribe): <<Por lo anteriormente expuesto solicitamos respetuosamente tutelar el derecho fundamental al debido proceso, y en consecuencia DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia 3674-2014 de mayo 26 de 2022.

ORDENA R a la Sala proferir una nueva sentencia donde se decida la procedencia de la declaración de unidad de empresa, establecida en el artículo 194 del C.S.T., respetando la Constitución y la Ley, y la intangibilidad de la cosa juzgada del año 2002, fallada en estricta aplicación del principio de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Carta Política de 1991 y los artículos 14, 16, 20 y 21 del C.S.T. que ordenan la primacía de las leyes laborales sobre las comerciales, y la inembargabilidad de los derechos mínimos de los trabajadores>>.

B. Hechos 3.- El 27 de octubre de 2000 el representante legal de ASOMMEC solicitó ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la declaración de la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. Mediante la Resolución 070 del 18 de enero de 2002, el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social declaró la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en calidad de Administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., decisión que fue confirmada mediante Resoluciones No. 889 de 21 de mayo y 1212 de 30 de julio de 2002. 3.1.- La Federación Nacional de Cafeteros interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las anteriores resoluciones, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 3 23 de abril de 2009.

En dicha providencia se declaró la nulidad de las resoluciones atacadas y se ordenó al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que rehiciera la actuación administrativa tendiente a definir la declaración o no de la unidad de empresa, vinculando a todas las personas naturales o jurídicas -en especial a la Federación Nacional de Cafeteros- que pudieran resultar afectadas con dicha decisión. 3.2.- Mediante la Resolución 000777 de 15 de junio de 2012, el Director Territorial de Cundinamarca del Ministerio del Trabajo negó la solicitud de declaración de unidad de empresa y argumentó que, pese a que la Federación Nacional de Cafeteros, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Café, tenía preeminencia económica sobre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., pues era poseedora del 80.7% de las acciones ordinarias de esta, no existía similitud de actividad económica ni había personal en común ni en comisión. 3.3.- UNIMAR interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra dicho acto administrativo.

Los recursos fueron resueltos desfavorablemente por medio de las Resoluciones No. 00001528 de 28 de septiembre de 2012 y 0002037 de 18 de junio de 2012. 3.4.- El 16 de mayo de 2014 UNIMAR y ASOMMEC interpusieron -mediante apoderado judicial- una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitaron la anulación de las anteriores resoluciones y, a título de restablecimiento del derecho, que se declarara la existencia de la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros. 3.5.- Mediante providencia del 26 de mayo de 2022 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B1 negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se cumplían los supuestos necesarios para declarar la unidad de empresa.

Indicó que, pese a que la Federación Nacional de Cafeteros adquirió el 80.07% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. con recursos del Fondo Nacional del Café, <<esos dineros hacen parte de una cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos, cuyo objetivo prioritario es contribuir a estabilizar el ingreso cafetero>>. 1 En el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ordenó la vinculación de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Fiduprevisora S.A., por tener un interés directo en las resultas del proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 4 3.5.1.- Por lo anterior concluyó que, al ser el Fondo Nacional del Café una cuenta parafiscal que no tiene connotación de personería jurídica, no era posible declarar la unidad de empresa, pues, de conformidad con el artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo, es necesario que existan una o más personas naturales o jurídicas. 3.5.2.- Por otra parte, argumentó que (i) no existía similitud alguna entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, toda vez que las actividades que cada una de ellas desarrollan son disimiles entre si;

(ii) no existía conexidad entre estas, pues si bien comparten algunos de sus directivos, funcionaron en sedes diferentes y (iii) no existía complementariedad, puesto que la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. se encontraba en liquidación obligatoria, y por ello podía desarrollar su objeto social solo para efectos de culminar el proceso liquidatorio.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Las accionantes señalan que en la providencia atacada no se resolvió el cargo denominado como <<manipulación propiedad de bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café>>, por lo que alegan que la autoridad judicial accionada <<alteró la demanda, para excluir del proceso parte vital>>. 4.1.- Indican que en la providencia atacada, la Consejera Ponente <<manipuló la propiedad de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café>>, por cuanto (i) colocó en su lugar el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como entidad privada y (ii) negó la existencia del objeto social del Fondo Nacional del Café. 4.2.- Así mismo, afirman que <<se manipuló el objeto social de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.>>, al considerar que este no existe por encontrarse en liquidación obligatoria desde el año 2000. 4.3.- Indican que en la providencia atacada se incurrió en violación a la Constitución, por <<hacer prevalecer la ley comercial sobre la Constitución y sobre la ley laboral>>. 4.4.- Agregan que también se incurrió en violación a la cosa juzgada, pues en 2002 el Ministerio del Trabajo declaró la unidad de empresa entre la Flota Mercante y la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café, por lo que la imposición de un razonamiento opuesto vulnera la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 5 D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Ministerio de Trabajo (tercero con interés) solicita su desvinculación de la presente acción de tutela, toda vez que no vulneró los derechos fundamentales de las accionantes.

Por otra parte, indica que la presente tutela no cumplió con el requisito de inmediatez. 6.- La Federación Nacional de Cafeteros (tercero con interés) solicita que se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues <<esta se sustenta en ataques sin fundamento contra la consejera ponente>>; adicionalmente, indica que la vulneración de los derechos fundamentales de las autoridades accionadas no es clara y no está debidamente justificada. 7.- El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (accionado), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduprevisora S.A. (terceros con interés), pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala (i) declarará improcedente la acción frente al reproche relacionado con <<la manipulación de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.>> por no agotar la carga mínima de argumentación y (ii) declarará improcedente la acción frente a los reproches relacionados con la violación directa de la Constitución y la <<alteración al texto de la demanda>> por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso ordinario2.

E. Frente al reproche relacionado con <<la manipulación de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.>>, la parte actora no satisfizo la carga argumentativa mínima, toda vez que no alegó la configuración de un defecto 2 El magistrado ponente advierte que se debe estudiar de fondo la acción de tutela porque se cumple el requisito de relevancia constitucional, la parte actora alegó la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada (violación directa de la Constitución y ausencia de motivación).

Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 6 9.- La parte actora indicó que en la providencia atacada (i) se <<manipuló la propiedad de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café>> y (ii) se <<manipuló el objeto social de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A>>.

Al respecto, la Sala constata que las accionantes no alegaron la configuración de un defecto en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C- 590 de 2005). 10.- Sin embargo, si en gracia de discusión este argumento se encuadrara en un defecto fáctico, pues se alega el incorrecto análisis de los objetos sociales de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., la Sala advierte que la parte actora no precisó cuáles fueron pruebas valoradas de manera indebida o de las cuales se omitió su valoración. Ante la falta de identificación de las mismas, al juez de tutela no le es dable entrar a verificar la valoración probatoria realizada por el juez ordinario, pues es necesario que se indique la indebida o ausencia de valoración de las pruebas.

F. Frente a los demás reparos la parte actora no cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Sin perjuicio de lo anterior, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- La Sala advierte que, en todo caso, la autoridad accionada no incurrió en violación a la Constitución. Las accionantes indican que la providencia atacada incurrió en violación a la Constitución pues (ii) <<se hizo prevalecer la ley comercial sobre la Constitución y la ley laboral>> y (ii) se incurrió en violación a la cosa juzgada frente a las resoluciones proferidas por el Ministerio del Trabajo en 2002. 11.1.- En primer lugar, la Sala observa que en la providencia atacada se aplicó debidamente la normatividad establecida sobre la unidad de empresa, regulada en el artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo. 11.2.- Al respecto, la autoridad judicial accionada indicó que, pese a que la Federación Nacional de Cafeteros adquirió el 80.07% de las acciones de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en liquidación obligatoria, con recursos del Fondo Nacional del Café, este último no es propiedad de la Federación Nacional de Cafeteros, y que, además, al ser una cuenta parafiscal que no tiene la connotación de personería jurídica, no era dable declarar la unidad de empresa, pues, en términos del artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo, es necesario que existan una o más personas naturales o jurídicas.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 7 11.3.- Por otra parte, concluyó que (i) no existía similitud, entre los objetos sociales de la Federación Nacional de Cafeteros en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., pues las actividades desarrolladas por dichas empresas eran <<totalmente disimiles entre sí>>;

(ii) no existía conexidad, toda vez que, si bien las mencionadas empresas compartían algunos de sus directivos, funcionaron en sedes o lugares diferentes y la <<única relación que existió fue la inversión que realizó la Federación Nacional de Cafeteros en calidad de administrador del Fondo Nacional del Café a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en liquidación obligatoria>>, y (iv) tampoco existió complementariedad, dado que para el momento en que se solicitó la unidad de empresa, la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. se encontraba en liquidación obligatoria, por lo que solo desarrollaba su objeto social para efectos de culminar el proceso liquidatorio; además, indicó que como el Fondo Nacional del Café no tiene trabajadores a su servicio (al ser una cuenta parafiscal) sus recursos solo pueden destinarse al desarrollo de la industria cafetera y contractual. 12.- Lo mismo ocurre frente al reproche relacionado con la <<alteración al texto de la demanda>>.

La Sala constata que en la providencia atacada se resolvió el cargo denominado <<Manipulación propiedad de bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café>>. En este, las autoridades accionadas alegaron que la declaratoria de unidad de empresa no fue presentada contra la Federación Nacional de Cafeteros como entidad privada, sino en su calidad de administradora del Fondo Nacional del Café. 13.- En la providencia cuestionada se resolvió dicho cargo y se indicó que el Fondo Nacional del Café no es propiedad de la Federación Nacional de Cafeteros, por lo que <<esos dineros hacen parte de una cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos, cuyo objetivo prioritario es contribuir a estabilizar el ingreso cafetero mediante la reducción de los efectos de la volatilidad del precio internacional>>.

Además, como se mencionó anteriormente, se argumentó que no era posible declarar la unidad de empresa, pues el Fondo Nacional del Café, al ser una cuenta parafiscal no tiene la connotación de personería jurídica. 14.- Frente a la violación a la cosa juzgada, la Sala advierte que la parte actora tampoco cumplió con el requisito de relevancia constitucional.

La autoridad accionada se pronunció sobre la aplicación de las resoluciones proferidas en el año 2002 por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, mediante las cuales se declaró la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros en calidad de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 8 administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., e indicó (se transcribe): <<En cuanto al argumento según el cual el Ministerio del Trabajo para negar la solicitud de unidad de empresa no tuvo en cuenta los argumentos expuestos en las Resoluciones 0070, 00889 y 01212 de 2002, por medio de las cuales declaró la unidad de empresa, la Sala precisa que estos actos administrativos ya fueron sometidos a estudio de revisión de legalidad ante el Consejo de Estado, al punto, que se declaró su nulidad mediante sentencia del 23 de abril de 2009 y se ordenó rehacer toda la actuación administrativa; en tal sentido, tales actos administrativos no pueden ser ahora tenidos en cuenta, porque los mismos fueron declarados nulos, en atención a que fueron producidos con desconocimiento del debido proceso>>. 14.1.- Sin perjuicio de lo anterior, se evidencia que no se incurrió en violación a la cosa juzgada, pues, en primer lugar, la decisión del 23 de abril de 2009 resolvió sobre la nulidad de las Resoluciones No. 070 del 18 de enero de 2002, 889 de 21 de mayo de 2002 y 1212 de 30 de julio de 2002; mientras que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se profirió la providencia atacada se cuestionaron las resoluciones 000777 de 15 de junio, 00001528 de 28 de septiembre de 2012 y 00002037 de 18 de junio de 2012. 14.2.- Además, se aclara que, pese a que la parte actora alega que las resoluciones proferidas en el año 2002 constituyen cosa juzgada, estas fueron declaradas nulas por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, y, por otra parte, si bien los procesos comparten identidad de partes, no tienen el mismo objeto ni causa, por lo que no se configuró la cosa juzgada. 15.- Finalmente, la Sala negará la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio del Trabajo, toda vez que este fue vinculado a la presente acción constitucional en calidad de tercero con interés. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la solicitud de amparo por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-00 Accionantes: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial y otro Declara la improcedencia 9 SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por el Ministerio del Trabajo.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto