Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandado: Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Temas: Contribución de contratos de obra pública - diciembre 2016 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas1.

ANTECEDENTES El 16 de enero de 20172, Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (en adelante EPM) presentó la declaración privada de retención por la contribución de contrato de obra pública del periodo de diciembre 2016, por valor de $7.601.451.059. El 31 de mayo de 2017, la Administración Distrital profirió auto de inspección tributaria y en visita del 20 de junio del mismo año solicitó información relacionada con las declaraciones de retención en la fuente de la contribución especial por contratos de obra del año gravable 2016.

Previo requerimiento especial, la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda de Medellín expidió la Resolución 1411 de 5 de febrero de 20193, en la que modificó la declaración tributaria en el sentido de aumentar la base gravable a $154.917.008.387, determinar una mayor contribución a pagar de $110.830.000 e imponer sanción por inexactitud por la suma de $66.498.000.

Contra dicho acto administrativo, mediante escrito del 9 de mayo de 2019 —adicionado el 28 del mismo mes y año—, EPM interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante la Resolución 202050007225 de 5 de febrero de 20204, en el sentido de modificar el acto liquidatorio para revocar la sanción por inexactitud. 1 Samai, exp.

Tribunal, índice 30. 2 Samai, exp. tribunal, índice 38. PDF «09DeclaraciónContribuciónEspecial2016-12». 3 Samai, exp. tribunal, índice 38. PDF «05LiquidaciónOficialDiciembre». 4 Samai, exp. tribunal índice 38. PDF «08Resolucion202050007225De2020Dic». Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: «1.

Declarar la NULIDAD de la Resolución Nos. 1411 del 5 de febrero de 2019, por medio del cual la Subsecretaría de Ingresos del Municipio de Medellín (Antioquia) practicó una Liquidación de Revisión al agente retenedor Empresas Públicas de Medellín E.S.P., como responsable de la retención y pago de la Contribución Especial sobre los contratos de obra celebrados con terceros por el mes de diciembre de 2016.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 163 del C.P.A.C.A. se entiende demandada la nulidad de la decisión por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín (Antioquia), resolvió el recurso de reconsideración presentado por Empresas Públicas de Medellín E.S.P., es decir, según el mandato legal se entiende demandada la Resolución 202050007225 de 2020 consecutivo interno SH15 – 0009 de 2020. 2.

Se declare la firmeza de la declaración privada realizada por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. como responsable de la retención y pago de la Contribución Especial sobre los contratos de obra celebrados con terceros, respecto al periodo gravable diciembre de 2016. 3. Que a título de restablecimiento el Municipio de Medellín reintegre a EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. cualquier suma que EPM llegue a cancelar por concepto de la Contribución Especial de Obra Pública en virtud de los actos administrativos demandados y que dicha suma sea devuelta con intereses comerciales. 4.

Que se condene en costas al Municipio de Medellín.» Invocó como disposiciones violadas la Ley 104 de 1993, los artículos 37 de la Ley 782 de 2002, 6 de la Ley 1106 de 2006, 132 del Acuerdo Municipal 064 de 2012 y los Decretos 3461 de 2007 y 0350 de 2018. Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Los actos administrativos objeto de demanda se encuentran viciados de nulidad, por cuanto vulneran la Constitución y la ley, desconocen las normas en que debían fundarse e implican una ampliación indebida de la base gravable, dado que el servicio prestado a EPM no corresponde a la ejecución de obra pública tal como se acredita en las facturas y certificaciones contables aportadas durante la discusión administrativa ante el municipio.

En efecto, EPM no practicó la retención por contribución especial de obra pública, debido a que no se configuró el hecho generador previsto en el numeral 3 del artículo 132 del Acuerdo Municipal 064 de 2012, esto es, la ejecución de obra pública. No resulta procedente sostener que todo contrato denominado genéricamente como de «obra» esté automática e íntegramente sujeto a la retención por concepto de contribución especial, pues en muchos casos se trata de contratos de mantenimiento o de prestación de servicios, en los que el componente de “obra” es mínimo o inexistente.

En consecuencia, el Municipio de Medellín adicionó indebidamente a la base gravable de la retención de la contribución de obra pública valores que carecen de sustento, al corresponder a prestación de servicios generales gravados con impuesto a las ventas (IVA) y no a la ejecución de obra pública. Por ello, sobre estas facturas no se practicó Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 retención por el concepto en mención, al no presentarse el hecho generador establecido en el numeral 3 del artículo 132 del Acuerdo Municipal 064 de 2012.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos. Inició su exposición con la definición del contrato de obra y a partir de ello, hizo referencia al hecho generador de la contribución especial, en cuanto grava la realización de contratos de obra.

Precisó que la definición de los contratos de obra pública es clara y delimitada, comprende aquellos definidos en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, celebrados con entidades públicas y tengan por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, todo trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea su modalidad de ejecución y pago.

En ese sentido, sostuvo que los contratos suscritos por EPM corresponden a contratos de obra pública sometidos al cobro de la contribución especial, toda vez que consistieron en trabajos materiales u obligaciones de hacer ejecutadas sobre bienes inmuebles, necesarios para su normal funcionamiento, y que encuadran dentro de las hipótesis expresamente definidas por el legislador.

De igual manera, indicó que, contrario a lo sostenido por la demandante, en la expedición de los actos demandados no se incurrió en vicio alguno de procedimiento que condujera a su nulidad, puesto que tanto el requerimiento especial y la liquidación de revisión se encuentran debidamente motivados. En ellos se exponen las razones que sustentaron la modificación de la liquidación privada, se hace referencia al valor del impuesto declarado y al determinado oficialmente, y se explican los motivos por los cuales no fueron aceptados los valores descontados por la demandante, indicando los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión, así como la configuración del hecho generador de la contribución de obra pública, la base gravable y la tarifa aplicable.

Finalmente, sostuvo que no puede afirmarse que la Administración Municipal omitió el estudio de pruebas relevantes o que su valoración haya sido irrazonable, en tanto los elementos probatorios recaudados por la Subsecretaría de Ingresos sirvieron de sustento para la determinación del tributo, al demostrar la realización del hecho generador de la contribución especial por parte de EPM.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Para el efecto, partió de la definición de los contratos de obra pública contenida en el Estatuto General de Contratación Pública, señalando que la calificación del contrato atiende a elementos subjetivos —esto es, la calidad de los sujetos contratantes— y no necesariamente al objeto del contrato.

En consecuencia, basta con que el contrato sea celebrado por una entidad estatal para que sea considerado un contrato de obra pública, independiente de que su objeto sea la construcción, el mantenimiento u otra actividad relacionada. El Consejo de Estado en sentencia proferida el 25 de febrero de 2020 unificó su criterio con relación a unos contratos suscritos por Ecopetrol S.A., cuyo objeto era el mantenimiento de bienes inmuebles, concluyendo que, al tratarse de contratos celebrados con una entidad de derecho público y cuya finalidad es la realización de Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 trabajos materiales sobre bienes inmuebles, se configura el hecho generador de la contribución, independientemente del régimen contractual aplicable.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos ha señalado que la contribución especial procede cuando se celebran contratos cuyo objeto sea dirigido al mantenimiento de bienes inmuebles -sentencias de 3 de diciembre de 2020, expedientes Nos. 23051 y 22472-. El demandante no acreditó la existencia de una falsa motivación que desvirtuara la legalidad de los actos administrativos demandados, ya que los contratos suscritos con «Carvajal Tamayo Fredy Alonso;

Construjota LTDA; Galeano Murillo Luis Javier; la Junta de Acción Comunal Brisas del Triángulo; la Junta de Acción Comunal Vereda El Limón; la Junta de Acción Comunal Vereda Manila; Leservimos S.A.S.; Quanta Services Colombia S.A.S.; y Monteverde LTDA. Urbanismo y Medio Ambiente», en calidad de contratitas y cuyo objeto era el mantenimiento de bienes inmuebles de la entidad demandante y cuyas facturas fueron pagadas en diciembre de 2016, sí debían ser objeto de retención de la contribución especial, en la medida en que estos contratos reúnen los requisitos previstos en la normativa, en tanto fueron celebrados con entidades de derecho público y corresponden a contratos de obra pública en los términos definidos por el Estatuto General de Contratación Pública, que considera como tales aquellos celebrados por entidades estatales, sin limitarse exclusivamente a la construcción o modificación de obras públicas.

Expuso que no procedía la condena en costas por cuanto no estaba probada su causación. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que el fallo recurrido no atendió los criterios fijados por la jurisprudencia en relación con la definición de contrato de obra, ni realizó el ejercicio de ponderación exigido por la sentencia de unificación citada por el a quo —pese a haber sido mencionada en la decisión—, con lo que desconoció el precedente judicial.

Sostuvo que únicamente es procedente gravar con la contribución especial aquellas actividades que se consideren «obra», y no analizar el contrato como un todo, ejercicio que no fue efectuado en el fallo apelado. En su criterio, la decisión se limitó a la lectura del objeto contractual, lo cual no resulta suficiente para verificar la configuración del hecho generador del tributo y, en consecuencia, la obligación de practicar la retención en la fuente.

Indicó que el tribunal consideró que el objeto de los contratos celebrados por EPM encuadra en la definición de contrato de obra pública, sin justificar las razones por las cuales restó valor probatorio a las certificaciones contables y a las facturas aportadas, en las que se evidencia que se trató de la prestación de servicios que no implicaron la ejecución de obra pública; máxime cuando la entidad demandada no allegó los contratos ni los soportes que permitieran constatar que efectivamente se ejecutaron obras públicas.

Asimismo, afirmó que el distrito no acreditó los elementos de juicio que le permitieron concluir que las facturas referidas en los actos administrativos demandados correspondían a la ejecución de obra pública y que, en consecuencia, procedía aplicar la retención de la contribución especial a los contratistas por parte de EPM. Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que las actividades de mantenimiento desarrolladas por EPM, tales como jardinería, rocería y limpieza, son accesorias y removibles, no constituyen elementos estructurales ni indispensables para el funcionamiento de los inmuebles, no permanecen adheridas a estos y pueden retirarse sin afectar en nada su funcionalidad, por lo que se genera inseguridad jurídica al ampliar indebidamente el hecho generador del tributo.

Finalmente, manifestó que el procedimiento adelantado por el distrito, avalado en el fallo apelado, desnaturaliza la finalidad de la contribución especial, tributo dirigido a gravar verdaderas obras de infraestructura, por cuanto termina afectando actividades de mantenimiento básico y genera una doble tributación -IVA más contribución especial-.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido mediante auto del 9 de octubre de 2025, sin pronunciamiento alguno al respecto. El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados por medio de los cuales la Secretaría de Hacienda de Medellín determinó la contribución de obra pública a cargo de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., respecto del periodo gravable diciembre 2016.

En concreto, en los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante -apelante única-, corresponde a la Sala determinar si los contratos cuestionados en los actos administrativos demandados están sujetos a la contribución de obra pública, por la realización del hecho generador. Contribución de los contratos de obra pública En relación con los supuestos fácticos y jurídicos objeto de debate, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación5, mediante sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, precisó sobre la contribución de los contratos de obra que «El hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual».

Esta Sala acogerá el criterio jurisprudencial contenido en la citada providencia, que se traduce en las siguientes consideraciones: El artículo 6 de la Ley 1106 de 20066 establece que, en materia de la contribución de obra pública, el contratista es quien realiza el hecho generador y está obligado al pago 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de Unificación 2020-CE-SUJ-SP-001 de 25 de febrero de 2020, Exp. 22473, MP.

William Hernández Gómez. 6 «Artículo 6. De la contribución de los contratos de obra pública o concesión de obra pública y otras concesiones. Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. Las concesiones de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales pagarán con destino a los fondos de seguridad y convivencia de la entidad contratante una contribución del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere la respectiva concesión. Esta contribución sólo se aplicará a las concesiones que se otorguen o suscriban a partir de la fecha de vigencia de la presente ley.

Se causará el tres por ciento (3%) sobre aquellas concesiones que otorguen las entidades territoriales con el propósito de ceder el recaudo de sus impuestos o contribuciones. Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la contribución, mientras que la entidad pública contratante es la responsable del tributo y se encarga de retenerlo y consignarlo a la Nación, los departamentos y los municipios, según el caso.

El hecho generador de la contribución de obra pública ocurre «cuando se celebra el contrato de obra con cualquier entidad de derecho público, independientemente de su régimen contractual». En consecuencia, su causación depende de dos condiciones concurrentes: que el contrato se celebre con una entidad de derecho público y que tenga por objeto la realización de las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Antes de la expedición de la sentencia de unificación SUJ-SP-001 de 25 de febrero de 2020, la jurisprudencia de esta Corporación no era uniforme en cuanto a los criterios para determinar si un contrato celebrado por una entidad de derecho público configuraba el hecho generador de la contribución especial de obra pública. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su jurisprudencia, estableciendo que todos los contratos de obra pública celebrados por entidades de derecho público7 están gravados con la contribución especial, con independencia de su régimen contractual.

A partir de esa premisa, la Sala fijó las siguientes tres reglas, cuya aplicación resulta determinante para la resolución del caso concreto: «1.- Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.

El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. 2.- Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 -contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales-, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 3.- La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006».

En el caso concreto, el a quo sostuvo que los contratos suscritos por EPM con los contratistas identificados en los actos administrativos demandados —cuyo objeto era el mantenimiento de bienes inmuebles de la entidad demandante y cuyas facturas fueron pagadas en diciembre de 2016— debían ser objeto de retención de la contribución especial.

Lo anterior, por cuanto fueron celebrados con una entidad de derecho público y corresponden a contratos de obra pública en los términos del Estatuto General de Contratación Pública, el cual considera como tales aquellos celebrados por entidades estatales, sin limitarse exclusivamente a la construcción o modificación de obras públicas, con fundamento en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en la sentencia de unificación SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020.

Para el a quo, el criterio Autorízase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales y Distritales para celebrar convenios interadministrativos con el Gobierno Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse las sedes de las estaciones de policía. Parágrafo 1. En los casos en que las entidades públicas suscriban convenios de cooperación con organismos multilaterales, que tengan por objeto la construcción de obras o su mantenimiento, los subcontratistas que los ejecuten serán sujetos pasivos de esta contribución. Parágrafo 2.

Los socios, copartícipes y asociados de los consorcios y uniones temporales, que celebren los contratos a que se refiere el inciso anterior, responderán solidariamente por el pago de la contribución del cinco por ciento (5%), a prorrata de sus aportes o de su participación». 7 Precisó que el contrato de obra pública «es el celebrado con entidades de derecho público para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, advirtiéndose que en cada caso en concreto» y se determina «atendiendo aspectos tales como, el objeto, las cláusulas contractuales, y las reglas de interpretación de los contratos».

Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 determinante es la naturaleza de la entidad contratante y el objeto material del contrato —trabajos sobre bienes inmuebles—, con independencia del régimen contractual aplicable.

Por su parte, la demandante sostuvo en el recurso de apelación que el fallo recurrido no atendió los criterios fijados por la jurisprudencia respecto de la definición de contrato de obra, ni realizó el ejercicio de ponderación que exige la sentencia de unificación citada. Así mismo indicó que las actividades de mantenimiento de EPM -jardinería, rocería, limpieza- son accesorias y removibles, y no son elementos estructurales ni imprescindibles para el funcionamiento del inmueble, por lo que si se retiran no afectan en nada su funcionalidad.

En el caso concreto, del documento denominado «13FacturasDiciembre2016», aportado por la parte demandante, se tiene que los objetos de los contratos sobre los cuales la Administración Municipal llevó a cabo el procedimiento administrativo de fiscalización son los siguientes: Contrato Contratista Objeto contractual CT-2015-001481 Leservimos S.A.S. Mantenimiento de gramas, rocería, retiro de basuras, limpieza de cunetas y zonas en cascajo en las instalaciones de EPM ubicadas en el Oriente Antioqueño. CT-2014-002531 Junta de Acción Comunal Vereda Manila Sostenimiento de prados, enrocados, zonas encascajadas, taludes, limpieza de cunetas y obras y rocerías varias en la presa Santa Rita y zonas bajas, en las campamentos y zonas administrativas de la Central Hidroeléctrica de Guatapé. CT-2015-001051 Junta de Acción Comunal Brisas del Triángulo Mantenimiento de gramas, jardines, rocería, limpieza de cunetas y zonas en cascajo a subestaciones e instalaciones de Empresas Públicas de Medellín E.S.P. localizadas en el Norte y Bajo Cauca Antioqueño CT-2013-001794 Junta de Acción Comunal Vereda el Limón Mantenimiento de instalaciones edificaciones y obra civil del área Porce III CT-2016-0011824 Fredy Alonso Carvajal Tamayo Mantenimiento-obra civil instalaciones Norte-B, Mtto- obra civil.

CT-2016-001853 Construjota Ltda. Reparación, adecuación, ampliación, reformas, mantenimiento y construcción de obras civiles en las instalaciones físicas e infraestructura de EPM. CT-2016-000285 Luis Javier Galeano Murillo MANTENIMIENTO, REPARACIÓN, ADECUACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE OBRAS CIVILES EN LAS INSTALACIONES DE EPM. CT-2016-002005 Monteverde Mantenimiento de gramas, rocería, retiro de basuras, limpieza de cunetas, zonas de cascajo, anclajes de tuberías, pocetas, vertederos, obras de arte y escaleras en las instalaciones del Grupo Empresarial EPM.

CT-2016-001825 Quanta Services Colombia SAS MTO OBRAS CIVILES ORIENTE Adicionalmente, en la Resolución 13965 de 13 de junio de 2018 «por medio de la cual se practica un requerimiento especial» la Administración Distrital sostiene que solicitó las «minutas de los contratos, comprobantes y/o egresos de todos los pagos realizados en el periodo gravable correspondiente al año 2016 (Enero a diciembre) y copia de cada una de las facturas expedidas por el contratista para soportar cada uno de los pagos de los contratos de Obra Pública», encontrando que «la entidad no practicó la retención por Contribución Especial para el mes de diciembre» para lo cual tuvo como soporte las facturas antes transcritas.

Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Igualmente, del escrito de demanda y del recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de revisión expedida por la Secretaría de Hacienda de Medellín, se advierte que EPM reiteró el objeto de los contratos que dieron origen a las facturas relacionadas en los actos administrativos demandados, tal como fueron transcritos anteriormente.

No obstante, siendo determinante la actividad probatoria de la demandante para desvirtuar los argumentos de la Administración Distrital durante el trámite administrativo, los soportes allegados con el recurso de reconsideración y su adición8 no logran desvirtuar los objetos contractuales señalados ni permiten inferir la no causación del tributo ni, por ende, la inexistencia de la obligación de retención de la contribución especial.

De igual forma, se pone de presente que en las pruebas aportadas al proceso, tanto por la parte demandante como por la demandada, no obran los contratos objetos del cobro de la contribución de obra pública, y a pesar de que en el requerimiento especial la Administración Distrital sostiene que solicitó, entre otros, las «minutas de los contratos», lo cierto es que los mismos no fueron aportados al trámite judicial en primera instancia y estudiados los antecedentes administrativos allegados por el Distrito de Medellín al presente proceso no se encuentran dichos contratos.

Sumado a lo anterior, la Sala advierte que, si bien la recurrente menciona en el recurso de apelación que el a quo no ponderó «la ausencia de los soportes por parte del Distrito respecto a los documentos en que se fundó para concluir que se trató de contratos de obra pues no se aportó en los antecedentes administrativos los contratos, ni otros elementos que permitieran calificarlos», y mediante auto de 17 de noviembre de 2021 el tribunal dispuso negar «la prueba documental solicitada por la parte actora en el acápite de pruebas, relacionada con los antecedentes administrativos, pues dicha documentación ya se encuentra dentro del expediente pues fue aportada por la entidad demandada con la contestación de la demanda y la parte actora con la demanda», decisión que quedó ejecutoriada al no ser recurrida por la demandante.

Así mismo, el artículo 212 del CPACA9 señala que, en segunda instancia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación, las partes podrán pedir pruebas bajo los supuestos establecidos, sin embargo, se observa que EPM no realizó solicitud probatoria alguna, dejando de lado la oportunidad legal que tenía para aportar 8 Samai, índice 38, exp. tribunal.

PDF06 Radicado20190130055798. Corrección del contrato No. PC-2016-0011500. CT-2016- 001824; Certificación suscrita por la revisora fiscal de Construjota S.A.S., que contiene una relación de las facturas emitidas con ocasión al desarrollo del contrato con EPM CT-2016-0001853; Certificado suscrito por el contador de la empresa Luis Javier Murillo Galeano, que contiene una relación de las facturas elaboradas a EPM;

Aceptación de la oferta PC-2015-000722- Contrato CT- 2015-001051 celebrado entre EPM y la Junta de Acción Comunal Brisas del Triángulo; Aceptación del Contrato CT-2014-002351 suscrito entre EPM y la Junta de Acción Comunal Vereda Manila; Acta de Obra Contractual del Contrato No. CT-2015-001481 LESERVIMOS LTDA; Acta de Reajuste del Acta No. 14 del Contrato No. CT-2015-001481 LESERVIMOS LTDA;

Acta No. 02 del 07 de diciembre de 2016, del contrato suscrito entre EPM y la Junta de Acción Comunal El Limón; Aceptación de la oferta del proceso PC- 2016-0011500 - CT-2016-00 11825; Acta de Obra Contractual del Contrato No. CT-2016-2005 MONTEVERDE- SERVICIOS AMBIENTALES; Certificado de revisor fiscal de la empresa Quanta Services Colombia;

Certificado de contador público de la empresa Fredy Alonso Carvajal Tamayo. 9 Artículo 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.

(…) Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 las pruebas que considerara necesarias para desvirtuar lo indicado por la Administración Distrital en el trámite administrativo y controvertir lo decidido por el tribunal en la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, se encuentra demostrado que el objeto de los contratos gravados se concreta en la realización de actividades de mantenimiento, reparación y adecuación sobre instalaciones físicas e infraestructura correspondiente a bienes inmuebles de propiedad de EPM.

Dichas actividades constituyen trabajos de naturaleza material que, de conformidad con los criterios fijados en la sentencia de unificación, configuran el objeto propio de un contrato de obra pública. En efecto, al examinar individualmente los objetos contractuales relacionados en la tabla de autos, la Sala advierte que pueden agruparse en dos categorías: (a) contratos con componente explícito de obra civil —CT-2016-0011824 (Carvajal Tamayo), CT-2016- 001853 (Construjota Ltda.), CT-2016-000285 (Galeano Murillo) y CT-2016-001825 (Quanta Services)—, cuyos objetos comprenden reparación, adecuación, ampliación y construcción de obras civiles sobre infraestructura de EPM; y (b) contratos de mantenimiento de zonas verdes y espacios exteriores —CT-2015-001481 (Leservimos), CT-2014-002531 (JAC Vereda Manila), CT-2015-001051 (JAC Brisas del Triángulo), CT-2013-001794 (JAC Vereda el Limón) y CT-2016-002005 (Monteverde)—, que involucran gramas, rocería, enrocados, taludes, cunetas y obras.

Ambas categorías encuadran en la definición del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues en todos los casos se trata de trabajos de naturaleza material ejecutados sobre bienes inmuebles de propiedad de EPM, entidad de derecho público. Frente al argumento de que las labores de jardinería y rocería son accesorias y removibles, la Sala precisa que la accesoriedad de una actividad respecto de la estructura del inmueble no la excluye del hecho generador.

Lo anterior, en concordancia con lo señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece como contrato de obra «los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.» En consecuencia, al estar acreditado que los contratos analizados tienen por objeto la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles y que la entidad contratante es una entidad de derecho público, se configura el hecho generador y, por tanto, se causa la respectiva contribución, tal como lo concluyó el a quo.

En consecuencia, no se evidencia la indebida interpretación ni el desconocimiento del precedente judicial alegado por la recurrente, en tanto que, los contratos aducidos son de obra pública y por ende se causa la respectiva contribución, tal como lo afirmó el tribunal. No le asiste razón a EPM cuando afirma que corresponden a objetos contractuales de prestación de servicios gravados con IVA, pues, configurado el hecho generador de la contribución especial de obra pública, le correspondía a la demandante, en su calidad de responsable del tributo, retener a los contratistas el valor correspondiente y consignarlo en la cuenta señalada para tal efecto.

Adicionalmente, no se advierte falta de motivación de los actos administrativos demandados, habida cuenta de que estos cumplen con los requisitos propios de las liquidaciones oficiales establecidos en el Estatuto Tributario y explicitan las razones por las cuales EPM estaba obligada a retener la contribución de obra pública. En efecto, durante el trámite administrativo la demandante tuvo plena oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción. En particular, las resoluciones demandadas satisfacen los requisitos de las liquidaciones oficiales previstos en el artículo 712 del Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Estatuto Tributario —aplicable en materia territorial por remisión—, en la medida en que identifican con precisión: (i) la base gravable determinada, consistente en el valor total de los contratos respecto de los cuales se omitió la retención;

(ii) la tarifa del cinco por ciento (5%) establecida en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006; (iii) la fundamentación fáctica, referida a los contratos específicos y a las facturas pagadas en diciembre de 2016; y (iv) la fundamentación jurídica, sustentada en las disposiciones del Acuerdo Municipal 064 de 2012 y en el Estatuto General de Contratación Pública.

En ese contexto, los cargos de falta de motivación y vulneración del derecho de defensa carecen de sustento. Finalmente, en relación con el argumento de doble tributación planteado en la apelación, la Sala lo desestima toda vez que este no hizo parte de la demanda y no pudo ser objeto de pronunciamiento por parte de la demandada. En conclusión, no prospera la apelación de la parte demandante.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de 28 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima. Condena en costas De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA10, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, procede la condena en costas en esta instancia, habida cuenta de que el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente para la parte demandante y se confirma la sentencia de primera instancia. Para tal efecto, las agencias en derecho se tasan en un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), por lo que se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de 28 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima. 2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Devuélvase al tribunal de origen. 10 «Art. 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Radicado: 05001-23-33-000-2020-03971-01 (30394) Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx