Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a dictar la sentencia que, en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Luis Ángel Betancourth Castro en contra del Tribunal Administrativo de Caldas, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
I.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de la parte actora.
Hechos probados. El señor Luis Ángel Betancourth Castro acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Hospital de Caldas E.S.E., a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales esta autoridad le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, reclamada con ocasión al fallecimiento de su cónyuge, Marleny Velásquez Martínez.
Que la señora Marleny Velásquez Martínez, trabajó al servicio del Hospital de Caldas E.S.E., como auxiliar de enfermería desde el 14 de julio de 1981 hasta la fecha de su fallecimiento, ostentando la calidad de empleada pública. Mediante sentencia del 14 de mayo de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Manizales, declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes al señor Betancourth Castro.
Contra la sentencia de primera instancia fue formulado recurso de apelación por ambas partes, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas que, a través de sentencia del 24 de marzo de 2023, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al considerar que, para que sea procedente acudir a la Ley 100 de 1993 sin contrariar el principio de irretroactividad de la ley, aquella debía estar vigente al momento de la causación del derecho a la prestación reclamada; no obstante, para la fecha del fallecimiento de la señora Marleny Velásquez Martínez, esto es, el 3 de agosto de 1994, la precitada ley no había entrado en vigor para los empleados públicos del orden territorial, pues para estos entró a regir a partir del 30 de junio de 1995.
La demanda de tutela. El señor Luis Ángel Betancourth Castro, actuando en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus garantías constitucionales antedichas, presuntamente vulneradas por el Tribunal Administrativo de Caldas. Reprocha que la entidad encausada incurrió en (i) defecto material o sustantivo, al estimar que realizó una indebida interpretación de la norma aplicable a su caso particular, lo que vulnera sus derechos fundamentales y, en (ii) desconocimiento del precedente, pues estima que se aparta de la tesis acogida por el Consejo de Estado frente a la aplicación de la ley general de pensiones, sobre la ley especial que rige a los empleados públicos en materia de pensión de sobrevivientes.
Como consecuencia de lo anterior, pide revocar la sentencia emitida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso promovido contra el Hospital de Caldas E.S.E y, ordenar la accionada emitir una decisión de reemplazo tomando como referente los vicios denunciados. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto del 19 de octubre de 2023 admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Caldas y vincular a la E. S. E. Hospital de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Alcaldía de Manizales, la Gobernación de Caldas y Lina Marcela Hernández Velásquez, toda vez que hicieron parte en el proceso ordinario. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A través de apoderado judicial, alega falta de legitimación en la causa por pasiva, pues estima que no existe vulneración alguna por parte de ese Ministerio, por el contrario, los cuestionamientos van dirigidos contra el Tribunal Administrativo de Caldas, quien, en su criterio, profirió fallo ajustado a Derecho, de conformidad con el marco normativo vigente para la prestación reclamada.
Agrega que la ley aplicable debe ser aquella que estuvo en vigor en el momento en que se consolidó el derecho, en lugar de permitir la retroactividad de una ley posterior. Por lo señalado, solicita se declara improcedente la acción de tutela respecto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.1.2 El Juzgado Tercero Administrativo de Manizales y el Tribunal Administrativo de Caldas, guardaron silencio frente a lo pretendido en la acción de tutela; no obstante, remitieron los respectivos expedientes digitales del proceso contencioso. 2.1.3.
La Alcaldía de Manizales y la Gobernación de Caldas, no se pronunciaron frente a las pretensiones del accionante. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela contenidas en los Decretos 1382 de 200 y 1983 de 2017. 3.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela.
Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.””. De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”. Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir así con el estudio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 3.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar si, la sentencia del 24 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que revocó la decisión del a quo, vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor ante el presunto desconocimiento del precedente judicial frente a la aplicación del principio de favorabilidad para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada. 3.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.
En relación al Defecto Sustantivo, resulta oportuno precisar que el artículo 230 de la Constitución Política consagra que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica “la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales”.
Respecto al desconocimiento del precedente, este tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite, como ya fue expuesto, se plantea la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social del señor Luis Ángel Betancourth Castro, pues considera que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas desconoce el precedente definido por el Consejo de Estado para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para los empleados públicos, sin sustentar las razones por las cuales se apartan de la línea jurisprudencial definida para estos casos.
Por lo tanto, asegura que la autoridad encausada incurrió en: (i) un defecto sustantivo y (ii) desconocimiento del precedente. En el asunto sub examine el demandante afirma que la providencia cuestionada desconoce el criterio del Consejo de Estado en providencias del 22 de abril de 2021, 24 de agosto de 2018, 9 de agosto de 2018 y del 30 de mayo de 2019, en las que esta Corporación, en virtud del principio de favorabilidad, y tratándose de regímenes especiales, da aplicación a la normatividad general contemplada en la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de pensiones de sobrevivientes, por considerarlas mas benéficas para sus destinatarios, por lo que deja de lado por razones de equidad, las disposiciones especiales que regulan la prestación. En relación con la aseveración en la que el demandante funda el desconocimiento del precedente, se observa en el proceso contencioso, que el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia cuestionada expone el marco normativo de la pensión de sobrevivientes antes de la entrada en vigencia del Régimen General de Pensiones, en el que concluye que la normatividad aplicable para el reconocimiento de dicha prestación es la contemplada en la Ley 12 de 1975, sin que la parte demandante colmara los requisitos previstos en esa ley para ser beneficiario de la misma.
En atención a lo anterior, el Tribunal accionado realiza un análisis de la aplicación del régimen general de pensiones referente al principio de favorabilidad, en el cual señala que si bien el Consejo de Estado ha admitido la aplicación del régimen general de pensión de sobrevivientes contemplado en la Ley 100 de 1993, en los casos en que resulta más beneficiosos que el régimen especial previsto en otras normas, no puede perderse de vista que, tal principio supone que la norma cuya aplicación resulte más favorable, debe estar vigente al momento en que se causa el derecho pensional.
Explica la accionada, que a la fecha de fallecimiento de la señora Marleny Velásquez Martínez, el 3 de agosto de 1994, la Ley 100 de 1993 no se encontraba vigente para los empleados públicos del orden territorial, pues aquella entró a regir hasta el 30 de junio de 1995. Finalmente, esboza la posición del Consejo de Estado en la que reitera su postura y, a su vez, evoca los lineamientos de la Corte Constitucional a propósito de la aplicación del principio de favorabilidad, que indica que este “solo es predicable cuando coexisten dos o mas normas o regímenes legales o cuando existiendo uno solo, se presta para diferentes interpretaciones”, siendo para el caso concreto, las únicas normas aplicables la Ley 12 de 1975 y la Ley 33 de 1985.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala evidencia que la providencia acusada no incurrió en un defecto sustantivo, ni en desconocimiento del precedente, debido a que fue proferida de conformidad con la normatividad que regula la materia, apoyada en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, las cuales claramente refieren los casos en los cuales es dable la aplicación al principio de favorabilidad reclamado por el accionante, por lo que no existe una decisión violatoria de los preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que ameriten la intervención del juez de tutela.
Razón por la cual, se negará la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte demandante. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social invocados por el señor Luis Ángel Betancourth Castro, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR