Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de 2021 Número único: 11001-03-06-000-2021-00132-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Soacha (Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario) y Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Fusagasugá) Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales.
Principio de conexidad. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES El conflicto de competencias administrativas La Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario (OACID) de la Alcaldía de Soacha (Cundinamarca) remitió el expediente 0027-2021 a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá (Cundinamarca), para que adelantara una investigación disciplinaria contra los servidores públicos de la alcaldía quienes, presuntamente, no cumplieron oportunamente con sus funciones en el trámite de un proceso de infracción urbanística, lo cual condujo a su caducidad.
Dicha dependencia explicó que carece de competencia para adelantar el asunto en tanto podría estar comprometido el alcalde de dicho municipio. Sin embargo, la Procuraduría Provincial devolvió el asunto tras considerar que el alcalde no es el encargado de tramitar directamente cada actuación, sino los directos responsables de tales actuaciones, según el manual de funciones.
En vista de lo anterior, la OACID de Soacha promovió el conflicto negativo de competencias administrativas bajo revisión. Hechos relevantes para resolver el conflicto Mediante diligencia de verificación y/o suspensión de obra, del 18 de agosto de 2016, el inspector primero Municipal de Policía de Soacha ordenó que por secretaría se corra traslado del acta de la diligencia a la Dirección de Apoyo a la Justicia del Municipio de Soacha para su conocimiento y fines pertinentes.
El 7 de septiembre de 2016, el inspector primero Municipal de Policía de Soacha remitió al despacho del alcalde de ese municipio las diligencias de verificación por infracción urbanística radicadas con el núm. 195-2016, que inició mediante querella policiva en contra del señor Juan Adelmo Montenegro Carranza por las obras en el predio «ubicado en la calle 7 núm. 26-30 hoy carrera 17 núm. 37-60 Sur denominado Marantha II o las Mercedes de Soacha (Cundinamarca)» realizada, al parecer, sin la respectiva licencia. Por medio de Auto del 27 de marzo de 2017, el alcalde municipal de Soacha de la época, dispuso formular cargos dentro de la querella policiva por infracción urbanística núm. 195-2016, de conformidad con la Ley 388 de 1997, modificada por la Ley 810 de 2003.
Asimismo, dispuso, entre otros asuntos: […]
ARTÍCULO PRIMERO: FORMULAR cargos a JUAN ADELMO MONTENEGRO CARRANZA, […] propietario (s), poseedor (es) o tenedor (es) y/o responsables de las obras de construcción realizadas sin licencia en la carrera 17 N° 37-60 sur Maranatha II y/o Las Mercedes del municipio de Soacha […]
ARTÍCULO SEGUNDO: TÉNGASE como prueba dentro del proceso sancionatorio, la diligencia de verificación realizada el día 18 de agosto de 2016 […] El 24 de agosto de 2017, la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Soacha trasladó «por competencia de conformidad con el artículo 21 de la ley 1437 de 2011» el proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016 al inspector primero Municipal de Policía de Soacha, para que realizara las acciones pertinentes de acuerdo a su competencia. Mediante oficio del 1° de septiembre de 2017, el inspector primero de Policía de Soacha, remitió los descargos presentados por el señor Juan Adelmo Montenegro Carranza dentro del proceso por infracción urbanística núm. 195-2016, al Director de Apoyo a la Justicia de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Soacha.
El 12 de diciembre de 2019, mediante la Resolución núm. 1807, el alcalde municipal de Soacha de la época declaró la caducidad de la facultad de la administración municipal para «imponer sanciones por violación al régimen urbanístico» respecto del proceso núm. 195-2016, al constatar que habían transcurrido más de tres años sin que se hubiere impuesto sanción alguna en contra del presunto infractor.
En este sentido, ordenó la terminación del proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística, y la remisión a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de esa entidad para que investigara lo pertinente. El 10 de marzo de 2021, la Secretaría de Gobierno (Dirección de Apoyo a la Justicia) de la Alcaldía de Soacha remitió el expediente a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de esa alcaldía, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 734 de 2002, para que adelantara las acciones correspondientes, «en virtud de los manuales de funciones de la época de los hechos», en torno a establecer la posible responsabilidad de los funcionarios que tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística núm. 195-2016 y ocasionaron su archivo.
El 5 de mayo de 2021, por medio de Auto núm. 0076, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha manifestó no ser la competente para conocer de las presuntas faltas cometidas en el proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016, adelantado por la administración municipal, dado que uno de los funcionarios que podía ser investigado era el alcalde municipal de la época, razón por la cual decidió remitir, por competencia, las diligencias radicadas con el número 027-2021 a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. Mediante Auto del 13 de mayo de 2021, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá devolvió el expediente núm. 027-2021 a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, al considerar que esta autoridad era la competente para investigar a los funcionarios que se encargaron de tramitar y sustanciar el proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística, diferentes al alcalde municipal, de conformidad con los manuales de funciones.
Asimismo, consideró que las conductas denunciadas no ameritaban el ejercicio del poder preferente. El 3 de junio de 2021, por medio de Auto núm. 0114, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones.
Surtido el trámite en la Secretaría, el conflicto correspondió, por reparto, al despacho del consejero de Estado Édgar González López. No obstante, por medio de Auto del 22 de julio de 2021, dispuso lo siguiente: Primero. Por Secretaría, conformar veintinueve (29) expedientes, uno para cada proceso disciplinario, y asignar los números de radicación correspondientes.
Segundo. Por Secretaría, someter a reparto los conflictos negativos de competencias administrativas que surjan de la individualización ordenada en este auto, conforme a lo señalado en el numeral anterior. Tercero. Comuníquese esta decisión a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha y a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría de la Sala realizó un nuevo reparto el 25 de agosto de 2021 y, el expediente 11001-03-06-000-2021-00132-00, correspondió a este despacho.
Además, fijó edicto, a partir del 3 de septiembre de 2021, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones. Consta que se informó sobre el presente conflicto al jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, al director de Apoyo a la Justicia y Convivencia, al Inspección de Policía de Soacha, a la Alcaldía Municipal de Soacha, al personero municipal de Soacha, a la procuradora provincial de Fusagasugá, a la Procuraduría General de la Nación y al señor Juan Adelmo Montenegro Carranza.
Según consta en el informe secretarial del 10 de septiembre de 2021, durante el término de fijación del edicto, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá y la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha presentaron alegatos en un archivo PDF con seis folios, y en dos archivos PDF con catorce y tres folios, respectivamente.
Las demás autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silencio. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha En el escrito de alegatos del 8 de septiembre de 2021, el jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario hace un recuento de los hechos que dieron lugar a la declaratoria de caducidad de la facultad sancionatoria en el proceso por infracción urbanística núm. 195-2016, iniciado en contra del señor Juan Adelmo Montenegro Carranza.
Acto seguido manifiesta que la entidad a la que le corresponde tramitar el proceso disciplinario, en primera instancia, debe identificar a los servidores públicos que participaron en el proceso por infracción urbanística, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 388 de 1997, y 810 de 2003, las cuales señalan «a quien (sic) le es atribuible las funciones de vigilar, adelantar y sancionar a los ciudadanos por infringir normas de carácter urbanístico».
En este sentido, explica que los artículos 1.° y 2.° de la Ley 810 de 2003, por la cual se modifica la Ley 388 de 1997, le asigna la competencia funcional al alcalde municipal para aplicar las sanciones urbanísticas. Por ello advierte que la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario carece de competencia para adelantar el respectivo proceso disciplinario, pues no le es dable conocer de los asuntos en los que presuntamente se encuentra involucrado la primera autoridad municipal.
Señala que, en efecto, la decisión de avocar conocimiento del proceso por infracción urbanística núm. 195-2016 fue adoptada por el alcalde municipal de Soacha de la época, a quien «les (sic) asistía el deber de conocer hasta su culminación el proceso administrativo sancionatorio y tomar las decisiones de fondo a que hubiese lugar». Además indicó, que en uso de las atribuciones conferidas por la Ley 388 de 1997 modificada por la Ley 810 de 2003, el alcalde «dispuso formular los respectivos cargos por infracción urbanística, […] por lo tanto, le correspondería a la autoridad disciplinaria correspondiente, determinar de manera definitiva la presunta responsabilidad disciplinaria que le asiste al Alcalde».
Sin olvidar, que la delegación no excluye la responsabilidad del delegante, habida cuenta que subsiste por parte de este un deber de control y vigilancia. Así las cosas, el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario explica que si bien es cierto que en el desarrollo del proceso por infracción urbanística intervinieron varios funcionarios cuya competencia para investigarlos recae en dicha dependencia, también lo es que quien suscribió el acto administrativo de apertura de formulación de cargos y ostentaba la facultad sancionatoria, por virtud de la Ley, era el alcalde municipal.
Por esta razón, considera que se debe dar aplicación al artículo 81 de la Ley 734 de 2002, como quiera que se cumplen los presupuestos normativos para tal efecto, esto es: «i) la participación de varios servidores públicos en la comisión del presunto acto reprochable, ii) la pertenencia de estos a la misma entidad, u iii) que los probables encartados ocupan cargos de distintos niveles jerárquicos, del cual el de mayor jerarquía corresponde al del Alcalde (sic) Municipal».
Concluye que, de acuerdo con el numeral 1, literal a) del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, la competencia para «aprehender el conocimiento del proceso disciplinario corresponde a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá». Procuraduría Provincial de Fusagasugá Luego de detallar los hechos relevantes del caso, y los argumentos por los que Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario niega su competencia, la procuradora provincial de Fusagasugá manifiesta que difiere del análisis realizado por aquella oficina, dado que, a su juicio, la responsabilidad disciplinaria no puede ser analizada desde el punto de vista objetivo, sino desde los deberes funcionales.
De esta manera, aduce que, aunque el alcalde municipal firma el acto que declara la infracción y sanciona, «la compulsa de copias no se refiere a la omisión o acción alguna en cabeza del burgomaestre en relación con el ejercicio de dicha competencia, sino al trámite previo e interno que acometieron los funcionarios encargados –según manual de funciones–», por lo que considera que es la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario la llamada a conocer del asunto.
En el mismo sentido, afirma que el alcalde municipal no concentra todas las funciones, «sino que opera conforme al principio de división del trabajo con sus debidos colaboradores y funcionarios de apoyo». Por tal razón, explica que a dicha oficina se le remitieron las diligencias con el fin de verificar «quiénes eran los responsables, si los hechos tuvieron lugar o si se configura responsabilidad disciplinaria».
Sobre el tema de función administrativa, la procuradora cita la Decisión con radicado núm. 072-10211-2006 del 15 de diciembre de 2008, de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, así: “Al respecto, es pertinente precisar que la función administrativa que adelantan los entes estatales no es responsabilidad exclusiva del jefe de la entidad, dado que las funciones que cumple cada uno de los servidores públicos está, así mismo, determinada por una serie de obligaciones que en el ejercicio de tales funciones les corresponde adelantar.
Esta distribución de funciones es lo que en la administración pública da lugar a la desconcentración, por lo que dependiendo de las circunstancias propias de cada caso, no será procedente atribuir responsabilidad disciplinaria a los directivos o gerentes.” [Comillas y cursivas del original]. Agrega que, en todo caso, si en el trámite del proceso disciplinario, las piezas procesales debidamente analizadas demuestran que por causa imputable al alcalde se declaró la caducidad de la acción, «se debería remitir lo pertinente a la Procuraduría para que investigue».
No obstante, asegura que de lo consignado en el expediente «no se advertía situación semejante». Finalmente, pide a la Sala de Consulta y Servicio Civil que confirme la competencia de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, pues dicha instancia es la que debe investigar «a los encargados de sustanciar, tramitar, practicar pruebas y controlar los términos en los respectivos procesos administrativos por infracción urbanística».
CONSIDERACIONES Competencia Antes de plantear el problema jurídico y resolver el conflicto planteado, la Sala procede a explicar por qué tiene competencia para pronunciarse. Para ello, se hará referencia a los siguientes temas: i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración; iii) la competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales; iv) la competencia disciplinaria y los factores que la determinan.
Reiteración; v) Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha; vi) facultad sancionatoria por infracciones urbanísticas, y el caso concreto. 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena recordar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha y la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, no tienen un superior común. En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
El asunto discutido es particular y concreto porque se trata de la investigación disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a una autoridad del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial de Fusagasugá (Cundinamarca) y una autoridad territorial: la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha (Cundinamarca).
Resulta relevante poner de presente que el conflicto de competencias surge entre la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, la cual ostenta una función disciplinaria de carácter administrativo, y la Procuraduría General de la Nación, entidad que desde el 29 de junio de 2021 ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, por ministerio del parágrafo 1 del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 3.
Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional Frente al escenario normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha emitido los siguientes pronunciamientos: Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059) La Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Nacional de Salud, para determinar cuál de estas era la competente para proceder a la liquidación de una sociedad.
La Superintendencia de Sociedades inició la liquidación y luego la remitió a la Superintendencia de Salud, por virtud de la expedición de las Leyes 643 y 715 de 2001, que confirieron a esta facultades de inspección, vigilancia y control sobre el recaudo y la aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, así como la potestad de ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud.
La Superintendencia de Salud consideró que la sociedad en liquidación no era un operador de juegos de suerte y azar, por lo que carecía de competencia para ordenar y adelantar la intervención forzosa administrativa para su liquidación. Por tal razón, devolvió el expediente a la Superintendencia de Sociedades. Esa entidad, a su vez, en razón a que su intervención en los procesos de concordato y liquidación obligatoria revestían un carácter eminentemente jurisdiccional, planteó un conflicto negativo de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria se abstuvo de desatar el conflicto, en tanto consideró que el mismo se suscitó entre dos autoridades administrativas, pese a que una estuviera ejerciendo facultades administrativas y las otras funciones jurisdiccionales. En esa medida, consideró que solo le correspondía dirimir los conflictos que se suscitaran entre dos autoridades administrativas que estuvieran ejerciendo funciones jurisdiccionales y, en tal sentido, ordenó devolverlo a la Superintendencia de Sociedades, organismo que remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La Sala se declaró competente para conocer el conflicto, al considerar que, en efecto, era necesario que ambas autoridades administrativas cumplieran funciones jurisdiccionales para que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pudiera conocer del asunto; mientras que, al tratarse de un conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, la una en ejercicio de funciones administrativas y la otra en cumplimiento de atribuciones judiciales, correspondía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto propuesto.
Luego de esto, la Sala concluyó que el proceso concursal tenía naturaleza jurisdiccional, cuya competencia correspondía a la Superintendencia de Sociedades, por lo que resolvió el conflicto declarando la competencia de esta. 2) Decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) -Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío -Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra algunas personas que actuaron como auxiliares de la justicia. La Sala asumió competencia para resolver el conflicto, y declaró competente para conocer de la actuación disciplinaria al Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Vale la pena recordar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura eran consideradas, por la Constitución Política y la ley, como organismos de la Rama Judicial, que cumplían funciones jurisdiccionales, en materia disciplinaria. 3) Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Superintendencia de Sociedades -Grupo de Control Disciplinario Interno-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Regional de Bolívar-, para determinar cuál de estas autoridades era la competente para conocer de una queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades, por irregularidades cometidas presuntamente en el curso de un proceso (judicial) de reorganización empresarial.
La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con la configuración de los elementos que deben darse para que exista un conflicto de competencias administrativas y, particularmente, con aquel que se refiere a que el conflicto surja del ejercicio de la función administrativa, la Sala precisó: Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo.
Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores, ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. [Se resalta, paréntesis y cita al pie textual]. 4) Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.
La Sala se consideró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. 5) Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024) En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, con el fin de establecer la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.
La Sala estimó que era competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: Finalmente, es necesario precisar que la Sala no desconoce que la actuación disciplinaria tendría carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por el contrario, si dicha función la cumpliera la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Oficina de Control Disciplinario Interno, el respectivo procedimiento sería de naturaleza administrativa (Ley 734 de 2002).
Sin embargo, dado que no es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. [Subrayas añadidas].
Los precedentes citados permiten concluir que la Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, desde el año 2006 hasta 2021, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.
Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. En algunos de los casos citados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, en la que atribuyó la competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes reseñados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva.
Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 4. Competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso el conflicto negativo planteado se origina en ejercicio de una función administrativa, pues se trata de la investigación disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso administrativo sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016.
Ahora bien, la Sala no desconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 1, 73 y 74.
Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: El conflicto, como se indicó, surgió en relación con la solicitud de investigación disciplinaria en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso administrativo sancionatorio por infracciones urbanísticas núm. 195-2016 que derivó en la declaratoria de caducidad.
Si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118). Y, el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116).
En cuanto a la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, es una dependencia de la mencionada Alcaldía que no ejerce una función jurisdiccional, pues ni la constitución ni la ley le ha dado tal carácter al ejercicio de la función disciplinaria que le otorgó el artículo 77 de la Ley 734 de 2002. Por tanto, es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, lo que impide que el conflicto sea enviado a la Corte Constitucional, para que lo solucione, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, ni tampoco a cualquiera de los otros órganos previstos para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales en el CPACA, en el Código General del Proceso o en los demás códigos de procedimiento.
Si bien el proceso disciplinario sería de carácter jurisdiccional para la PGN (si esta fuere declarada competente), la función seguirá siendo administrativa, en todo caso, para la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha, pues la finalidad y alcance de la función disciplinaria otorgada por la Ley 734 de 2002, tiene tal naturaleza, por las razones que brevemente se relacionan a continuación: El jus puniendi estatal no solo se manifiesta a través del derecho penal sino que comprende el «derecho contravencional, disciplinario, correccional y de indignidad», de allí que se hable genéricamente del «Derecho Sancionador» tal como se estableció de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de marzo de 1985, MP.
Manuel Gaona Cruz. Tal criterio unificado del jus puniendi fue acogido por la Corte Constitucional, después de la Constitución Política de 1991, en reiterada jurisprudencia. El artículo 29 de la Constitución Política de 1991 reconoce la unificación del ius puniendi y acoge constitucionalmente bajo la garantía de la observancia del debido proceso constitucional, el cual es aplicable a toda clase de actuaciones «judiciales y administrativas».
Es claro entonces que, salvo el derecho penal, las demás especies del jus puniendi (contravencional, disciplinario y correccional), corresponden a la noción de derecho administrativo sancionador, en tanto que los procesos por indignidad o impeachment, tienen un carácter político. El CPACA establece que las actuaciones administrativas se desarrollarán de conformidad con los principios consagrados en la Constitución Política, entre los cuales, como se ha dicho, se encuentra el debido proceso.
Dada su importancia para tales actuaciones, lo desarrolla de la siguiente manera:
ARTÍCULO 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso (…) 1.
En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.
(Cursiva textual). El artículo 2. ° de la Ley 734 de 2002, dispone que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Por su parte, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.
De esta manera, mediante Acuerdo núm. 21 del 30 de julio de 2002, el Concejo Municipal de Soacha concedió facultades extraordinarias al alcalde de ese municipio para adoptar una nueva estructura orgánica de la Alcaldía, con el fin de adaptarla a las competencias disciplinarias otorgadas por la citada Ley 734 de 2002. El alcalde municipal, en ejercicio de las facultades extraordinarias, creó, mediante el Decreto 290 del 29 de octubre de 2002, la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario, adscrita al despacho del alcalde, y le asignó, entre otras funciones, las de adelantar las investigaciones preliminares; asumir, adelantar y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos de todos los niveles del municipio de Soacha, y la de remitir al alcalde municipal las decisiones disciplinarias apeladas para asegurar el principio de la segunda instancia De conformidad con lo expuesto, la función de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario se enmarca en una actuación administrativa sancionatoria por la inobservancia de los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia y para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.
Dicha actuación sancionatoria administrativa se rige por el debido proceso, dentro del cual la determinación de la competencia resulta esencial, por expreso mandato del artículo 29 CP, 3 del CPACA, y el literal e) del artículo 6 de la Ley 734 DE 2002. Dado que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente y que en el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para ejercer la función disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística, resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales de los ex alcaldes y demás servidores públicos de la Alcaldía Municipal de Soacha, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal.
Así mismo, tanto el artículo 22 de la Ley 734 de 2002 como el CPACA, establecen que uno de los principios de la actuación es el de eficacia, el cual se traduce en que los «procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa» (CPACA, artículo 3, numeral 11).
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio resuelva el conflicto negativo de competencias planteado respecto de la PGN, por expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 CP, 3, 39 y 112 del CPACA, y 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, pues la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, que requiere ser dilucidada frente a los hechos que involucran a servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016, cuyo derecho fundamental al debido proceso también debe ser garantizado, al decidirse la autoridad competente que deba adelantar la actuación por los hechos que se les imputan. 4.1.
Delegación. Énfasis en la responsabilidad del delegante El artículo 209 de la Constitución Política establece que la función administrativa se desarrolla mediante tres principios organizacionales que son la delegación, la desconcentración y la descentralización, cuya materialización busca contribuir a cumplir los fines del Estado y los principios de eficacia, economía, celeridad, moralidad, igualdad, imparcialidad y publicidad.
Lo anterior, a través de la descongestión de «los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos». La delegación, regulada en la Ley 489 de 1998, a partir del artículo 9º, implica la transferencia del ejercicio de funciones de una autoridad administrativa que es titular, conocida como el delegante, a otra que puede ser su colaborador o tener funciones afines o complementarias, referido como delegatario.
En términos generales, tienen capacidad para delegar los representantes legales de los organismos y entidades con estructura independiente y autónoma administrativamente. Se delega la atención y decisión de asuntos a ellos confiados por la ley, más no la titularidad de la competencia. Y, pueden ser delegatarios los empleados públicos de los niveles directivo y asesor, que pueden estar en condición de subordinación o no. A la vez, como lo ha indicado la Corte: [L]as decisiones que toma en calidad de delegatario tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, que el delegado es el autor real de las actuaciones que ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función. Esta herramienta administrativa está caracterizada porque su uso está supeditado a que la delegación esté legalmente autorizada; el titular tiene la potestad de reasumir la competencia en cualquier momento; y se debe realizar mediante un acto escrito que precise la autoridad delegataria y las funciones «cuya atención y decisión se transfieren», sin embargo, es importante precisar que: De la Constitución no se desprende que sea necesario que la ley señale expresamente qué funciones van a ser delegadas por dichas autoridades, determinación que puede ser hecha por el delegante.
La Carta sólo exige autorización legal general para llevar a cabo tal delegación y fijación igualmente legal de las condiciones de la misma. Entre tanto esté en firme el acto de delegación, la responsabilidad recae en el delegatario, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 211 Superior, que así lo dispone: «La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente».
En la misma línea, el Legislador, mediante el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, establece que: «La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política». La excepción a la anterior regla general solo aplica en materia contractual, toda vez que «En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal».
Para la Sala, independientemente de que la delegación se presente en el marco o no de la contratación estatal, una lectura armónica e integral del ordenamiento jurídico exige considerar, en adición a los artículos 211 Constitucional y 12 de la Ley 489 de 1998, las otras disposiciones del ordenamiento jurídico que guían a los servidores públicos pues «existen otras normas constitucionales y legales que le imponen deberes de dirección, orientación, seguimiento y control de la actuación administrativa, en general, y del ejercicio de la delegación, en particular».
En lectura de estas disposiciones la jurisprudencia constitucional ha señalado que [L]la expresión del artículo 211 dice que el delegante no responde por las actuaciones del delegatario […] no significa que aquél no responda por sus propias acciones u omisiones en relación con los deberes de dirección, orientación, instrucción y seguimiento, las cuales serán fuente de responsabilidad cuando impliquen infracción a la Constitución y a la ley, la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones o el incumplimiento de los principios de la función administrativa En la delegación se conserva un vínculo entre el delegante y el delegatario.
El delegante conserva el deber de informarse «en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado»; así como de «impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas». Igualmente, tiene la facultad de reasumir las funciones en cualquier tiempo (tras revocar el acto de delegación); así como de reformar y revocar las decisiones que hubiera adoptado el delegatario.
Ese vínculo es especial y permanente. Lo primero porque surge a partir del acto solemne de delegación; lo segundo, en la medida en que se mantiene mientras aquel surta efectos. De ahí que guarde armonía con el «principio de unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal».
La Sala en reciente decisión de 2019, siguiendo esta misma línea, hizo referencia a un pronunciamiento de la Corte en el siguiente sentido: I) El artículo 211 de la Constitución no puede ser interpretado el sentido según el cual la delegación exime absolutamente de responsabilidad al delegante. Esta interpretación proviene de una lectura aislada y descontextualizada de dicha disposición superior, que es descartada por la Corte.
II) Tampoco se deriva de su texto que la delegación signifique que delegante responde siempre por las actuaciones del delegatario. Esta interpretación desconoce el principio de responsabilidad subjetiva de los servidores públicos. III) Además del artículo 211 superior, existen en el texto de la Carta otras normas constitucionales “que imponen deberes de dirección, orientación, seguimiento y control de la actuación administrativa, en general, y del ejercicio de la delegación, en particular”, contenidas especialmente en los artículos 1°, 2°, 6°, 123, 124 y 209 superiores.
IV) Una lectura sistemática de estas normas constitucionales, junto con lo prescrito en el artículo 211 de la Carta, lleva a concluir que la delegación implica la permanencia de un vínculo entre el delegante y el delegatario, que se manifiesta en las atribuciones de orientación vigilancia y control que el primero mantiene sobre el segundo. El delegante siempre responde por el dolo o culpa grave en el ejercicio de este tipo de atribuciones. 5.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, le corresponde a la Sala definir la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016 Para resolver el conflicto de competencias que ha sido planteado la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración; ii) funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración; iii) la competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales; iv) la competencia disciplinaria y los factores que la determinan. Reiteración; v) Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha; vi) facultad sancionatoria por infracciones urbanísticas, y el caso concreto.
Análisis de la normativa aplicable La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal. El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados.
La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […].
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que los artículos 1.° y 2.° de la Ley 734 de 2002 disponen: Artículo 1º. Titularidad de la potestad disciplinaria. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. (Negritas de la Sala). Con la Ley 1952 de 2019 se expide el nuevo código disciplinario, que entra en vigencia el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual se deroga Ley 734 de 2002.
Ahora bien, el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021 modifica el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019 en lo relacionado con la titularidad de la potestad disciplinaria y las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o. Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o.
Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de orden jurisdiccional. Ahora bien, la Ley 2094 de 2021 precisa que lo relativo a estas funciones entraría a regir a partir de la promulgación de dicha norma, hecho que ocurrió el 29 de junio de 2021.
El artículo 73 ibidem, que modifica el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 indica lo siguiente:
ARTÍCULO 73. Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.
PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.
PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011. Por su parte, el artículo 74 ibidem consagra que el reconocimiento y ejercicio de tales funciones, comenzaría a regir al día siguiente de la promulgación de la ley, así:
ARTÍCULO 74. RECONOCIMIENTO Y EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. De esta manera, puede señalarse que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce así: Por parte de las oficinas o grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad.
En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyeron funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que trae la Constitución y la ley).
A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y demás que señale la Constitución y la Ley. Funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.
De acuerdo con el citado artículo 2.° de la Ley 734 de 2002, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. El artículo 76 ibidem establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: Artículo 76.
Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […].
PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Resaltado de la Sala). La norma en cita, ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.
De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución ̶ la competencia de la Procuraduría General ̶, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos.
El Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995, contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». El Código contenido en la Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que dicha ley varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.
En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […].
Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ocasiones anteriores, en las que ha explicado, a partir de lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.
En ese sentido, tanto la investigación como la decisión están a cargo, en primera instancia, de las oficinas o grupos de control interno disciplinario. Esta posición se ve reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN núm. 001 del 2 de abril de 2002, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.
Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único.
(Subrayado de la Sala). Ahora bien, lo anterior no significa que el criterio jerárquico haya desaparecido totalmente del Código Disciplinario Único vigente, ni que resulte irrelevante. Por el contrario, el comentado artículo 76 de la Ley 734 exige que las oficinas de control disciplinario interno sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad.
Asimismo, la norma citada establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde, por regla general, al nominador, servidor público que es jerárquicamente superior al jefe o director de la oficina de control disciplinario interno. Y la misma disposición preceptúa que, en aquellas entidades u organismos públicos en los que no se haya implementado unidad u oficina de control disciplinario interno, «el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», con lo cual ratifica la aplicación del principio jerárquico.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que […] el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado […]. La necesidad de atender el criterio jerárquico, para determinar o precisar, en algunos casos, la competencia en materia disciplinaria, surge igualmente de la exigencia de garantizar el debido proceso en la actuación sancionatoria disciplinaria (artículo 29 de la Constitución Política), tanto para el investigado como para el quejoso y la sociedad, en general, así como de la necesidad de velar por los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, que rigen la función administrativa (artículos 209 de la Carta y 3 del CPACA).
En conclusión, existe una regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser investigados o juzgados por otros servidores públicos que se encuentren en niveles jerárquicos inferiores. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que se enuncian a continuación: Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la Ley (artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 2002). Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 75 y 81 ibidem).
En los casos en que las normas legales o reglamentarias que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de la misma; y Cuando la oficina de control disciplinario interno es de inferior jerarquía a la del funcionario que debe investigar o si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional (artículo 76 ibidem).
La competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales Los alcaldes municipales son servidores públicos de elección popular, y de conformidad con el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, son la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tienen el carácter de empleados públicos del mismo.
Esta aproximación a la naturaleza jurídica del cargo constituye una razón suficiente para afirmar que son sujetos disciplinables. En relación con este punto, es necesario tener en cuenta que la Constitución Política en su artículo 277, mencionado atrás, faculta al procurador general de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular.
El artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 volvió privativo de la Procuraduría el conocimiento de procesos disciplinarios sobre servidores públicos de elección popular. Lo anterior sin perjuicio del régimen de inviolabilidad parlamentaria derivado del artículo 185 superior: La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
(Resalta la Sala) De acuerdo con lo expuesto, a partir del 29 de junio de 2021, la Procuraduría General de la Nación ejerce una competencia jurisdiccional en materia disciplinaria sobre los servidores públicos, inclusive los de elección popular. No obstante, frente a estos últimos su competencia se encuentra limitada por lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución Política.
Ahora bien, para cumplir los cometidos constitucionales, la Procuraduría General de la Nación desconcentra sus funciones y, para el efecto, el Decreto Ley 262 de 2000 establece la estructura y fija competencias en los distintos niveles de la organización. Por razón del territorio, el Título XI de dicho decreto establece que existen procuradurías territoriales que comprenden las regionales, las distritales y provinciales.
Ahora bien, respecto de las funciones de las procuradurías distritales y provinciales, el artículo 76 del Decreto Ley 262 determina que son competentes para adelantar los procesos disciplinarios en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento:
ARTÍCULO 76. Funciones. Las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto: 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de éstos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. […]. [Se resalta].
De la norma transcrita se desprende que las procuradurías provinciales tienen funciones en primera instancia dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital del departamento. Lo anterior, siempre y cuando el proceso disciplinario no se encuentre asignado a otra dependencia de la Procuraduría General de la Nación. La competencia disciplinaria y los factores que la determinan.
Reiteración El artículo 74 de la Ley 734 de 2002 establece los criterios que determinan la competencia en materia disciplinaria, así: Artículo 74. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Destacamos]. A su turno, el artículo 81 ibidem define la conexidad, en los siguientes términos: Artículo 81. Competencia por razón de la conexidad. Cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso.
Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. En anteriores conflictos, la Sala ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General relacionada con la conexidad procesal, en los siguientes términos: CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario.
La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en: Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin, es decir, cuando comete una falta con el fin de realizar otra.
Consecuencial: Se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre además en otra. […] Ocasional: Cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra. […] Cronológica: Se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción, pero con la misma finalidad. […] CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal.
La doctrina ha señalado las siguientes modalidades: Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas. Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto. Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a uno o varios sujetos, evento en el cual es procedente la acumulación mientras no desconozcan los factores objetivos, subjetivos y territoriales que determinan la competencia disciplinaria La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.
Es necesario recordar lo indicado por la Sala en anterior oportunidad que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. En ese sentido, a los ex servidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado, los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general.
Así puede apreciarse en el artículo 72 de la citada Ley 734: Artículo 72. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público. [Resaltamos].
Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.
La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer de un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.
Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha Mediante Acuerdo 030 del 3 de diciembre de 2001, el Concejo Municipal estableció la estructura orgánica de la Alcaldía Municipal de Soacha.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 734 de 2002, que determinó que se creara una oficina del más alto nivel que conociera de las faltas disciplinarias de los servidores públicos del municipio de Soacha, se hizo necesario ajustar la citada estructura. Es así como el Concejo Municipal de Soacha, mediante Acuerdo núm. 21 del 30 de julio de 2002, concedió facultades extraordinarias al alcalde de ese municipio para adoptar una nueva estructura orgánica de la alcaldía, con el fin de adaptarla a las competencias disciplinarias otorgadas por la citada Ley 734 de 2002.
El Alcalde Municipal, en ejercicio de las facultades extraordinarias, estableció con el Decreto 290 del 29 de octubre de 2002, la nueva estructura orgánica de la Alcaldía del municipio de Soacha y creó la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario, adscrita al despacho del Alcalde: Ahora bien, a la Oficina Asesora de control Interno Disciplinario se le asignaron, entre otras funciones, las de adelantar las investigaciones preliminares; asumir, adelantar y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos de todos los niveles del municipio de Soacha, y la de remitir al alcalde municipal las decisiones disciplinarias apeladas para asegurar el principio de la segunda instancia (artículos 6.° y 7.° del Decreto 290 del 29 de octubre 2002).
Facultad sancionatoria por infracciones urbanísticas La Sala ha señalado que en desarrollo de la potestad estatal de intervención sobre los usos del suelo y de las funciones atribuidas a las autoridades municipales para su reglamentación, así como de las competencias de control y vigilancia sobre las actividades relacionadas con la construcción, el legislador a través de la Ley 388 de 1997, modificada por las Leyes 810 de 2003 y 2079 de 2021, dispone que el control urbano recae en los municipios, en cabeza del alcalde, quien debe ejercer la función de velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas, mediante acciones eficientes, así como facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales (artículo 1º numerales 2 y 5).
También señala que el urbanismo es una función pública (artículo 3) y que se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales (artículo 8). El artículo 36 establece que las actuaciones urbanísticas son la parcelación, urbanización y construcción de inmuebles. Cada una de estas comprende procedimientos de gestión y formas de ejecución con base en las decisiones administrativas contenidas en la acción urbanística, de acuerdo con la legislación. Además, la Ley 388 determina como requisito la obtención de licencia, es decir, la autorización administrativa previa para el desarrollo de las actividades de construcción o adelantamiento de obras.
Al respecto, la Sala ha manifestado que la norma consagra el deber legal de obtener la licencia para la realización de las actividades señaladas en el artículo 99, con el propósito de garantizar el cumplimiento de la normativa urbanística, de los planes de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial y de las políticas de prestación de servicios públicos de la entidad territorial correspondiente, con lo cual se armonizan el interés público y la iniciativa particular.
Ahora bien, esta ley asigna al curador urbano la función de estudiar, tramitar y expedir licencias «en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción», bajo la supervisión y control del alcalde municipal o distrital. En relación con las sanciones por la realización de actividades urbanísticas sin licencia o con infracción a lo dispuesto en ella, el artículo 104 de la Ley 388, modificado por el artículo 2.° de la Ley 810 mencionada, fija cuáles son los funcionarios competentes para la imposición de sanciones por infracciones urbanísticas, así:
ARTICULO 104. SANCIONES URBANISTICAS (sic). El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: […] (Subraya la Sala) De la norma transcrita, se deduce que la facultad sancionatoria en materia urbanística se encuentra en cabeza de los alcaldes y gobernadores, quienes podrán imponer las sanciones correspondientes de acuerdo con la normativa en materia de urbanismo, ante los incumplimientos de dicho régimen.
No obstante, la Ley 1801 de 2016 que contiene el el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana modifica algunos aspectos relacionados con el régimen legal sancionatorio por infracciones urbanísticas. Además, establece las autoridades de policía, entre las que se encuentran los alcaldes distritales o municipales; los inspectores de Policía y corregidores; los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía, y demás personal uniformado de la Policía Nacional.
En su artículo 206, el código en mención atribuye a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores la competencia para conocer de los «comportamientos contrarios al urbanismo y al espacio público». Dicho estatuto, adicionalmente señala, a partir del artículo 135, los comportamientos contrarios al urbanismo y menciona, entre otras actividades, la parcelación, urbanización, demolición, intervención o construcción sin licencia o con desconocimiento a lo preceptuado en esta.
Para estos comportamientos establece las siguientes sanciones: multa especial por infracción urbanística, demolición de obra, remoción de bienes, y construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble. El artículo 181 de la Ley 1801 dispone que, por el principio de favorabilidad, las infracciones urbanísticas ocurridas y no sancionadas con anterioridad a su vigencia, podrían decidirse con base en este código, cuando son más favorables para el infractor.
Señala, igualmente que, para la adopción de decisiones sobre infracciones urbanísticas, se seguiría el proceso verbal abreviado establecido en la misma codificación a partir del artículo 223 de la ley. No obstante, el artículo 239 de la Ley 1801 indica que los procedimientos administrativos sustituidos por este código, que a la fecha de la entrada en vigencia de la misma se estén surtiendo, continuarían adelantándose hasta su finalización, conforme a la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que motivaron su iniciación. El anterior marco jurídico configura el régimen especial sancionatorio por infracciones urbanísticas.
Análisis del caso concreto En el presente conflicto de competencias administrativas le corresponde a la Sala definir la autoridad competente para ejercer la función disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística núm. 195-2016. La Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Soacha explica que si bien es cierto que en el desarrollo del proceso por infracción urbanística intervinieron varios funcionarios cuya competencia para investigarlos recae en dicha dependencia, también lo es que quien formuló cargos dentro del proceso y ostentaba la facultad sancionatoria, por virtud de la ley, era el alcalde municipal.
Por ello advierte que carece de competencia para adelantar el respectivo proceso disciplinario, pues no le es dable conocer de los asuntos en los que presuntamente se encuentra involucrado la primera autoridad municipal. La Procuraduría Provincial de Fusagasugá, por su parte, aduce que aunque el alcalde municipal es quien firma el acto que declara la infracción y sanciona, «la compulsa de copias no se refiere a la omisión o acción alguna en cabeza del burgomaestre en relación con el ejercicio de dicha competencia, sino al trámite previo e interno que acometieron los funcionarios encargados –según manual de funciones–», por lo que considera que es la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario la llamada a conocer del asunto.
La Sala advierte que ante el conocimiento de posibles hechos constitutivos de faltas disciplinarias a las autoridades competentes les corresponde dar inicio a la respectiva acción disciplinaria. Para ello se requiere la identificación de todos los posibles o presuntos sujetos responsables de los hechos denunciados. Este reconocimiento es de fundamental importancia, pues la competencia para adelantar la correspondiente actuación depende de quienes son los posibles sujetos disciplinables.
En efecto, como se explicó en la parte considerativa de la presente decisión, de acuerdo con el artículo 74 del Código Disciplinario Único, la competencia para iniciar la investigación disciplinaria se determina atendiendo a la calidad del sujeto, la naturaleza del hecho, el territorio en donde se cometió la falta, el factor funcional y el factor de conexidad.
De allí que, en atención al sujeto sobre el cual se adelante el proceso disciplinario, es competente una autoridad determinada. En este contexto, para la resolución del presente conflicto de competencias, es necesario establecer (con base en la documentación que obra en el expediente, y de conformidad con la normativa aplicable a los procedimientos sancionatorios por infracciones urbanísticas), quiénes podrían ser los posibles sujetos investigados, pues dependiendo de este análisis la entidad competente para conocer de la investigación disciplinaria puede ser la Procuraduría Provincial o la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario, como se determinará a continuación. Se aclara que lo anterior no constituye un prejuzgamiento disciplinario, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues la efectiva participación de las personas mencionadas en los hechos referidos, su calificación jurídica y la eventual responsabilidad que les corresponda solo pueden ser determinadas por la autoridad competente para tramitar el proceso disciplinario.
Cabe advertir que en desarrollo de la potestad estatal de intervención sobre los usos del suelo y de las funciones atribuidas a las autoridades municipales para su reglamentación, así como de las competencias de control y vigilancia sobre las actividades relacionadas con la construcción, el legislador, a través de la Ley 388 de 1997, modificada por las Leyes 810 de 2003 y 1801 de 2016, dispone que el control urbano recae en los municipios, en cabeza del alcalde, quien debe ejercer la función de velar por el cumplimiento tanto de las normas urbanísticas establecidas en el POT como de las licencias urbanísticas expedidas.
Así las cosas, de los documentos que obran en el expediente y que fueron relacionados en los antecedentes, se puede inferir que los ex alcaldes municipales de Soacha de la época tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística, por lo que podrían ser considerados como posibles sujetos disciplinables. En este sentido, la autoridad competente para investigarlos disciplinariamente es la Procuraduría Provincial, pues como se señaló en las consideraciones de la presente decisión, el numeral 1, literal a, del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, establece expresamente la competencia de esta dependencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no son capital de departamento.
De igual forma, la Sala encuentra que podrían también estar involucrados varios funcionarios de la Alcaldía Municipal de Soacha que tuvieron conocimiento del proceso por infracción urbanística (asunto que le corresponderá precisar a la autoridad correspondiente), por lo que es procedente dar aplicación al criterio de conexidad consagrado en el artículo 81 del Código Disciplinario Único, lo que ratifica la competencia de la Procuraduría, así: «Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía».
En cuanto al argumento esgrimido por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, según el cual el alcalde delegó funciones dentro del proceso sancionatorio por infracción urbanística, la Sala precisa que la responsabilidad del delegante no está supeditada al ejercicio de una función ajena (la del delegatario), sino a la omisión del deber propio de ejercer el respectivo control de la función que delegó (delegante), pero de la cual nunca ha perdido titularidad.
En ese sentido, la verificación del cumplimiento de las respectivas funciones de delegante y delegatario no es un asunto que se deba analizar en el contexto de una decisión que dirime conflicto de competencias. Por lo anterior, la valoración de los efectos y formalidades de la delegación es un asunto de estudio del respectivo análisis disciplinario que le corresponde realizar de forma detallada a la autoridad que se declara competente en esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Fusagasugá) para ejercer la función disciplinaria, a que haya lugar, en contra de los servidores públicos que tuvieron conocimiento del proceso sancionatorio por infracción urbanística núm.195-2016.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Fusagasugá) para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Alcaldía de Soacha y a sus dependencias Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario y a la Dirección de Apoyo a la Justicia y Convivencia, a la Inspección de Policía de Soacha, a la Personería Municipal de Soacha, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá y al señor Juan Adelmo Montenegro Carranza.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala