Radicado: 25000-23-37-000-2018-00591-01 (26175) Demandante: Pablo Enrique Zamora Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2018-00591-01 (26175) Demandante: Pablo Enrique Zamora Rodríguez Demandado: UGPP SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO MILTON CHAVES GARCÍA A LA SENTENCIA DE 9 DE ABRIL DE 2025, C.P. WILSON RAMOS GIRÓN De manera respetuosa me permito salvar el voto en la sentencia dictada en el asunto de la referencia, que revocó la sentencia de primera instancia, desestimatoria de la demanda, y, en su lugar, anuló parcialmente los actos demandados, por los cuales la UGPP determinó al actor los aportes a salud y pensión por el periodo de enero a diciembre de 2014 y le impuso sanción por la conducta de omisión. Los motivos por los cuales me separo de la ponencia, son los siguientes: En la demanda y el recurso, el actor alegó que para el año gravable 2014 el legislador no había definido la base gravable de aportes para los trabajadores independientes por cuenta propia.

Sin embargo, en la sentencia de la cual me aparto se precisa que las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, al igual que el Decreto 510 de 2003, establecen dicha base gravable para el año 2014. Al respecto, es importante recordar que los pagos que se realizan al Sistema de Seguridad Social son contribuciones parafiscales. Por tanto, deben cumplir con el principio de legalidad tributaria (artículo 338 de la Constitución Política).

Lo anterior, con el fin de materializar los principios de predeterminación del tributo, seguridad jurídica, unidad económica y certeza del tributo, los cuales se ven protegidos cuando existe representación popular en el establecimiento de los tributos y la fijación clara y precisa de sus elementos esenciales. Al estimar que para el año 2014, la base gravable para los trabajadores independientes por cuenta propia se consagra en los artículos 19 y 157 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 510 de 2003 se desconoce que dichas normas no definen la base gravable de los aportes al Sistema de Seguridad Social de los trabajadores independientes de forma clara y específica.

Solo establecen que el ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá́ guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. Sobre el particular, en sentencia C-760 de 2004, en la que estudió la exequibilidad de los artículos 4, 5 y 6 de la Ley 797 de 2003 (que modificaron los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 100 de 1993), la Corte Constitucional concluyó que dichas normas no establecían la base gravable de aportes para trabajadores independientes, al señalar que “las normas no dicen que su aplicación debe hacerse sobre el 100% de los pagos o ingresos, ni indican si se trata de los ingresos brutos o los netos, o si sobre los ingresos totales cabrían o no deducciones o descuentos”.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00591-01 (26175) Demandante: Pablo Enrique Zamora Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En el mismo sentido, el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 solo establecía una cotización máxima para los trabajadores independientes del 40%, pero no determinaba la manera de calcular la base gravable.

Dicha norma fue derogada por el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, disposición con la que el Congreso pretendió fijar la base de las cotizaciones a la seguridad social de los trabajadores independientes. Sin embargo, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-219 del 22 de mayo de 2019 por infracción al principio de unidad de materia.

El 25 de mayo de 2019, se expidió la Ley 1955 de 2019, que derogó el artículo 135 de la Ley 1735 de 2015, norma que también fue declarada inexequible, por la misma razón, en sentencia C-068 del 19 de febrero de 2020. En esta providencia, la Corte Constitucional ratifica la ausencia de base gravable de las contribuciones de seguridad social a cargo de los trabajadores independientes.

Lo anterior tuvo como efecto que el legislador tuviera que expedir una nueva norma para determinar la base gravable, ya que era consciente de que no existía, por lo que en el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 se determinó la base gravable para los aportes al Sistema de Seguridad Social de los trabajadores independientes. En los anteriores términos dejo expresadas las razones del salvamento de voto.

(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador