CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 76001233300020170137101 Demandantes: Cititrust Colombia S.A. y Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A. – TCBUEN S.A. Demandados: Instituto Geográfico Agustín Codazzi y Municipio de Buenaventura Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 8 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Cititrust Colombia S.A. y la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A.- TCBUEN S.A. presentaron demanda1 contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Municipio de Buenaventura, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, con fundamento en las siguientes pretensiones: 1 La demanda fue presentada por intermedio de apoderada, el 11 de septiembre de 2017. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 76001233300020170137101 “[…] 1.

Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 76-109-0598-2015 del 24 de agosto de 20153, 76-109-0977-2015 de 7 de diciembre de 20154 emitidos por la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura – Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y en la No. 087 de 28 de diciembre de 20165 expedida por el Director Territorial Valle del Cauca – Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante las cuales se incorporaron al predio No. 01-2-0882-0029-000 (privado) construcciones pertenecientes al inmueble de uso público de propiedad de la Nación, entregado en concesión por esta última a la SOCIEDAD PORTURARIA TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA S.A., TCBUEN S.A. 2.

Como consecuencia de lo anterior: 2.2 Se ordene que del predio No. 01-02-0882-0029-000 (privado) se desengloben las construcciones pertenecientes al inmueble de uso público de propiedad de la Nación que fueron entregadas en concesión a TCBUEN S.A. 2.3 Se modifique la información contenida en las bases catastrales en relación con el predio No. 01-02-0882-0029-000 (privado), en especial, la relacionada con las construcciones localizadas en sus linderos, así como el avalúo del inmueble, derivado del desenglobe o desagregación de construcciones pertenecientes al inmueble del uso público de propiedad de la Nación que fueron entregados en concesión a TCBUEN S.A. 2.4 Se informe inmediatamente a la tesorería de la Alcaldía del DISTRITO PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y ECOTURISTICO DE BUENAVENTURA sobre las referidas modificaciones, para que en la liquidación del impuesto predial unificado y sobretasa ambiental, correspondientes al predio 01-02-0882-0029-000 (privado), sea empleado como base gravable el avalúo catastral que resulte (sic) las modificación antes señalada (desenglobe o desagregación de construcciones pertenecientes al inmueble de uso público de propiedad de la Nación que fueron entregadas en concesión a TCBUEN S.A.). 3.

Por concepto de restablecimiento del derecho, se reconozca a favor de SOCIEDAD PORTUARIA TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA S.A., TCBUEN S.A., en su calidad de pagador de los impuestos que recaen sobre el predio No. 01-02-0882-0029-000 (privado), los perjuicios materiales ocasionados con la liquidación y recaudo del impuesto predial unificado y la sobretasa ambiental para las vigencias 2015, 2016 y 2017, cuyos sobrecostos ascienden a la suma $10.298.616.335, sumas de dinero que: 3.1.

Deben ser reintegradas o aplicadas hacia el futuro para el pago de los mencionados impuestos correspondientes al predio No. 01-02-0882-0029-000, por parte de la Tesorería Distrital del DISTRITO PORTUARIO, BIODIVERSO, INDUSTRIAL Y ECOTURÍSTICO DE BUENAVENTURA. 3.2. O bien, pagadas por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI a SOCIEDAD PORTUARIA TERMINA DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA S.A., TCBUEN S.A. […]” (Destacado fuera del texto). 3 La Resolución núm. 76-109-0598-2015 del 24 de agosto de 2015 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se ordenan unas correcciones”.

Cfr. Folios 111 a 114 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 La Resolución núm. 76-109-0977-2015 de 7 de diciembre de 2015 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución núm. 76-109-0598-2015”.

Cfr. Folios 128 a 131 del cuaderno núm. 1 del expediente. 5 La Resolución núm. 87 de 28 de diciembre de 2016 expedida por el Director Territorial del Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. Folios 145 y 146 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Número único de radicación: 76001233300020170137101 Actuación procesal en primera instancia 2.

El Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 29 de junio de 20186, inadmitió la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] La parte actora presentó demanda ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Municipio de Buenaventura, el mismo día de la expedición de la constancia de conciliación emitida por el Ministerio Público, por las mismas pretensiones que fueron objeto de solicitud de conciliación prejudicial, sin advertir en el libelo de la demanda sobre el acuerdo de conciliación parcial celebrado por las sociedades actoras con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, pues dentro del acápite de las pretensiones se solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos frente a los que en la respectiva audiencia de conciliación, dicha entidad propuso fórmula de conciliación en el entendido de revocarlos, lo cual fue aceptado por la parte convocante.

Consultado por el Despacho el Sistema de Registro de Actuaciones siglo XXI se advirtió que, el proceso de conciliación prejudicial, le fue asignado el día 14 de septiembre de 2017, para la aprobación o improbación del aludido acuerdo de conciliación, al Magistrado Jhon Erick Chaves, bajo el radicado No. 2017-01388- 00, quien mediante auto de fecha 22 de febrero de 2018, se declaró incompetente para conocer de dicho trámite y ordenó remitir el proceso a los Juzgados Administrativos de Buenaventura (Reparto).

Mediante oficio No. 0777 del 05 de marzo de 2018 el proceso fue remitido a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido entre los Juzgados Administrativos de Buenaventura. Por tanto, para que se subsanen y aclaren los aspectos señalados, se concederá a la parte demandante el plazo consagrado en el artículo 170 del CPACA, para que informe sobre las actuaciones surtidas dentro del trámite de conciliación prejudicial ante esta jurisdicción, y si el acuerdo de conciliación fue aprobado o improbado, aportando las actuaciones judiciales respectivas […]” (Destacado fuera del texto). 3.

Por tanto, en los términos del artículo 170 de la Ley 1437, ordenó su corrección dentro de los 10 días siguientes a su notificación. Esta providencia se notificó por estado el 6 de julio de 2018 y contra ella no se interpuso ningún recurso. Escrito de 18 de julio de 2018 presentado por la parte demandante 4. La parte demandante, mediante escrito radicado el 18 de julio de 20187, manifestó corregir la demanda en los defectos anotados, así: “[…] 2.

El 12 de marzo de 2018, se realizó el reparto de la solicitud de aprobación de conciliación, siendo asignado el asunto al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE BUENAVENTURA, bajo el radicado 76-109-33-33-003- 2018-00066-00. 6 Cfr. Folios 343 a 346. 7 Cfr. Folios 348 a 392. 4 Número único de radicación: 76001233300020170137101 3.

El 23 de marzo de 2018, por medio del estado No. 042, fue notificado auto interlocutorio No. 302 de 22 de marzo de 2018 del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE BUENAVENUTURA, por el cual se improbó el acuerdo conciliatorio parcial entre las partes […]. 4. El 3 de abril de 2018, el apoderado judicial de CITITRUST COLOMBIA S.A.- TCBUEN S.A. presentó RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN en contra del auto interlocutorio No. 302 de 22 de marzo de 2018, por el cual se improbó el acuerdo conciliatorio parcial entre las partes. 5.

El 20 de abril de 2018, por medio del Estado No. 53, se notificó el auto interlocutorio No. 419 del 19 de abril de 2018, por el cual el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE BUENAVENTURA resolvió recurso de reposición en el sentido de NO REPONER el auto interlocutorio No. 302 de 22 de marzo de 2018, por el cual se improbó la conciliación […] 6.

De acuerdo con lo anterior, el acuerdo de conciliación entre el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZ (sic)- IGAC-, en su calidad de convocado y CITITRUST COLOMBIA S.A. – TCBUEN S.A., en su calidad de convocantes, fue IMPROBADO por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE BUENAVENTURA, con lo cual se acredita el agotamiento del trámite de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad […]”.(Destacado fuera del texto).

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 8 de noviembre de 2018, decidió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- RECHAZAR la demanda presentada por medio de apoderado judicial por CITITRUST COLOMBIA S.A. y la SOCIEDAD PORTUARIA TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVEBTURA S.A. TCBUEN S.A en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento contra INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTIN CODAZZI y el DISTRITO DE BUENAVENTURA, en razón de la expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. - Sin necesidad del desglose, devuélvase a la parte demandante los anexos que en original acompañó con su libelo, y procédase al archivo del plenario una vez en firme […]”. 6. Señaló que los actos administrativos acusados, “[…] mediante los cuales se ordena una inscripción catastral […]”, correspondían a actos de trámite, según lo establecido en la jurisprudencia de esta Corporación8 y, en consecuencia, no eran susceptibles de control judicial, como se expone a continuación: 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2015, núm. único de radicación 11001032400020140000400, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de marzo de 2016, núm. único de radicación 11001032700020140000400, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de abril de 2016, núm. único de radicación 11001032400020130057500, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 14 de agosto de 2014, núm. único de radicación 54001233100020140004301, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 5 Número único de radicación: 76001233300020170137101 “[…] el acto administrativo que finaliza la etapa de actualización es un acto preparatorio o de trámite que no es susceptible de ser enjuiciado, pues no está resolviendo directa o indirectamente el fondo del asunto.

Sobre el particular ha explicado dicha Corporación que, de la especificidad del proceso catastral, el cual se desarrolla por etapas y se encuentra regulado por una normatividad especial en cuanto a la terminación de cada una de las tres etapas (formación, actualización y conservación), a través de la expedición de los respectivos actos administrativos (resoluciones), lo que permite es la actuación en sede administrativa de los interesados en solicitar la revisión de los avalúos inscritos, pero ello no habilita su control jurisdiccional, habida cuenta de considerarse dichos actos administrativos, de trámite o preparatorios.[…]. […] la función pública catastral está concebida por etapas y que cada una de ellas termina con un acto administrativo formal, y que en el caso de la “Clausura de la Actualización de la Formación Catastral”, como lo establece el artículo 104 de la Resolución 070 de 2011, mediante una resolución que pone término a dicha etapa, se abre de esta forma el escenario que posibilita la actuación administrativa, por parte de los interesados, de la revisión de los avalúos inscritos.

Que en el mismo sentido, en reiterada jurisprudencia de esa Sección se ha sostenido que la actualización catastral corresponde a una de las etapas que adelanta la función pública catastral. Que en cuanto a la naturaleza del acto administrativo que finaliza la etapa de formación de la actualización de catastro, se trata de un acto preparatorio o de trámite, no susceptible de ser enjuiciado […]”.

(Destacado fuera del texto). 7. Aclaró que “[…] el acto de inscripción catastral aquí atacado deviene del proceso de rectificación por inconsistencias provenientes de la actualización de la formación, que oficiosamente adelantó la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del IGAC, sobre el predio en cuestión, el cual consiste en la corrección en la inscripción catastral del predio de los errores en los documentos catastrales, advertidos en cualquier momento, de oficio o a petición de parte; frente al que el propietario o poseedor, podrá presentar la correspondiente solicitud de revisión del avalúo del predio, a partir del día siguiente al de la fecha de la resolución mediante la cual se inscribe el predio en el Catastro […]”.

Fundamentos del recurso de apelación 8. La parte demandante, mediante escrito radicado el 27 de noviembre de 20189, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, que rechazó la demanda y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 9. Explicó que la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A.- TCBUEN S.A. presentó solicitud de revisión del avalúo catastral de sus predios ante la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del 9 Cfr. Folios 371 a 376 del cuaderno núm. 1 del expediente. 6 Número único de radicación: 76001233300020170137101 Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el 2 de septiembre de 2013; con fundamento en la cual, se expidieron la Resolución núm. 76-109-4675-2013 de 5 de diciembre de 201310; la Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 201311 y la Resolución núm. 76-109-0096-2014 de 4 de abril de 201412, mediante la cual, al resolver un recurso de reposición interpuesto por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, revocó la Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 2013. 10.

En ese sentido, precisó que, con posterioridad, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi expidió los actos administrativos acusados, esto es, la Resolución núm. 76-109-0598-2015 de 24 de agosto de 201513 “Por la cual se ordenan unas correcciones”; la Resolución núm. 76-109-0977-2015 de 7 de diciembre de 201514, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución núm. 76-109-0598-2015”, y la Resolución núm. 87 de 28 de diciembre de 201615, “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. 11.

Indicó que, a su juicio, los actos administrativos acusados sí son susceptibles de control judicial ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo, comoquiera que: i) “[…] crea una situación jurídica nueva respecto del avalúo catastral del predio […]”; ii) tuvieron su origen “[…] en el trámite de la acción de revisión del avalúo catastral realizado por la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del IGAC. dentro de la etapa de conservación catastral […]”; y iii) una vez resueltos los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución núm. 76-109-0598-2015 de 24 de agosto de 2015, se agotó “[…] la vía gubernativa administrativa […]”.

II. CONSIDERACIONES 12. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema 10 Expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “[…] Por la cual se ordena unos cambios en el catastro del Municipio de Buenaventura […]”.

Cfr. Folios 150 a 152 del cuaderno núm. 1 del expediente. 11 Expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “[…] Por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del Municipio de Buenaventura […]”. Cfr. Folios 156 a 158 del cuaderno núm. 1 del expediente. 12 Expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “[…] Por la cual se revoca la Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 2013 […]”.

Cfr. Folios 160 a 162 del cuaderno núm. 1 del expediente. 13 Expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se ordenan unas correcciones”. Cfr. Folios 111 a 114 del cuaderno núm. 1 del expediente. 14 Expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución núm. 76-109-0598-2015”.

Cfr. Folios 128 a 131 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 Expedida por el Director Territorial del Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. Folios 145 y 146 del cuaderno núm. 1 del expediente. 7 Número único de radicación: 76001233300020170137101 jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos de formación, actualización y conservación catastral; vii) el análisis del caso concreto, y viii) las conclusiones.

Competencia 13. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 8 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 14. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos. 15. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 8 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 16. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3. ° del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en “[…] cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]” y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado. 8 Número único de radicación: 76001233300020170137101 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 17.

Vistos los artículos: i) 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) 170, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201216, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 18. Esta Sección17 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 19. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 20.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa18. 16 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 9 Número único de radicación: 76001233300020170137101 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos de formación, actualización y conservación catastral 21.

Vistos: i) el artículo 3.° de la Ley 44 de 18 de diciembre 199019, establece que el avalúo catastral será la base gravable del impuesto predial; ii) los artículos 3.° y 5.° de la Ley 14 de julio de 198320, que disponen que las autoridades catastrales tendrán a su cargo las labores de formación, actualización y conservación de los catastros, tendientes a la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles y “[…] tendrán la obligación de formar los catastros o actualizarlos en el curso de períodos de cinco (5) años en todos los municipios del país, con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. […]”21, y iii) el artículo 9. ° ibidem, sobre la facultad del propietario o poseedor del inmueble de obtener la revisión del inmueble del avalúo, establece que “[…] [e]l propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la Oficina de Catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio.

Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación […]” (Destacado fuera del texto). 22. Vistos los artículos: i) 1.° de la Resolución núm. 70 de 4 de febrero de 2011, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sobre la definición de catastro como “[…] el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica […]”; ii) 41 ibidem, sobre inscripción catastral que dispone “[…] El catastro de los predios elaborados por formación22 o actualización23 de la formación y los cambios 19 “[…] Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias […]”. 20 “[…] Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]”. 21 Sobre el particular, es preciso indicar que el artículo 75 de la Ley 75 de 23 de diciembre de 1986, señala que “[…] Concluido el período de 7 años desde la formación o actualización del censo catastral, no se podrá hacer un nuevo reajuste y continuará vigente el último censo catastral hasta tanto se cumpla un nuevo acto de formación o actualización del censo del respectivo predio […]” (Destacado fuera del texto). 22 El artículo 76 de la Resolución núm. 70 de 2011 definió formación catastral en los siguientes términos “[…] La formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a obtener la información de los terrenos y edificaciones, en los aspectos físico, jurídico, fiscal y económico de cada predio.

La información obtenida se registrará en la ficha predial y en los documentos gráficos, listados y formatos de control estadístico que diseñen las autoridades catastrales. […]”. 23 El artículo 97 de la Resolución núm. 70 de 2011 definió actualización catastral, así: “[…] La actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las 10 Número único de radicación: 76001233300020170137101 individuales que sobrevengan en la conservación catastral, se inscribirán en el registro catastral en la fecha de la resolución que lo ordena […]”. 23.

Visto el Título IV de la Resolución núm. 70 de 2011 sobre la conservación del catastro; el Capítulo I, sobre objetivos, entidades, avalúo y documentos de la conservación; el Capítulo II, referente a mutaciones catastrales; el Capítulo III, sobre la inscripción catastral en la conservación, y el Capítulo IV, referente a la revisión del avalúo catastral; en especial, los artículos: i) 105 ibidem, que define la conservación24 como el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales correspondientes a los predios, de conformidad con los cambios que experimente la propiedad inmueble en sus aspectos físico, jurídico, económico y fiscal; ii) 117 ibidem, sobre rectificaciones, entendidas como “[…] la corrección en la inscripción catastral del predio, de los errores en los documentos catastrales, advertidos en cualquier momento, de oficio o a petición de parte […]”; iii) 123 ibidem, sobre inscripción catastral, el cual señala que “[…] los cambios individuales que sobrevengan en la conservación catastral se inscribirán en los registros catastrales conforme a lo dispuesto en la resolución que los ordena […]”; iv) 129 ibidem, sobre inscripción catastral de las rectificaciones. 24.

Esta Sección ha considerado que, en el marco del procedimiento administrativo especial catastral, los actos administrativos que ponen fin a la formación y actualización catastral son de trámite, por cuanto no ponen fin la actuación administrativa sino a una de sus etapas y contra ellos no procede ningún recurso, como se expone a continuación: “[…] Esta Sección comparte el referido criterio y recuerda que, en ese mismo sentido, se pronunció en sentencia de 18 de octubre de 2012, en la cual expuso que <<el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite, la misma norma que lo regula establece que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral sino a una de las etapas que se surten dentro de éste; del mismo modo se pregona que no siendo el que pone fin a dicha actuación administrativa, contra el no procede ningún recurso>>.[…]”25.

“[…] En efecto esta Sección en reiterada jurisprudencia ha sostenido que el acto administrativo que finaliza la etapa de actualización es un acto preparatorio o de disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. […]”. 24 En ese sentido, esta Corporación, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2007, consideró: “[…] La conservación del catastro tiene por objeto dar cuenta de las mutaciones de los elementos del catastro y principalmente de los avalúos, ocasionadas por renovaciones en los aspectos físicos y económicos, por sus reajustes anuales o por auto avalúos aceptados, o por inscripciones de mejoras según lo establecen los artículos 92 y 94 de la resolución en comento […]”.

(Destacado fuera del texto). Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de septiembre de 2007, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, número único de radicación 11001032400019980187801. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de septiembre de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001233100020090016001. 11 Número único de radicación: 76001233300020170137101 trámite, no susceptible de ser enjuiciado.

Así, en sentencia de 18 de octubre de 2012, proceso 05001-23-15-000-2000-01421-01. M.P., doctor Guillermo Vargas Ayala, se pronunció con las siguientes consideraciones: […]. En virtud del régimen especial de catastro, justificado por la naturaleza propia y la complejidad de la función pública catastral, la ley ha querido ordenar el ejercicio de esta función a través de etapas que si bien terminan cada una de ellas con un acto administrativo formal no todos ellos son actos sometidos a los recursos y acciones.

En el caso concreto de las resoluciones con que terminan las etapas de “formación" y "actualización" las cuales abren las puertas para que el interesado pueda iniciar el procedimiento gubernativo de revisión del avalúo, que sí dará lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos y las acciones. […]” (Destacado fuera del texto)26. 25.

Asimismo, esta Sección27 ha considerado que en el proceso catastral existen tres etapas: i) la de formación catastral; ii) la de actualización catastral, y iii) la de conservación catastral, todas ellas encaminadas a un solo objetivo y es el de conformar, actualizar y preservar de manera adecuada la información referente a los predios de determinadas unidades orgánicas, llámense municipios, departamentos o distritos; siendo los actos administrativos expedidos en esta última etapa objeto de control judicial, por ser la etapa en que culmina el procedimiento administrativo de formación catastral.

Análisis del caso concreto 26. En el caso sub examine, se observa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 8 de noviembre de 2021, rechazó la demanda, por considerar que las resoluciones acusadas eran actos administrativos de trámite no susceptibles de control judicial por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debido a que fueron expedidas como una rectificación ante unas inconsistencias, en la etapa de actualización catastral, que oficiosamente adelantó la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y respecto a las cuales el propietario o poseedor podía presentar solicitud de revisión del avalúo del predio. 27.

La parte demandante, en el recurso de apelación, señaló que las resoluciones acusadas son actos administrativos susceptibles de control, comoquiera que se expidieron con ocasión a la revisión del avalúo catastral 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 23 de enero de 2014; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación 68001233100020060259601.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 12 de diciembre de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 080012331000199307864-01. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 8 de junio de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03-24-000-2018-00215-00 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 12 de diciembre de 2019, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 08001-23-31-000-1993-07864-01. 12 Número único de radicación: 76001233300020170137101 realizado por la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en la etapa de conservación catastral, en virtud de la solicitud presentada por la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A.- TCBUEN S.A., el 2 de septiembre de 2013. 28.

Asimismo, indicó que con los actos acusados se “[…] crea una situación jurídica nueva respecto del avalúo catastral del predio […]” y una vez resueltos los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución núm. 76-109- 0598-2015 de 24 de agosto de 2015, se agotó “[…] la vía gubernativa administrativa […]”. 29. Ahora bien, sobre el particular, en el caso sub examine, se tiene lo siguiente: 29.1.

La Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A.- TCBUEN S.A. presentó solicitud de revisión del avalúo catastral de sus predios ante la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el 2 de septiembre de 2013. Como consecuencia de dicha solicitud, se expidieron los siguientes actos administrativos: 29.2.

La Resolución núm. 76-109-4675-2013 de 5 de diciembre de 2013 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi28, por medio del cual se realizó una rectificación, consistente en cancelar la inscripción del predio 01-02- 2371-00 e incorporar sus “construcciones” en el registro catastral del predio 01-01- 0882-0029-000 de propiedad de Cititrust Colombia S.A., en los siguientes términos: “[…] SOCIEDAD PORTUARIA TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA S.A.- TCBUEN S.A. SOLICITÓ REVISIÓN DEL AVALÚO CATASTRAL DE LOS PREDIOS QUE FIGURABAN A NOMBRE DE DICHA SOCIEDAD, SIN PRESENTAR PRUEBA ALGUNA QUE AVALE SUS PRETENSIONES […] SUSCRITA POR GABRIEL CORRALES ZAMBRANO SIN […] REPRESENTACIÓN ALGUNA (CERTIFICADO DE CÁMARA DE COMERCIO).

NO OBSTANTE LO ANTERIOR POR PARTE DE ESTA UNIDAD OPERATIVA, SE PROCEDIO CON LA REVISIÓN DE LOS PREDIOS QUE FIGURAN A NOMBRE DE LA SOCIEDAD SOLICITANTE, NO ENCONTRANDO INCOSISTENCIA ALGUNA EN LOS AVALÚOS ASIGNADOS PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL. SIN EMBARGO SE DETECTÓ UNA INCONSISTENCIA EN LA INSCRIPCIÓN DE LOS PREDIOS CONOCIDOS COMO SOCIEDAD PORTUARIAL TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA Y SOCIEDAD PORTUARIA TERMINAL 28 “[…] Por la cual se ordena unos cambios en el catastro del Municipio de Buenaventura […]”.

Cfr. Folios 150 a 152 del cuaderno núm. 1 del expediente. 13 Número único de radicación: 76001233300020170137101 LOGISTICO DE BUENAVENTURA, QUE NO SON PROPIEDAD DE DICHA SOCIEDAD Y OFICIOSAMENTE SE PROCEDE CON LA RECTIFICACIÓN DE ACUERDO AL INFORME TÉCNICO DEL FUNCIONARIO COMISIONADO […]”. EL PREDIO 01-02-0882-0029-000 PROPIEDAD DE CITITRUST-COLOMBIA-S-A […] CON MATRICULA INMOBILIARIA NO. 372-42995 PRESENTA DOBLE INSCRIPCIÓN CON EL PREDIO NÚMERO 2371-0001-000 INSCRITO EN LA ACTUALIZACIÓN CATASTRAL DE 2012 SIN NINGÚN TIPO DE SOPORTE JURÍDICO, POR TAL MOTIVO SE PROCEDE A CANCELAR EL PREDIO 01-02- 2371-000 Y A INCORPORAR LAS CONSTRUCCIONES EN EL PREDIO 01-01- 0882-0029-000.

EN RELACIÓN AL MUELLE INSCRITO EN EL PREDIO 01-02-2371-0001-000 QUE SE CANCELA, SE DEBE INSCRIBIR EN UN PREDIO NUEVO DE LA NACIÓN DE ACUERDO AL CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIO NO. GG-P-CPIBv-005 DE 2007 SUSCRITO ENTRE EL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES Y LA SOCIEDAD COMPLEJO PORTUARIO INDUSTRIAL DE BUENAVENTURA S.A. […].”(Destacado fuera del texto). 29.3.

La Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 2013 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi29, por medio de la cual se inscribió el “muelle” del predio 01-02-2371-0001-000, cancelado mediante el acto administrativo referido supra, en el registro catastral del predio 01-02-0882-0053- 000 de propiedad de la “[…] Nación – Instituto Nacional de Concesiones – Zona Franca Concesión INCO Muelle […], de acuerdo a la rectificación hecha en la Resolución núm. 76-109-4675-2013 […]”. 29.4.

La Resolución núm. 76-109-0096-2014 de 4 de abril de 2014 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi30, mediante la cual, al resolver un recurso de reposición interpuesto por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, revocó la Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 2013. 30.

Asimismo, se observa que, con posterioridad, la parte demandada expidió los actos administrativos acusados, en los siguientes términos: 30.1. La Resolución núm. 76-109-0598-2015 de 24 de agosto de 201531 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de la cual ordenó la inscripción catastral de las “[…] mejoras constructivas […] 29 “[…] Por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del Municipio de Buenaventura […]”.

Cfr. Folios 156 a 158 del cuaderno núm. 1 del expediente. 30 “[…] Por la cual se revoca la Resolución núm. 76-109-4677-2013 de 5 de diciembre de 2013 […]”. Cfr. Folios 160 a 162 del cuaderno núm. 1 del expediente. 31 “Por la cual se ordenan unas correcciones”. Cfr. Folios 111 a 114 del cuaderno núm. 1 del expediente. 14 Número único de radicación: 76001233300020170137101 correspondientes al muelle y la pantalla del muelle […] que erróneamente fueron excluidos del mismo mediante resolución 76-109-4677-2013 […]” en el registro catastral del predio 01-01-0882-0029-000, así: “[…] OFICIOSAMENTE MEDIANTE LA RESOLUCIÓN 76-109-4675-2013, SE ORDENAN UNAS CORRECIONES EN LAS INSCRIPCIONES DEL CATASTRO DE BUENAVENTURA, CON BASE EN UNA PETICIÓN DE REVISIÓN DE AVALÚO PRESENTADA POR LOS PRESUNTOS PROPIETARIOS […] DEL 2 DE SEPTIEMBRE DE 2013 […] SIN EL LLENO DE LOS REQUISITOS LEGALES DE ACREDITACIÓN DE REPRESENTACIÓN LEGAL DE LOS PROPIETARIOS, Y MEDIANTE EL ARTÍCULO 2, SE ORDENA LA INCORPORACIÓN […] EN EL PREDIO 01-02-0882-0029-000, EXCLUYENDO LAS CONSTRUCCIONES CORRESPONDIENTES AL MUELLE Y PANTALLA DEL MUELLE, INCORPORADOS ERRONEAMENTE AL PREDIO CREANDO CON LA RESOLUCIÓN NO. 76-109-4677-2013, BAJO EL NUMERO PREDIAL CATASTRAL 01-02-0882-0053-00.

QUE POR ACCIÓN DE LA REVOCATORIA DE LA RESOLUCIÓN 76-109-0096- 2014 Y POR CONSIGUIENTE LA RESPECTIVA CANCELACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DEL PREDIO 01-02-0882-0053-000, A NOMBRE DE LA NACIÓN – ZONA FRANCA INCO MUELLE, POR CARECER DE TÍTULO JUSTIFICATIVO DEL DERECHO DE DOMINIO Y PROPIEDAD, LAS MEJORES CONSTRUCTIVAS ALLÍ REGISTRADAS DENTRO DEL PROCESO DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL CON VIGENCIA 01-01-2013, DEBE SER NUEVAMENTE INSCRITAS DENTRO DE LA FICHA PREDIAL CORRESPONDIENTE A LOS TERRENOS DEL TERMINAL DE CONTENEDORES.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR LA INSCRIPCIÓN CATASTRAL DE LAS CONSTRUCCIONES CORRESPONDIENTES AL MUELLE Y PANTALLA DEL MUELLE, CON UN ÁREA DE 66 M2, QUE ERRONEAMENTE FUERON EXCLUIDOS DEL MISMO MEDIANTE RESOLUCIÓN 76-109-4677-2013, EN EL REGISTRO CATASTRAL DEL PREDIO 01-01-0882-0029-000, CONOCIDO COMO TERMINAL DE CONTENEDORES DE BUENAVENTURA S.A. – TCBUEN S.A., PROPIEDAD HOY EN DÍA DE CITITRUST COLOMBIA S.A. FINANCE CORPORATION (IFC) […].

POR LO ANTEROR SE MODIFICAN LOS ITEMS CORRESPONDIENTES AL AVALÚO CATASTRAL, DEL PREDIO OBJETO DE CORRECCIÓN. QUE EN CONSECUENCIA, PROCEDE UNA RECTIFICACIÓN Y SU CORRESPONDIENTE INSCRIPCION EN EL CATASTRO, CONFORME LO INDICAN LOS ARTÍCULOS 41, 43, 117 Y 129 DE LA RESOLUCIÓN 070 DE 2011.

ARTÍCULO TERCERO: CONTRA LAS INSCRIPCIONES CATASTRALES AQUÍ SEÑALADAS PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICIÓN QUE PODRÁ INTERPONERSE ANTE EL RESPONSABLE DE LA UNIDAD OPERATIVA DE CATASTRO DE BUENAVENTURA. […]”. (Destacado fuera del texto). 30.2. La Resolución núm. 76-109-0977-2015 de 7 de diciembre de 201532 expedida por el funcionario responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Buenaventura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que resolvió un recurso de 32 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la Resolución núm. 76- 109-0598-2015”.

Cfr. Folios 128 a 131 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 Número único de radicación: 76001233300020170137101 reposición interpuesto por Cititrust Colombia S.A. contra el acto administrativo referido supra, en el sentido de “[…] confirmar los ítems correspondientes al avalúo catastral del predio objeto del recurso […]”, y conceder el respectivo recurso de apelación. 30.3.

La Resolución núm. 87 de 28 de diciembre de 201633 expedida por el Director Territorial del Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. 31. De conformidad con lo anterior, se colige que los actos administrativos acusados se expidieron, con ocasión a una solicitud de revisión de avalúo catastral presentada por la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de Buenaventura S.A.- TCBUEN S.A., en la cual, aun cuando no se detectaron inconsistencias en los predios que estaban a nombre de dicha sociedad, se realizaron unas rectificaciones que dieron lugar a la inscripción catastral contenida en la Resolución núm. 76-109-0598-2015 de 24 de agosto de 2015, la cual fue objeto de recurso de reposición y apelación, resueltos mediante las resoluciones núms. 76-109- 0977-2015 de 7 de diciembre de 2015 y 87 de 28 de diciembre de 2016, en el marco de la etapa de conservación catastral. 32.

En ese orden, no le asiste razón al Tribunal, al afirmar que las resoluciones acusadas fueron expedidas en la etapa de actualización catastral, por lo que se trataban de actos administrativos de trámite, comoquiera que, conforme se explicó supra, las rectificaciones y la inscripción catastral corresponden a la etapa de conservación catastral y, para el caso concreto se expidieron con ocasión a una solicitud de revisión del avalúo catastral, razón por la cual se constituyen en actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial contra los cuales proceden los recursos establecidos en la normativa que regula la materia. 33.

Por tanto, la Sala considera que no se configuró la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 y, en consecuencia, revocará el auto de 8 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó la demanda, para que, en su lugar, provea sobre su admisibilidad, previa verificación de los requisitos legales de procedibilidad. 33 “Por la cual se resuelve un Recurso de Apelación”.

Folios 145 y 146 del cuaderno núm. 1 del expediente. 16 Número único de radicación: 76001233300020170137101 Conclusión 34. En suma, la Sala revocará el auto de 8 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual rechazó la demanda y ordenará remitir el expediente del proceso a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto de 8 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.