1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ. Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD - El asunto aún se encuentra en trámite / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Tercera instancia - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y de mera legalidad al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.
Procede la Sala a decidir las impugnaciones presentadas por el municipio de Calima El Darién y por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S y Jaime Escobar Valencia y Cía. S. en C., contra la sentencia de 28 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se resolvió: << Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y Jaime Escobar Valencia & CIA S. en C. en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Guadalajara de Buga y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia (…)>> (Negrilla propia del texto).
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 9 de junio de 2022, las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S y Jaime Escobar Valencia y Cía. S. en C., actuando a través de apoderado judicial, formularon demanda de tutela contra el Juzgado 2º Administrativo de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, defensa, confianza legítima, igualdad, buen nombre, trabajo y a la propiedad privada con función social y fines ecológicos.
Consideran que la transgresión iusfundamental se deriva de la conducta de las autoridades judiciales accionadas, al proferir las siguientes providencias: (i) auto de 26 de enero1; (ii) proveído de 22 de febrero2 de 2022; y (iii) el auto de 28 de abril3 1 Providencia notificada el 2 de febrero de 2022. 2 Providencia notificada el 23 de febrero de 2022. 3 Providencia notificada el 3 de mayo de 2022.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 de 2022, al interior del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos4. En estas decisiones, el juzgado accionado avocó el conocimiento de la acción popular, decretó medidas cautelares y el ad quem confirmó dicha determinación. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente5: << PRIMERO. TUTELAR el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A LA DEFENSA, DERECHO A LA CONFIANZA LEGÍTIMA, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO AL BUEN NOMBRE, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO DEL ART. 58 CONSTITUCIONAL, DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA CON FUNCIÓN SOCIAL Y FINES ECOLOGICOS, violados por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL.CIRCUITO DE BUGA Y EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA dentro de la acción popular con radicado número 76-11-33-33-002- 2022-00022-00 formulada por la PROCURADURÍA en contra de las entidades accionadas.
SEGUNDO. Dejar sin efecto el auto interlocutorio No. 088 del 22 de febrero de 2022 y el auto interlocutorio del 28 de abril del 2022 proferidos respectivamente por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga (V) y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca-Sala de Oralidad integrada por los magistrados Patricia Feuillet Palomares (ponente), Luz Elena Sierra Valencia y Óscar Alonso Valencia Nisimblat, dentro de la acción popular con radicado número 76-11- 33-33-002-2022-00022-00 formulada por la PROCURADURÍA en contra de las entidades accionadas.
TERCERO. ORDENE al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BUGA que dé aplicación a lo establecido en el artículo 168 del CPACA en el sentido de que declare la falta de competencia para continuar con el conocimiento de la acción popular con radicado número 76-11-33-33-002-2022-00022-00 formulada por la PROCURADURÍA en contra de las entidades accionadas.
En consecuencia, remita el expediente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA (REPARTO).
CUARTO. Ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA (REPARTO) hacer un análisis y estudio de fondo acerca de la admisibilidad o no del proceso de acción popular formulado por la PROCURADURÍA contra las entidades demandadas, una vez tenga el expediente virtual remitido por falta de competencia por parte del juzgado segundo administrativo del circuito de Buga>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico y probatorio que respaldan la protección invocada, se establecen los siguientes: Debate sobre la competencia e integración del contradictorio 3.1.- El 13 de diciembre de 2021, la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción popular, demandó al Departamento del Valle del Cauca, al Municipio de Calima El Darién, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC–, a la sociedad Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P y a EMCALIMA EICE E.S.P., con el propósito de que se amparen varios derechos colectivos6.
Considera que estas prerrogativas fueron transgredidas por la 4 Proceso con radicado No. 761113333002202200022-00/01. 5 Expediente digital, folios 35 y 36 del escrito de tutela. 6 En particular, se trata de los derechos: (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible;
(iii) la seguridad y salubridad pública; (iv) el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y, (v) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 ausencia de un sistema de acueducto y alcantarillado que atienda eficiente y oportunamente el servicio público mencionado en el referido municipio. 3.2.- El 15 de diciembre de 2021, el asunto fue repartido para su conocimiento al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Dicha autoridad, mediante Auto de 14 de enero de 20227, declaró su falta de competencia para conocer de la acción popular y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Buga para el correspondiente reparto, por considerar que: (i) la presunta vulneración de los derechos colectivos mencionados no es atribuible a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en razón a que la transgresión no se deriva de una acción u omisión de la entidad, sino de una conducta insuficiente, por no evitar que se vulneren los derechos colectivos.
Por tal motivo, su posición jurídica se enmarca dentro de lo previsto en el inciso final del artículo 21 de la Ley 472 de 19988, por cuanto no es responsable de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, sino que es la institución encargada de su protección; y, (ii) la demandante no agotó el requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 4º del artículo 1619 de la Ley 1437 de 2011 respecto de la CVC.
Concluyó que la norma concerniente a definir la competencia de la autoridad judicial que adelantará la referida acción popular en primera instancia, es el numeral 1010 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, en su versión previa a los cambios introducidos con la vigencia de la Ley 2080 de 202111. 3.3.- Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga.
Ese despacho, mediante proveído de 26 de enero del presente año, admitió la demanda de acción popular y vinculó, de oficio, a las sociedades Jaime Escobar Valencia & Cía. S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. 3.4.- Inconforme con lo anterior, el 7 de febrero siguiente, las sociedades vinculadas en el auto referido y Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P, interpusieron recurso de reposición al considerar, entre otras cosas, que la Corporación Autónoma del Valle del Cauca tuvo que haber sido vinculada al contradictorio como demandada por estar legitimada en la causa, pues coligen que la vulneración de los derechos colectivos se deriva de su acción u omisión y, por ende, es un actor determinante para el momento en que se profiera la sentencia. disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 7 Providencia notificada el 14 de enero de 2022. 8 << ARTICULO 21.
En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios>>. (…) Además, se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado>>. 9 << ARTÍCULO 161.
La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 4. Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código >>. 10 << Artículo 155. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 10.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas. >>. 11 << Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. >>.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 Agregan que, por un lado, frente al agotamiento del requisito de procedibilidad, el Tribunal tuvo que inadmitir la demanda para que fuera subsanada o para que la actora manifestara su admisión excepcional por el peligro inminente derivado de un perjuicio irremediable, conforme al inciso 2°12 del artículo 20 de la Ley 472 de 1998.
Por otro lado, afirman que, como la CVC es una entidad del orden nacional, el Juzgado accionado carece de competencia para avocar el asunto, de acuerdo con el numeral 1413 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, por lo que, la competencia le corresponde a los Tribunales Administrativos en primera instancia. 3.5.- No obstante, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Buga, mediante Auto de 24 de febrero de 202214, resolvió no reponer la providencia recurrida, por considerar que, sobre la vinculación de la CVC y la competencia por el factor funcional, ya hubo pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante Auto de 14 de enero de 2022, y “no le queda más alternativa que obedecer y cumplir la decisión impartida por el superior funcional”15.
Así mismo, en ese proveído vinculó de oficio a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia en el extremo pasivo de la litis. 3.6.- El 1º de marzo de 2022, la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle solicitó la vinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al propietario y/o constructor de la Ecoreserva Mística Santura, como accionados.
Además, el 2 de marzo posterior, impugnó el auto de 7 de febrero de 2022. Solicitó que su decisión sea revocada, por considerar que se debe vincular a la cartera ministerial mencionada y a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, sin que eso le suponga la pérdida de competencia del Juzgado que avocó el conocimiento de la acción popular. 3.7.- En providencia del 17 de marzo siguiente, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Buga tramitó la solicitud elevada por la Procuraduría como un recurso de reposición, conforme al artículo 3616 de la Ley 472 de 1998 y lo rechazó por ser improcedente. 3.8.- Mediante Auto de 29 de marzo de 2022, el Juzgado 2º Administrativo Oral de Buga negó la vinculación de la Ecoreserva Mística Santura y vinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (por solicitud de la Procuraduría) y a la CVC (de oficio), como parte del extremo pasivo.
Contra dicha providencia, la corporación autónoma mencionada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. 12 << Artículo 20. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días.
Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará. >>. 13 << 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. >> 14 Providencia notificada el 25 de febrero de 2022. 15 Expediente digital, folio 6 del auto que decide el recurso de reposición, rad. 76-111-33-33-002-2022-00022-00. 16<< Artículo 36.
Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. >> Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 3.9.- El 28 de abril siguiente, el Juzgado accionado decidió no reponer la providencia recurrida y rechazó la alzada por considerarla improcedente.
Discusión sobre las medidas cautelares 3.10.- De forma concomitante con los hechos relatados anteriormente, en el escrito de demanda de acción popular, la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca solicitó como medidas cautelares, la suspensión: (i) del otorgamiento de nuevas licencias de urbanismo en todo el municipio de Calima El Darién, con excepción de las que se soliciten para predios que, estando en zona forestal protectora (Ley 2º de 1959), previamente hayan sido sustraídos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y cuenten con disponibilidad inmediata de servicios públicos;
(ii) del otorgamiento de nuevas licencias de construcción, excepto para aquellas que devengan de una licencia de urbanismo otorgada con anterioridad por el municipio de Calima El Darién, siempre y cuando no se trate de licencias otorgadas en área de reserva forestal protectora que no hayan sido sustraídas previamente; y, (iii) de la licencia de parcelación y subdivisión otorgada para el proyecto Santura Ecoreserva Mística en el predio denominado «Hacienda Palermo», mediante la Resolución núm. ASP-323-18, hasta tanto no se certifique por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible si el área donde se construye o pretende construirse ha sido sustraída. 3.11.- Por lo anterior, el Juzgado 2º Administrativo de Buga, a través de Auto de 26 de enero de 2022, ordenó correr traslado de las medidas cautelares deprecadas por la demandante a las demás partes. 3.12.- El 22 de febrero del presente año, ese despacho decretó las medidas cautelares solicitadas.
Inconformes con esta decisión, el 28 del mismo mes y año, el Municipio de Calima El Darién y las sociedades Jaime Escobar Valencia & Cía. S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S., interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Alegaron, respectivamente, que: (i) Debió vincularse como demandada a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
En consecuencia, la competencia no radica en el Juzgado Administrativo sino en el Tribunal, por ser una entidad del orden nacional. Además, el Juzgado accionado perdió competencia al haberse vinculado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y, (ii) El Juzgado 2º Administrativo de Buga debió inadmitir la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad17 frente a la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Agregan que dicha judicatura carecía de competencia para decidir sobre las medidas cautelares formuladas, comoquiera que dicha atribución radica en el Tribunal Administrativo. 17 Consagrado en el inciso 4º del artículo 144 y el numeral 4º del artículo 161 del CPACA. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 3.13.- El 15 de marzo posterior, el juzgado mencionado no repuso la decisión de decretar las medidas cautelares solicitadas por la demandante.
No obstante, concedió los recursos de alzada invocados, en el efecto devolutivo. 3.14.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante proveído de 28 de abril de 2022, confirmó la decisión de primera instancia, al considerar que los reproches relacionados con la competencia del Juzgado 2º Administrativo de Buga, ya fueron resueltos en la providencia de esa colegiatura, proferida el 14 de enero de 2022.
Reafirmó que, inicialmente no se vinculó a la CVC, por no ser realmente una demandada en la acción popular y por no haberse agotado el requisito de procedibilidad frente a esta entidad. Para tal efecto, distinguió entre los demandados de la acción popular y aquellos sujetos que se vinculan en calidad de autoridades encargadas de velar por la protección de derechos e intereses colectivos.
En esta segunda categoría se encuentra la CVC, por lo que su integración al proceso en dicha calidad no altera la competencia judicial. 4.- Según los demandantes, el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en las providencias acusadas, incurrieron en los defectos de violación directa de la Constitución (en particular, del artículo 29 superior), procedimental absoluto y desconocimiento del precedente, por las siguientes razones: 4.1.- En cuanto a la violación directa de la Constitución y al defecto procedimental absoluto, se plantearon los siguientes reparos: 4.1.1.- Con respecto al Auto de 14 de enero de 2022 proferido por el Tribunal accionado, la parte actora adujo que se configuró una violación de su derecho al debido proceso porque no le fue notificada dicha providencia, pero sí se les notificó a las demás entidades demandadas.
A su vez, afirmó que dicha providencia “desconoció que la competencia para conocer de dicho asunto radica en el TCAV, según las previsiones normativas contenidas en el artículo 152 numeral 16 de la Ley 1437 de 2011 en su redacción original como con los cambios introducidos por la Ley 2080 de 2021”18. 4.1.2.- En relación con el Auto de 24 de febrero de 2022, que confirmó lo decidido en el proveído de 26 de enero de 2022 –ambos proferidos por el Juzgado 2º Administrativo de Buga–, las accionantes sostuvieron que dicha autoridad judicial incurrió en una serie de contradicciones al adoptar una tesis “infundada” y en una clara vulneración al debido proceso, pues, de acuerdo con el numeral 14 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, “existe FALTA DE COMPETENCIA DE ESE DESPACHO para conocer de esa acción popular por existir una indebida valoración y lectura de los oficios PJAA21 N 0631-2021 y 076041782201 que dan respuesta y prueban que la PROCURARÍA (sic) agotó del(sic) requisito de procedibilidad del artículo 144 y 161 (numeral 4) del CPCA frente a la CVC, entidad del orden nacional”19. 18 Expediente digital, folio 13 del escrito de tutela. 19 Expediente digital, folio 19 del escrito de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 4.1.3.- En cuanto al Auto de 22 de febrero de 2022, dictado por el Juzgado enjuiciado, los accionantes sostuvieron que existió una falta de competencia de dicha autoridad para decidir sobre la solicitud de medidas cautelares elevadas por la Procuraduría demandante en el proceso de acción popular, toda vez que la competencia está en cabeza del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca20. 4.1.4.- De otro lado, adujeron que las autoridades judiciales accionadas, al decretar y confirmar, respectivamente, las medidas cautelares deprecadas por la demandante en el proceso de acción popular, ocasionaron un perjuicio irremediable al Municipio de Calima El Darién. Así mismo, afectaron su derecho fundamental al debido proceso por desconocer que el proyecto Santura Ecoreserva Mística es autosostenible y amigable con el ambiente, y al “no valorar ni tener en cuenta respectivamente al momento de resolver el recurso de reposición y apelación contra el auto interlocutorio No. 088 del 22 de febrero de 2022 el informe pericial titulado ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD ENÉRGETICA EN PROYECTO ECOSOSTENIBILIDA SANTURA”21. 4.1.5.- Finalmente, manifestaron que, por todo lo anterior el Juzgado accionado incurrió en una vía de hecho al admitir la acción popular y decretar las medidas cautelares solicitadas por la Procuraduría demandante. 4.2.- En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, la parte actora señaló que el Auto de 29 de marzo de 2022, proferido el Juzgado 2° Administrativo de Buga, desconoció los autos de: (i) 19 de marzo de 2021, proferido por el Juzgado 19 Administrativo de Cali, radicado No. 760013333019-2021-00038-00;
(ii) 15 de febrero de la misma anualidad, radicado No. 76-001-23-33-000- 2021-00237-00; y, (iii) auto sin fecha del expediente No. 88001-23-33-000-2013- 00025-02, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. 4.3. Por último, los accionantes alegaron que se está ante la configuración de un perjuicio irremediable, pues con la práctica de las medidas cautelares se está causando un perjuicio inminente a la sociedad Jaime Escobar Valencia & Cía. S. en C., quien es la titular de la licencia ambiental ordinaria para el desarrollo del proyecto Parcelación Campestre Palermo en el Municipio de Calima El Darién. La parte actora sostuvo que el perjuicio es grave porque las autoridades judiciales demandadas desconocieron los estudios técnicos del Proyecto Santura Ecoreserva Mística, el cual se aportó en el recurso de reposición y de apelación interpuesto contra el Auto de 22 de febrero de 2022, toda vez que, en esa providencia, se decretó como medida cautelar la suspensión de la construcción y desarrollo de este proyecto, lo que transgrede su derecho fundamental al debido proceso al no tener en cuenta que la obra es “auto sostenible(sic) y amigable con el ambiente”.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante Auto del 30 de junio de 2022, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades 20 Expediente digital, folio 33 del escrito de tutela. 21 Expediente digital, folio 47 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 judiciales demandadas.
Así mismo, vinculó a varias personas y entidades como terceros interesados en el proceso22. 5.1.- Igualmente, requirió al Juzgado 2º Administrativo de Buga, para que, en el término de dos (2) días, enviara en copia digital el expediente del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos (con radicado 2022-00022-00).
(i) Departamento del Valle del Cauca23 6.- Se opuso a las pretensiones formuladas por los accionantes y solicitó que se denieguen. Así mismo, propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva por considerar que no se encuentra acción u omisión alguna por parte de este ente territorial y no puede dejar sin efecto ninguna de las providencias acusadas, ni ordenar la declaración de falta de competencia de ninguna autoridad judicial.
(ii) Parques Naturales de Colombia24 7.- Precisó que no ha vulnerado ninguno de los derechos de las accionantes, toda vez que los reproches fueron endilgados a las autoridades judiciales accionadas. Además, resaltó que esa entidad no hace parte de la acción popular, puesto que no fue demandada ni vinculada al interior de ella. Por lo anterior, solicitó que se declare la inexistencia de transgresión del derecho objeto de amparo por esta entidad.
(iii) Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria para el Valle del Cauca25 8.- La entidad describió las actuaciones que ha adelantado en procura de defender los derechos colectivos de los habitantes del municipio de Calima El Darién. Informó que, respecto de la solicitud de vinculación de la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la primera se hizo en virtud de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, la segunda, para tener claridad sobre aspectos relacionados con el proyecto Ecoreserva Mística Santura en el proceso judicial.
Con todo, solicitó que se nieguen las pretensiones del accionante y pidió su desvinculación del presente mecanismo constitucional, por haber actuado en defensa de los derechos colectivos de los habitantes del referido municipio. (iv) Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca26 9.- La autoridad ambiental que no tiene a cargo la función de administrar justicia, como sí le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
Por lo anterior, solicitó su desvinculación por no ser competente para proferir providencias judiciales. (v) Empresa Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P. 22 En particular, a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), a la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia, al Departamento del Valle del Cauca, al Municipio de Calima El Darién, a la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca, a la sociedad Vallecaucana de Aguas S.A. E.S.P., a EMCALIMA EICE E.S.P. y a la Personería Municipal de Calima El Darién, 23 Expediente digital, intervención contenida en 23 folios. 24 Expediente digital, intervención contenida en folios. 25 Expediente digital, intervención contenida en 8 folios. 26 Expediente digital, intervención contenida en 17 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 10.- Solicitó su desvinculación del presente trámite, toda vez que no transgredió ningún derecho fundamental por no tener participación en la emisión de las providencias acusadas.
(vi) Municipio de Calima El Darién 11.- El ente territorial manifestó que coadyuva con las pretensiones formuladas en este amparo constitucional. A su vez, sostuvo que el Juzgado 2° Administrativo de Buga tuvo que haber declarado su incompetencia para adelantar el proceso de acción popular, pues en el expediente obraba como prueba documental el oficio PJAA21 N 0631-2021, por medio del cual la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca requirió, en los términos del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, a la CVC, la cual respondió dicho requerimiento a través del oficio N 0760- 41782201, que también se encontraba como pieza procesal en el expediente. 11.1.- De acuerdo con lo anterior, el ente territorial afirmó que les asistía razón a las sociedades accionantes acerca de la falta de competencia del juzgado administrativo para continuar con el conocimiento de dicho proceso y, además, no podía decretar ninguna medida cautelar, en virtud de los artículos 152, numeral 1, y 168 de la Ley 1437 de 2011.
Como resultado de lo anterior, se ocasionó un perjuicio irremediable a toda la comunidad, comoquiera que, al admitir la acción popular y decretar la medida cautelar, impidió la reactivación económica y el desarrollo turístico del Municipio de Calima El Darién, dentro de un marco de desarrollo sostenible. 11.2.- Finalmente, controvirtió las razones que tuvo el juzgado accionado para conceder las medidas cautelares, dado que no se tuvieron en consideración aspectos como: las consecuencias que ha producido la pandemia del COVID-19, que el municipio es de sexta categoría y sus recursos dependen de la Nación y del Departamento, que su principal actividad es el turismo y se encuentra en trámite dentro del registro de sustracción de Ley 2° de 1959, ante el Ministerio de Medio Ambiente.
(vii) Personería Municipal de Calima El Darién27 12.- Solicitó que, en caso de que se acceda a las pretensiones de la tutela y con ocasión de la eventual falta de competencia del Juzgado 2° Administrativo de Buga, se decrete una medida cautelar orientada a que las autoridades accionadas en el proceso de acción popular den aplicación estricta a las normas urbanísticas y ambientales que limitan la construcción dentro de la franja de protección hídrica de ríos y quebradas en dicho ente territorial, en aras de prevenir cualquier afectación al medio ambiente, entendido este como un derecho colectivo y de la humanidad.
(viii) Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible28 27 Expediente digital, intervención contenida en 6 folios. 28 Expediente digital, intervención contenida en 14 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 13.- Manifestó que carece de responsabilidad por acción u omisión en la presente acción de tutela, comoquiera que no fue quien expidió las providencias objeto de reproche y, por lo mismo, no ha vulnerado ningún derecho fundamental a los actores.
(ix) Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga29 14.- Señaló que la inconformidad de los accionantes radica en la falta de competencia de ese despacho judicial para adelantar la acción popular referida. Agrega que, si bien es cierto que la acción estaba dirigida contra la CVC, no es menos cierto que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Auto de 14 de enero de 2022, ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Administrativos de Buga, por considerar que la amenaza de los derechos colectivos no era atribuible a la CVC como entidad del orden nacional y, por ende, esa Corporación no era la competente. 14.1.- No obstante, en el Auto de 28 de abril siguiente, al pronunciarse en segunda instancia sobre las medidas cautelares decretadas por este Juzgado, el Tribunal accionado reconoció la necesidad de vincular al proceso a la Corporación Autónoma mencionada como tercero con interés. Pese a lo dispuesto en la providencia anterior, el Juzgado accionado ya “se había visto en la imperiosa necesidad de vincular a tal entidad del Orden Nacional para poder continuar con el desarrollo normal del proceso, vinculación que se efectuó mediante el Auto Interlocutorio No. 222 del 29 de marzo de 2022”. 14.2.- Por lo anterior, el Juzgado accionado aseveró que, como subordinado, debe obedecer y cumplir lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Cauca, en virtud del factor funcional de la competencia en las acciones populares que no varía, aunque se vinculen entidades del orden nacional.
Así mismo, advirtió que el factor funcional impide la prorrogabilidad de la competencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1630 del Código General del Proceso31. 14.3.- Por último, sobre las inconsistencias en la notificación de la providencia 14 de enero de 2022 alegada por el actor, sostuvo que es el Tribunal accionado quien debe pronunciarse por ser quien la profirió. (x) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 15.- La Magistrada ponente de la decisión demandada, relató las actuaciones realizadas al interior del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos mencionado y aseguró que los accionantes no cumplieron con el requisito de 29 Expediente digital, intervención contenida en 5 folios. 30 << Artículo 16.
La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo. >> 31 Para sustentar lo expuesto, identificó un caso similar (radicación No. 05001-23-33-000-2013-01310) en el que el Juzgado 24 Administrativo de Medellín declaró la falta de competencia por este factor y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que en dicho proceso se había vinculado a la entidad del orden nacional Corporación Autónoma Regional de Antioquia -Corantioquia-, por lo que, el Tribunal mencionado acogió la tesis argumentada por el a quo y decidió avocar el conocimiento del proceso y continuar con el trámite procesal pertinente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 relevancia constitucional, pues solo se limitaron a invocar el derecho fundamental al debido proceso y otras garantías, además de señalar que “se desconoció un informe pericial (que no tiene nada que ver con la determinación de la autoridad competente y que, en gracia de discusión, constituiría una causal específica de procedencia)”. 15.1.- A su vez, afirmó que los accionantes, en el escrito de tutela, no explican ni argumentan por qué el debate es trascendental para determinar “el contenido y alcance de derechos fundamentales o para definir la interpretación y aplicación de normas de la Constitución”.
Agrega que no se cumplió con la carga mínima de argumentación. 15.2. Por otro lado, descartó la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, por cuanto las decisiones enunciadas no resultan pertinentes ni vinculantes para el asunto32. Así mismo, frente al defecto procedimental absoluto y/o violación directa de la Constitución, expresó que los accionantes no fundamentaron estos yerros y se limitaron únicamente a mencionarlos. 15.3.- Finalmente, estableció que la notificación del auto de 14 de enero de 2022 que declaró la falta de competencia, estuvo dirigida a aquellas entidades que fungían como demandadas y no a las sociedades accionantes quienes fueron vinculadas posteriormente en el auto de 26 de enero siguiente.
Por ende, no se configuró la irregularidad procesal alegada por estas. (xi) HSU Desarrollador Inmobiliario S.A.S. 16.- Manifestó que coadyuva el presente amparo constitucional, en razón a que el Juez 2° Administrativo de Buga admitió la demanda de acción popular, decretó la suspensión de licencias como medida cautelar sin tener competencia. Enfatizó en que nunca se le notificó la decisión contenida en el Auto de 14 de enero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ni ninguna otra actuación judicial relacionada con dicho proceso hasta la fecha.
C. Sentencia de primera instancia 32 La parte actora manifestó que las providencias cuestionadas desconocieron: (i) el auto dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente 88001-23-33-000-2013-00025-02, pero no indicaron la fecha de la providencia; (ii) el auto del 19 de marzo del 2021, exp. No. 76001-33-33-019-2021-00038-00, proferido por el Juzgado 19 Administrativo de Cali; y, (iii) el auto del 15 de febrero de 2021, exp.
No. 76-001-23- 33-000-2021- 00237-00, dictado por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. // En primer lugar, aseveró que el proveído sin fechado no constituye precedente judicial para el caso que originó la acción popular porque en esa oportunidad la autoridad precitada revisó la exigencia del requisito de procedibilidad de las acciones populares y ordenó que, pese al incumplimiento del requerimiento previo, debía admitirse la demanda, en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, situación que contrasta del presente asunto por las razones expuestas en el proveído del 14 de enero de 2022, en donde se determinó que la CVC no había agotado el requisito de procedibilidad, siendo esta una razón adicional para no tenerla como demandada. // En segundo lugar, indicó que el auto de 19 de marzo de 2021, carece de fuerza vinculante por haber sido proferido por una autoridad judicial de inferior categoría funcional.
Y, por último, frente al auto de 15 de febrero de 2021, podría “eventualmente constituir un precedente judicial horizontal, aunque su fuerza vinculante estaría mermada por el hecho de que fue emitido por una autoridad distinta (una magistrada que pertenece a otra sala de decisión) a la que resolvió el caso objeto de tutela”; además, aseguró que el análisis jurídico en ese proveído estaba direccionado a fundamentar que la CVC es una entidad del orden nacional y, por ende, la demanda debía ser conocida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, supuesto que es diferente a la acción popular en cuestión porque nunca negó que ésta fuese una entidad del orden nacional y lo que se concluyó es que “de acuerdo a las particularidades del caso, la posición jurídica de esa entidad no era la de demandada”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 17.- Mediante decisión de 28 de julio de 2022, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad.
En cuanto a la primera de estas exigencias, consideró que no se acredita por las siguientes razones: (i) la inconformidad de la parte actora se deriva de la presunta falta de competencia del Juzgado accionado para admitir y decretar las medidas cautelares, por lo que, su propósito es que se adopte la exégesis que la parte actora estima correcta.
Por tanto, se trata de un asunto de mera legalidad, por lo que no tiene trascendencia constitucional; (ii) el actor pretende crear una instancia adicional al proceso de acción popular, toda vez que el debate, desde que se instauró el medio de control, ha girado en torno a la definición de la competencia. Sobre el particular, las autoridades judiciales demandadas ya se pronunciaron al respecto, teniendo en consideración los argumentos que expusieron las partes en los diferentes recursos y en ejercicio de su autonomía e independencia judicial; y, (iii) si el juez constitucional examina de fondo el asunto se estaría invadiendo la autonomía e interpretación de las autoridades judiciales accionadas y se configuraría una suplantación de las competencias del juez natural del asunto. 17.1.- Por otro lado, el requisito de subsidiariedad tampoco se encuentra superado debido a que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos aún se encuentra en trámite.
En ese sentido, la autoridad judicial, cada vez que culmine una etapa procesal, debe ejercer el control de legalidad para sanear cualquier tipo de irregularidad que se haya originado. Además, las partes afectadas por el decreto de las medidas cautelares pueden solicitar su levantamiento, modificación o revocatoria, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 235 del CPACA. 17.2.- A la par de lo anterior, la Sección Segunda de esta Corporación aseveró que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que los accionantes no plantearon ninguna situación que suponga la afectación tangible de los derechos fundamentales que reclaman, pues, aunque adviertan el desacuerdo con las medidas cautelares decretadas, no argumentan cómo esas circunstancias les impiden esperar al fallo que resuelva la acción popular ni por qué resulta imperiosa la intervención del juez de tutela.
D. La impugnación33 18.- En desacuerdo con la anterior decisión, las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas SAS y Jaime Escobar Valencia y Cía. S. en C. y el municipio Calima El Darién, interpusieron impugnación, sin expresar las razones para recurrir la sentencia de primer grado. 33 Enviadas a través de correo electrónico el 9 de agosto de 2022, constan de 2 y 1 folios, respectivamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 19.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
F. Análisis del caso concreto 20.- Corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo de primer grado proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que declaró improcedente34 el amparo formulado por las sociedades Horizonte Soluciones Urbanas y Jaime Escobar Valencia y Cía. S. en C. contra el Juzgado 2° Administrativo de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 21.- En virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela solo procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso implicaría desconocer abiertamente que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 21.1.- Lo anterior, de conformidad con el artículo 8635 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 636 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. 21.2.- Así mismo, cabe recordar que cuando se trata de objetar o controvertir la legalidad de las actuaciones adelantadas en sede judicial, la subsidiariedad debe considerarse a partir de dos circunstancias: la primera, si el proceso adelantando en la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha terminado y, la segunda, si aún se encuentra en curso.
En el último caso, la competencia del juez de tutela es aún más restringida, pues la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo alternativo o paralelo para solucionar los problemas jurídicos o desavenencias que por naturaleza deben resolverse al interior de los procesos judiciales. 34 Por el incumplimiento de los presupuestos de subsidiariedad y relevancia constitucional. 35 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 36 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14 21.3.- En ese orden de ideas, por regla general, la acción de tutela no procede cuando el proceso judicial en cuestión aún está en trámite, habida cuenta de que es el propio proceso el escenario adecuado para hacer valer los derechos que las partes estimen vulnerados. 22.- En estos términos, la Sala advierte que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no ha concluido.
En efecto, en este escenario, el hecho de que se encuentre en desarrollo el proceso judicial respectivo refuerza la obligación del juez constitucional de respetar y garantizar el uso de los mecanismos diseñados por el Legislador para la solución de las controversias entre los asociados. 22.1.- Por lo anterior, es menester resaltar que, como el proceso constitucional aún se encuentra en curso, las partes afectadas pueden, por un lado, proponer incidente de nulidad frente a la controversia en torno a la competencia del Juzgado accionado37 y, por otro lado, pueden solicitarle al juez director, en cualquier estado del proceso, el levantamiento, modificación o revocatoria de las medidas cautelares decretadas, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 235 del CPACA, como acertadamente fue concluido por esta Corporación en primera instancia. 22.2.- Por otro lado, la parte actora afirmó en el escrito de tutela que se está ante la configuración de un perjuicio irremediable, pues con la práctica de las medidas cautelares se está causando un perjuicio inminente a la sociedad Jaime Escobar Valencia & Cía. S. en C., quien es titular de la licencia ambiental ordinaria para el desarrollo del proyecto Parcelación Campestre Palermo en el Municipio de Calima El Darién. Los accionantes sostuvieron que el perjuicio es grave porque las autoridades judiciales demandadas desconocieron los estudios técnicos del Proyecto Santura Ecoreserva Mística, el cual se aportó en el recurso de reposición y de apelación interpuesto contra el Auto de 22 de febrero de 2022, toda vez que en esta providencia se decretó como medida cautelar la suspensión de la construcción y desarrollo de este proyecto, lo que transgrede su derecho fundamental al debido proceso, al no tener en cuenta que esta obra es “auto sostenible(sic) y amigable con el ambiente”. 23.- Analizados los argumentos expuestos, para esta Sala lo cierto es que los actores solo acreditaron la autorización de la licencia ambiental para llevar a cabo el proyecto mencionado.
Sin embargo, no presentaron ningún elemento probatorio que permita concluir que, debido a las circunstancias derivadas del decreto de las medidas cautelares, sufrieron un perjuicio grave e inminente que requiera acciones urgentes e impostergables. Además, debe recordarse que en materia de tutela corresponde al actor la carga de probar los supuestos que alega.
Aunado a lo anterior, es pertinente destacar que la competencia judicial para determinar la pertinencia, necesidad y oportunidad de las medidas cautelares corresponde al juez que tiene a su cargo el trámite de la acción popular. En este 37 La Sala pone de presente que, revisado el expediente del mecanismo constitucional de acción popular, se evidencia que se propuso un incidente de nulidad al interior del proceso, derivado de la presunta falta de competencia del Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Buga.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15 sentido, es quien se encuentra en una mejor posición para ponderar los intereses que resultan involucrados y a quien le corresponde tal verificación. G. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 24.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber38: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.
En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 25.- Revisado el escrito de tutela, las pruebas obrantes en el expediente, las providencias objeto de la demanda y los recursos que se han formulado al interior del trámite de acción popular, la Sala advierte que los reproches y defectos alegados por la parte accionante en contra de la decisiones proferidas por el Juzgado 2º Administrativo de Guadalajara de Buga y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tienen como finalidad reabrir el debate judicial que se surtió ante el juez natural del proceso y carecen de carga argumentativa, pues, al describirlos, la parte actora no expone de manera clara cuáles son los elementos que dieron lugar a su configuración. Por consiguiente, se advierte que el amparo solicitado no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
A continuación, se exponen las razones que conducen a la Sala a tales conclusiones. 25.1.- Al respecto, esta Subsección observa que las inconformidades alegadas por los accionantes están enmarcadas dentro de una discusión de carácter legal, 38 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 16 referente a la competencia del Juzgado 2º Administrativo de Buga para adelantar en primera instancia el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, instaurado por la Procuraduría 21 Judicial II Ambiental y Agraria del Valle del Cauca, en el entendido de que dicha autoridad carece de competencia porque uno de los accionados en dicho proceso es una autoridad del orden nacional y, por ende, el asunto debe ser de conocimiento del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de las normas expuestas previamente en este amparo constitucional. 25.2.- Al lado de esto, se debe precisar que el desacuerdo también se extiende al decreto de las medidas cautelares en los términos referidos, en cuanto a que el Juzgado 2º no era el competente para decidir sobre las mismas, y a la confirmación de esta decisión por el Tribunal enjuiciado.
Sin embargo, esta Sala advierte que lo pretendido en la acción de tutela por la parte actora es controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades accionadas, en aras de que el juez constitucional acoja la postura que le resulte favorable, como si se tratara de una instancia adicional al medio de control, lo que supone poner en tela de juicio las decisiones judiciales razonables que están enmarcadas dentro de los criterios de la sana crítica y la autonomía e independencia del juez natural de la causa. 25.3.- En ese sentido, respecto de los defectos procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, la Sala observa que carecen de carga argumentativa, en la medida en que las accionantes se limitaron a reprochar un asunto de mera legalidad, por lo que no se evidencia la configuración de los defectos que aduce. 26.- En relación con el cargo por violación directa de la Constitución, la Sala estima que el defecto alegado también carece de carga argumentativa, pues la parte actora no expone de manera clara cuáles son los elementos que dieron lugar a su configuración. En efecto, su argumentación se limita a señalar que la autoridad accionada vulneró el artículo 29 de la Carta, pues “cerró los ojos, para, apartándose de la sindéresis más elemental, dar por probado un rol de supernumeraria, donde había la calidad de una empleada de planta de la DIAN”. 26.1.- Sobre la violación directa de la Constitución como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se configura cuando: (a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal, de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; y, (c) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales. 26.2.- Es importante señalar que en aquellos casos en los que se alega la configuración del defecto por violación directa de la Constitución, corresponde a la parte accionante señalar de manera clara las normas que consagran un derecho fundamental de aplicación inmediata, que no fueron tenidas en cuenta por la autoridad judicial accionada o demostrar que la aplicación de una norma se realizó al margen de la Constitución, es decir, que en el fallo atacado se efectuó una Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 17 interpretación de la norma que no guarda armonía con el texto constitucional, requerimientos que no se cumplen en el caso sub examine. 26.3.- En el caso concreto, los accionantes realizan una serie de reproches sobre la interpretación y aplicación de normas legales que pretenden hacer valer como afectaciones del artículo 29 superior, que garantiza el derecho fundamental al debido proceso.
En este marco, no sobra recordar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional. Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional39.
Por lo tanto, el yerro endilgado no satisface la carga mínima de argumentación, pues no presenta una discusión que se enmarque en la vulneración directa de una norma superior, sino que se trata de una cuestión de carácter puramente legal. 26.4.- A su turno, la configuración de un defecto procedimental absoluto encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 Superiores, y se presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que es aplicable al caso concreto.
Esto último conduce al desconocimiento absoluto de las formas propias de cada juicio, (i) porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente o (ii) porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.
En contraste, la parte actora no satisfizo la carga argumentativa mínima relacionada con este supuesto yerro, pues no se expusieron con claridad las razones por las cuales las autoridades accionadas se apartaron completamente de las normas que rigen el procedimiento de la acción popular. En tal sentido, se limitó a señalar cuestiones genéricas que, en su sentir, implican una vulneración del debido proceso pero que se relacionan con la interpretación sobre las normas legales de competencia para conocer de la acción popular. 26.5.- Así mismo, en relación con el presunto desconocimiento del precedente, la parte actora también alegó que las autoridades accionadas se apartaron de tres decisiones judiciales, dos de las cuales fueron proferidas por un juzgado administrativo de la ciudad de Cali y, por lo tanto, no son obligatorias para otros jueces de la misma jerarquía. La providencia restante no tiene fecha y, según se indica, fue dictada por la Sección Primera de esta Corporación. No obstante, tal afirmación es insuficiente para acreditar la carga argumentativa que exige la presunta configuración de este yerro.
En efecto, tales manifestaciones carecen de la fuerza argumentativa necesaria para determinar si tales pronunciamientos constituían, para la fecha de ocurrencia de los hechos demandados, el precedente uniforme y en vigor del caso puesto a 39 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 18 consideración del juez de tutela.
A no dudarlo, esta imputación le imponía a la actora la carga de establecer con certeza y claridad qué sentencias conformaban la línea hermenéutica vigente y de qué forma lo decidido por el juez ad quem dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba opuesto a la doctrina así consolidada por la máxima autoridad jurisdiccional de lo contencioso administrativo.
En su lugar, la actora optó simplemente por requerir la aplicación de las referidas sentencias, sin siquiera advertir cuál era su ratio decidendi ni definir si aquellas guardaban similitud fáctica y jurídica con los supuestos de la cuestión que se examina en esta oportunidad. 26.6.- En este punto, debe recordarse que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no solo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no sólo por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan. 26.7.- De no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, materialmente sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, a no dudarlo cuestionaría, los fundamentos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con éste, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de los fines estatales y los derechos de los asociados. 27.- De ahí que la tutela contra las providencias judiciales, que encarnan la expresión del poder realizador de valores tales como la convivencia pacífica, la seguridad de las relaciones y los derechos de los asociados, entre otros, sólo puede ser evaluada por el juez constitucional en aquellos eventos en que se logre establecer, a partir de una carga argumentativa seria, coherente y razonada de parte de quien la emplea, que una determinada actuación del juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico y violatoria de derechos fundamentales, en especial, de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Exigencia adicional que resulta razonable, pues sin buscar imprimir a la acción de tutela formalidades que la desnaturalicen, se requiere que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 28.- Finalmente, se evidencia que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir un debate que culminó ante el juez natural de la causa.
En este sentido, contra el auto que decretó las medidas cautelares solicitadas por la Procuraduría, las sociedades Jaime Escobar Valencia & Cía. S. en C. y Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S., interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, apelación. En esa oportunidad, alegaron que: Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 19 (i) Debió vincularse como demandada a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
En consecuencia, la competencia no radica en el Juzgado Administrativo sino en el Tribunal, por ser una entidad del orden nacional. Además, el Juzgado accionado perdió competencia al haberse vinculado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y, (ii) El Juzgado 2º Administrativo de Buga debió inadmitir la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad40 frente a la CVC y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Agregan que dicha judicatura carecía de competencia para decidir sobre las medidas cautelares formuladas, comoquiera que dicha atribución radica en el Tribunal Administrativo. 28.1.- Al verificar los mencionados recursos, se advierte que la argumentación esgrimida en el escrito de tutela para sustentar los defectos previamente descritos, ya fue alegada ante las autoridades judiciales accionadas.
En este sentido, la demanda de tutela se orienta a obtener una nueva valoración de las decisiones referentes a la competencia y a las medidas cautelares al interior de la acción popular, en detrimento de principios significativos de raigambre constitucional, como la seguridad jurídica y la cosa juzgada. 29.- En ese contexto, como se expuso anteriormente no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en los que, en su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración, requisito que no cumple la parte accionante, pues no explica con claridad el vicio que le endilgó al fallo acusado. 30.- Así las cosas, la acción de tutela que se examina no cumple con los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional.
Por consiguiente, esta Sala confirmará la sentencia de 28 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda, Subsección A en la cual se declaró improcedente el amparo solicitado, por lo motivos antes enunciados. 31.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de julio de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 40 Consagrado en el inciso 4º del artículo 144 y el numeral 4º del artículo 161 del CPACA. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03152-01 Accionante: Horizonte Soluciones Urbanas S.A.S. y otro Accionado:Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 20 SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE41 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 41 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.