CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Veintiuno (21) de agosto de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Primero (1°) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. 1.1.1. Pretensiones. La Universidad de Antioquia, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución Administrativa 17999 del 6 de octubre de 2000, por medio de la cual se ordenó pagar al señor Luis Aníbal Vallejo Rendón el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación, IBL, que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.1.2 A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se se condene al señor Luis Aníbal Vallejo Rendón a restituir a la Universidad de Antioquia las sumas pagadas con base en la Resolución Administrativa 17999 de 6 de octubre de 2000, debidamente indexadas, desde el día 7 de febrero de 2000 hasta el día 31 de octubre de 2021 que corresponde a la suma de $260.569.550, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme; así como, se condene en costas al demandado. 1.1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor LUIS ANÍBAL VALLEJO RENDÓN estuvo vinculado a la Universidad de Antioquia, quien al cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, tramitó el reconocimiento de la prestación ante el Instituto de Seguros Sociales, entidad competente para dicho efecto, pensión que le fue reconocida mediante la Resolución 8307 de 14 de junio de 2000, en cuantía mensual de $2.103.144, a partir del 7 de febrero de 2000, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones.

Asegura que, con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del señor Luis Aníbal Vallejo Rendón a cargo del Instituto de Seguro Sociales, hoy Colpensiones, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre a través de la Resolución Administrativa 17603 de 10 de abril de 2000 por valor de $439.273.000, del cual le correspondió a la Universidad la suma de $399.120.000, dinero que consignó a la entidad competente para el reconocimiento de la pensión, esto es, al Instituto de Seguro Sociales.

Indicó que, comoquiera que el Instituto de Seguros Sociales no tenía en cuenta en la liquidación de las pensiones las primas de navidad, servicios y vacaciones, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 en la cual dispuso “subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello (…)”.

Este acto administrativo fue reglamentado por la Resolución Administrativa 16628 de 1999, la cual estableció como sus destinatarios a los empleados públicos docente y no docentes de la Universidad, que al momento de entrar en vigor el sistema general de pensiones les faltaba menos de diez años para adquirir el derecho a la pensión, y la pensión no les fuera reconocido con la totalidad de lo devengado.

Se informa que, con base en las dos resoluciones citadas anteriormente la Universidad expidió el acto administrativo acusado, a través del cual asumió temporalmente y desde el 7 de febrero de 2000, la diferencia existente entre la pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales y la que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Señala que, la Resolución 12094 de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, siendo negadas las pretensiones de la demanda con fundamento en que no estaba creando una discriminación sino que ofrecía un tratamiento igualitario a un grupo de personas que se encontraban en los supuestos fácticos establecidos en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siendo justificable para la época en que aquella se profirió la interpretación de la Universidad.

Adujo que, mediante la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, se derogó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, ordenándose a la vicerrectoría administrativa resolver las situaciones de carácter individual y concreto creadas a partir del último acto administrativo citado; dicha Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 fue también demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, siendo negadas las pretensiones bajo el argumento que, la Universidad actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no está obligada a mantener en el tiempo el acto administrativo. 1.1.4 Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante cita disposiciones vulneradas los artículos 48 de la Constitución Nacional; artículo 10 de la Ley 4 de 1992; inciso 3 del artículo 18, artículos 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; artículo 1 del Decreto 1158 de 1994; artículo 5 del Decreto 1068 de 1995; y artículo 4 del Decreto 2337 de 1996.

Manifiesta que, si bien al momento de expedirse la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 y reglamentarse la misma, a través de la Resolución Administrativo No. 16628 del 25 de junio de 1999, no se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2005, por el cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, el contenido de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, presenta una inconstitucionalidad sobreviniente puesto que para la liquidación de las pensiones, sólo se debe tener en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado cotizaciones; tal y como se ha indicado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias SU 427 de 2016, SU 210 de 2017, y fue reconocido por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018, con ponencia del consejero César Palomino Cortés. Aduce que, el competente para reconocer la pensión del demandado es el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, por haber sido la entidad donde la Universidad de Antioquia realizó los aportes pensionales, en cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993; sin que el ente universitario esté obligado a cubrir esa parte de la pensión que inicialmente se subrogó, en consecuencia, se encuentra legitimada para demandar la nulidad de la resolución administrativa que ordenó pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2 Contestación de la demanda.

La parte demandada allegó contestación a la demanda manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda dado que no existe vicio en el acto demandado. Afirma que, en la demanda no se indicó causal alguna de nulidad por parte de la Universidad que pueda invalidar el acto acusado, aduciendo que aquellas no se presentan, comoquiera que la resolución objeto de demanda fue expedida por autoridad competente y de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que el señor Vallejo Rendón es beneficiario del régimen de transición consagrado en la norma en cita.

Considera que, era un deber legal de la Universidad el proteger a sus empleados beneficiarios del mencionado régimen de transición; siendo, en consecuencia, ajustada a derecho la decisión tomada con base en la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, esto es, el haberle reconocido el mayor valor de su pensión, el cual fue desconocido por el Instituto de Seguros Sociales, quien no tuvo en cuenta en la liquidación de su pensión todo lo por él devengado.

Propuso como excepciones las que denominó “Conformación del litisconsorcio –está resuelta negativamente mediante auto del 13 de septiembre de 2023-, derecho adquirido, legalidad del acto impugnado, falta de causa para pedir, falta de tipificación de las causales de nulidad, falta de interés, buena fe del demandado, mala fe del demandante, violación al principio de progresividad en materia laboral, violación al derecho fundamental a la seguridad social, falta de legitimidad en la causa y prescripción. 1.3 La sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del primero (1) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, declaró de oficio probada la caducidad, sin condena en costas; así como levantó la medida cautelar de suspensión del acto acusado.

Expuso que, el reconocimiento pensional del demandado se efectuó el 14 de junio de 2000, luego la parte actora tenía hasta el 15 de junio de 2005 para presentar la demanda; sin embargo, esta se radicó el 14 de diciembre de 2021; por tanto, concluyó que la acción contenciosa administrativa se inició con posterioridad a los cinco (5) años de que trata el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

En virtud de lo anterior, dando aplicación a la facultad oficiosa de que trata el artículo 182 A numeral 3 del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control. 4. Recurso de apelación. La entidad demandante se opuso a la decisión tomada por el tribunal y pidió que fuera revocada aduciendo que, el tribunal aplicó la Ley 2381 de 2024 sin justificar los motivos por los cuales consideró que dicha norma resultaba aplicable al caso bajo estudio.

Señala que, el supuesto consagrado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 no se configura en este evento, por cuanto dicha norma hace alusión a las pensiones reconocidas por las entidades facultades para ello; ante ello, lo primero es precisar que aquí no se debate el reconocimiento pensional que le fue otorgado a la demandada por parte del Instituto de Seguros Sociales; la entidad demandante no otorgó pensión alguna a favor del demandado, lo que hizo el acto administrativo acusado fue otorgar un reconocimiento temporal, un bono pensional, sin que se pueda considerar aquel como una pensión, pues el ente universitario no está facultado para conceder pensiones.

Sumado a lo anterior, expone que la prestación reconocida en el acto acusado es periódica; por tanto, puede ser demandada en cualquier tiempo. Insistiendo en que el reconocimiento otorgado a favor del demandado fue irregular y por tanto debe ser anulado el acto objeto de este trámite. 5. Trámite de la apelación. Mediante auto del 7 de julio de 2025 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme lo previsto en el artículo 247 del CPACA; al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, en esta oportunidad la Sala deberá establecer si en el presente caso es posible dar aplicación al término de caducidad previsto en la Ley 2381 de 2024 conforme lo realizó el tribunal.

En el evento de que no sea posible dar aplicación a lo dispuesto en la citada norma deberá analizarse si: i) resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo por parte de esta instancia respecto a las pretensiones incoadas o, ii) en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, lo pertinente es devolver el expediente al tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre aquellas.

Con miras a resolver el primer problema jurídico planteado es necesario recordar que: Los términos para presentar oportunamente las demandas ante esta Jurisdicción fueron consagrados inicialmente en el artículo 164 del CPACA; no obstante, con posterioridad se expidió la Ley 2381 de 2024 -hoy suspendida su aplicación según lo dispuesto por la Corte Constitucional en el auto 841 de 2025-, norma que establecía una restricción temporal para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas relacionadas con pensiones, de la siguiente manera: «Artículo 86.

Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» La citada disposición comportó una modificación del régimen de oportunidad contemplado por el artículo 164 del CPACA, con vocación de aplicación inmediata, incluso para los procesos en los que se debatía la legalidad de actos administrativos que reconocieron una pensión y se encontraban en curso al 16 de julio de 2024, día de promulgación de la comentada ley.

No obstante, para esta Subsección, durante el tiempo en que aquella ley estuvo en vigencia, el artículo en comento no podía ser aplicado de manera contraria a los postulados esenciales que rigen la implementación de reglas concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios consagradas en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, pues si bien es cierto las normas de derecho procesal son de orden público y «[…] prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir», también lo es que «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

Por tanto, esta Subsección en diversos asuntos había concluido que el término de caducidad establecido por la Ley 2381 de 2024 solo resulta oponible respecto de las demandas formuladas después de su promulgación, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887; no siendo viable superponer a los procesos en curso un término que no existía en el momento en que fueron iniciados.

Conclusión a la que se llegaba con miras de garantizar los principios de confianza legítima y legalidad, el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, y prerrogativas constitucionales que rigen los derechos de acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Así las cosas, se disponía la inaplicación de la norma en cita.

En este asunto, se considera que no debió aplicarse las disposiciones de la Ley 2381 de 2024, dado que ello conlleva a la vulneración de los mencionados derechos, los cuales deben ser garantizados por los operadores judiciales. Entonces, en aras de garantizar justamente el debido proceso y el acceso real a la administración de justicia, y teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo uso de lo dispuesto en el artículo 86 de la ley en cita y con base en él se concluyó que en este asunto había operado la caducidad de la acción; es necesario revocar la decisión del tribunal, con miras a que se analice el asunto de fondo; debiendo recodar que, en este momento la ley en mención no está en vigente.

Sumado a lo anterior, debe precisarse que si bien en casos como el que nos ocupa lo propio sería que se emitiera una decisión de fondo de segunda instancia, se considera que aquello no es posible en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, como se pasa a exponer: Tanto en la demanda como en su contestación las partes expusieron los argumentos de defensa en aras de que salieran avante sus pretensiones, por la parte actora que se declarara la nulidad del acto acusado que reconoció un monto adicional a la pensión que le fue reconocida a la demandada por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, y se ordene el reintegro de lo pagado a título de diferencia pensional; por parte del demandado se solicita denegar tal solicitud.

El análisis de tales pretensiones no se surtió por parte del tribunal, dado su decisión de dar aplicación a las disposiciones del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 y, en consecuencia, declarar probada la excepción de caducidad. Ante ello, en aplicación de los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, estima la Sala necesario que el expediente retorne a la referida autoridad, a fin de que se analicen de fondo los argumentos de expuestos por las partes, así como sus pretensiones y excepciones propuestas; lo anterior, dado que de emitir un pronunciamiento de fondo por parte esta instancia solo se podría analizar los argumentos expuestos por el recurrente – en aplicación a lo dispuesto en el artículo del 328 CGP-, lo cual conllevaría a no tener en cuenta los argumentos de la parte pasiva -no recurrente-, lesionando con ello su derecho de defensa; cuando lo pertinente es que se haga, por parte de la autoridad judicial, un análisis integral de todo lo expuesto por los sujetos procesales.

Este criterio de administración de justicia y garantía de la doble instancia ha sido aplicado con anterioridad por esta Subsección, por ejemplo, en sentencia del 25 de mayo de 2023 y en más reciente pronunciamiento del 10 de abril de 2025, en la que dispuso revocar el fallo inhibitorio proferido en primera instancia y, en su lugar, que el a quo se pronunciara de fondo; en la primera providencia en cita se indicó:    «Ahora bien, al desvirtuarse el impedimento para emitir decisión de fondo, correspondería examinar los cargos propuestos en la demanda.

No obstante, se encuentra que no es posible emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad presentados por la parte actora, habida cuenta que aquellos no fueron analizados por el Tribunal de primera instancia, autoridad a la que le correspondía adelantar dicho examen. Efectivamente en el caso sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y contradicción, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia».

Entonces, en aras de garantizar los principios de acceso material a la administración de justicia, doble instancia y debido proceso, a pesar de que se revoca la sentencia recurrida, en los términos antes indicados, se dispondrá la devolución del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, para que dicte una nueva sentencia donde se analicen los argumentos expuestos por las partes y se profiera la decisión que en derecho corresponda. 2.2.4.

Condena en costas. No habrá lugar a la condena en costas, puesto que, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, ya que no se demostró temeridad ni mala fe por la parte vencida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Primero (1°) de noviembre de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, que declaró probada la excepción de caducidad, conforme lo establecido en la Ley 2381 de 2024 y en su lugar, ORDENAR al citado Tribunal que dicte sentencia de fondo en el presente asunto.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA