Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta Accionado: Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida Belinda Trillos Zabaleta en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Belinda Trillos Zabaleta, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, que consideró vulnerados por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga con ocasión del auto del 24 de julio de 2024 que aprobó la liquidación del crédito presentada en el marco del proceso ejecutivo identificado con el radicado número 68001-33-33-012-2017- 00170-00/01.
Igualmente, por el Tribunal Administrativo de Santander al expedir la providencia del 8 de abril de 2025, que confirmó la decisión dictada por el referido juzgado. 2. Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica1: 2.1. Mediante sentencia del 9 de agosto de 2012, dictada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 2011- 00130-00, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de 1 Ibídem. / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=68001333301220170017001680 0123 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 2 Bucaramanga ordenó al departamento de Santander pagar a favor de la tutelante, el equivalente al veinte por ciento (20%) de la asignación básica, por concepto de sobresueldo. 2.2.
La referida entidad territorial emitió la Resolución 18930 del 24 de septiembre de 2013, con la que dio cumplimiento a la orden judicial. Sin embargo, esta fue parcial por cuanto “omitió reliquidar la pensión de jubilación que le había reconocido a BENILDA TRILLOS ZABALETA en el año 2007 mediante resolución No 1324 del mismo año como quiera que el sobresueldo reconocido, constituye factor salarial, según lo ordenado por el numeral 2 de la parte resolutiva de la misma providencia”. 2.3.
Como consecuencia de dicha omisión, la accionante presentó demanda ejecutiva, con el fin de obtener la reliquidación de su prestación pensional y el pago de las sumas resultantes. 2.4. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga bajo el número 68001-33-33-012-2017-0017-00. Mediante auto del 25 de mayo de 2017, esta autoridad libró el mandamiento de pago solicitado y, agotado el trámite respectivo, dictó sentencia en la que ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.5.
La actora presentó la liquidación del crédito por valor de $112.234.587. No obstante, el despacho no efectuó su revisión, sino que remitió el asunto a la profesional contable adscrita al Tribunal Administrativo de Santander. Mediante oficio del 29 de agosto de 2019, luego de transcurridos dieciocho (18) meses, la servidora manifestó la imposibilidad de realizar la liquidación al considerar que la sentencia base de recaudo no contenía una orden concreta de reliquidación pensional. 2.6.
Ante ello, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga emitió el auto del 16 de diciembre de 2020. Allí, aclaró que la sentencia del 9 de agosto de 2012 sí ordenó la reliquidación de las prestaciones devengadas por la actora con inclusión del sobresueldo, entre las que se encuentra la pensión de jubilación. 2.7. El expediente fue remitido nuevamente al área contable del Tribunal.
Sin embargo, a través del oficio del 24 de junio de 2024 se indicó que no existía obligación alguna y fijó la liquidación del crédito en cero (0). 2.8. En consecuencia, mediante auto del 24 de julio de 2024, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga modifica la liquidación del crédito que presentó la solicitante y señaló que no existía deuda pendiente por pagar. 2.9.
Inconforme con la decisión la ejecutante presentó recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Santander, con auto del 8 de abril de 2025, confirmó la decisión de primer grado, al considerar que los valores ordenados en el fallo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 3 condenatorio ya habían sido cancelados, por ello no había deuda pendiente por pagar. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional i) amparar los derechos fundamentales invocados. Como consecuencia de ello, pidió ii) dejar sin efectos los autos del 24 de julio de 2024 y del 8 de abril de 2025; iii) ordenar las autoridades judiciales accionadas “efectuar una garantista, correcta y legal valoración probatoria, a fin de seguir adelante con la ejecución y efectuar la correspondiente liquidación del crédito”. 3.2.
Como fundamento de la acción de tutela, la parte actora propuso los siguientes: 3.2.1. Violación al debido proceso – desacato a una sentencia judicial. Afirmó que las providencias censuradas desconocieron el carácter vinculante de la sentencia del 9 de agosto de 2012. Agregó que la demanda tuitiva resulta procedente para reclamar el cumplimiento de los fallos que ordenan el reconocimiento y pago de derechos pensionales cuando, como en el presente asunto, está inmersa la afectación a derechos fundamentales como el mínimo vital, la seguridad social, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 3.2.2.
Terminación ilegal del proceso ejecutivo – obstáculo al derecho de acceso a la justicia (sic). Señaló que el trámite de cobro se terminó sin que se cumpliera con el mandato contenido en la sentencia ordinaria, lo que se traduce en una negación material de la justicia, en tanto impide la satisfacción del derecho reconocido. 3.2.3. Afectación del derecho fundamental a la seguridad social.
Indicó que la falta de ejecución de la sentencia ordinaria privó a la tutelante del goce de su derecho pensional en debida forma. 3.3.4. Carácter permanente de los derechos fundamentales en procesos judiciales. Expuso que el juez debe garantizar la primacía de los derechos fundamentales, incluso en los procesos de naturaleza ejecutiva 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 29 de agosto de 20252 se admitió la acción de tutela y se ordenó vincular en calidad de tercero con interés al departamento de Santander. 4.2. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga3 remitió, en medio digital, el expediente del proceso ejecutivo. Asimismo, presentó informe en el 2 Índice 00004 del aplicativo SAMAI. 3 Índices 00008 y 00009 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 4 que indicó que la controversia planteada es de naturaleza meramente económica y que busca un tercer pronunciamiento, por lo que no revista relevancia constitucional. De otro lado, explicó que el auto que puso fin a la actuación ejecutiva se dictó el 9 de julio de 2025, en contra del cual procedía recurso de apelación. Sin embargo, la tutelante no hizo uso de este mecanismo, por lo que la acción constitucional no superó el requisito de subsidiariedad. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Santander y el departamento de Santander guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa 2.1. En cuanto a la legitimación en la causa por activa de Belinda Trillos Zabaleta al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actuó como demandante en el proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 68001- 33-33-012-2017-0017-00/01. 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, dado que fungieron como juez de primera y segunda instancia dentro del trámite mencionado y son sus decisiones a las que la parte accionante le atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. En caso afirmativo, se procederá realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 5 defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20054 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela5 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto6.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”7. 4.1.
Subsidiariedad Resulta importante recordar que la subsidiariedad está definida expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela, en los siguientes términos: “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 19918. Al respecto, la Corte Constitucional9 ha señalado: 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 6 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 6 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 8“Artículo 6. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”. 9 Sentencia T-247 de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 6 “Carácter subsidiario de la acción de tutela. Según los artículos 86 de la Constitución y 6.1 del Decreto 2591 de 1991, el requisito de subsidiariedad10 de la acción de tutela implica que esta acción es excepcional y complementaria ―no alternativa― a los demás medios de defensa judicial11.
En virtud del requisito de subsidiariedad, el artículo 86 de la Constitución prescribe que la acción de tutela sólo procede en dos supuestos excepcionales12: (i) cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial idóneo13 y eficaz14, caso en el cual la tutela procede como mecanismo de protección definitivo; y (ii) cuando el afectado utiliza la tutela con el propósito de evitar un perjuicio irremediable15, evento en el que procede como mecanismo transitorio.
En este sentido, si el ordenamiento jurídico ofrece mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados o amenazados, se debe recurrir a ellos, y no a la acción de tutela, de tal forma que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como una instancia judicial adicional16.
La inobservancia del requisito de subsidiariedad es causal de improcedencia de la tutela17, y la consecuencia directa de ello es que el juez constitucional no puede decidir de fondo el asunto planteado”. 5. Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumplió con el requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación. 5.1.
La parte actora pretende que se dejen sin efectos los autos del 24 de julio de 2024 y del 8 de abril de 2025 dictados por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, 10 Corte Constitucional, Sentencia C-531 de 1993. 11 Corte Constitucional, sentencias C-132 de 2018 y T-361 de 2017.
Ver también, sentencias T-384 de 1998 y T-204 de 2004. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-071 de 2021. 13 El mecanismo judicial ordinario es idóneo si “es materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales” (sentencia SU-379 de 2019). La aptitud material del recurso ordinario debe examinarse a partir de un estudio “cualitativo” (sentencia T-204 de 2004) de las pretensiones de la solicitud de tutela, la naturaleza de la controversia y las facultades que el juez ordinario ostenta para reparar las violaciones alegadas.
En tales términos, el recurso ordinario será idóneo si permite analizar la “controversia en su dimensión constitucional” (C.P. art. 86.) y brindar un “remedio integral para la protección de los derechos amenazados o vulnerados” (sentencia SU-132 de 2018) equivalente al que el juez constitucional podría otorgar (T-361 de 2017). 14 El juez constitucional debe verificar que el medio judicial ordinario sea eficaz en abstracto y en concreto.
El medio de defensa ordinario es eficaz en abstracto cuando “está diseñado para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados” (sentencia C-132 de 2018). Por su parte, es eficaz en concreto si, “atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante” (Decreto 2591 de 1991, art. 6.), es lo suficientemente expedito para garantizar estos derechos.
En particular, la Corte Constitucional ha señalado que, para valorar la eficacia en concreto de un mecanismo ordinario, el juez constitucional debe examinar si el accionante se encuentra en una situación de vulnerabilidad. 15 La verificación del riesgo de un perjuicio irremediable supone la acreditación de: «(i) una afectación inminente del derecho fundamental, es decir que se trate de una amenaza que está por concretarse», lo que se opone a la existencia de un perjuicio irremediable en aquellos eventos en los que existe «la mera expectativa ante un posible menoscabo» ―Sentencia T-071 de 2021―;
(ii) «la gravedad del perjuicio, esto es, que el daño material o moral en la persona sea de gran intensidad» ―Sentencia C-132 de 2018―; (iii) «la urgencia de las medidas que se requieren para prevenir o remediar el perjuicio irremediable» ―Sentencia T-071 de 2021―; y finalmente, (iv) «el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de derechos fundamentales en riesgo» ― Sentencia T-071 de 2021―.
Demostradas estas circunstancias por el demandante, la acción de tutela se torna procedente de forma transitoria. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018 y T-391 de 2021. 17 Decreto Ley 2591 de 1991, «[p]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», artículo 6, numeral 1º.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 7 respectivamente, al interior del proceso ejecutivo con radicado 68001-33-33-012- 2017-0017-00/01. A su juicio, tales decisiones terminaron el proceso ejecutivo, lo que tuvo como consecuencia la imposibilidad de ejecutar la orden impartida en la sentencia del 9 de agosto de 2012, consistente en la reliquidación de su pensión con la inclusión del factor denominado “sobresueldo”. 5.2.
Pues bien, de la revisión del expediente digital la Sala observa que mediante auto del 24 de julio de 202418 el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga resolvió: “PRIMERO: Impártase aprobación de la liquidación del crédito de acuerdo con la conclusión establecida por las profesionales contables adscritas al Tribunal administrativo de Santander, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia declarándose en consecuencia la no existencia de obligación pendiente de ejecución”.
La accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Santander a través de providencia dictada el 8 de abril de 202519. Conviene precisar que dichas providencias no dispusieron la terminación del proceso ejecutivo. 5.3. Ahora, el juzgado emitió el auto del 9 de julio de 202520 en el que resolvió: “PRIMERO: Declárese terminado el presente proceso ejecutivo promovido por Benilda Trillo Zabaleta en contra del Departamento de Santander, por pago total de la obligación ante la no existencia de obligación pendiente de ejecución de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordénese el levantamiento de las medidas cautelares decretadas mediante auto del 26 de noviembre de 2021 dentro del presente proceso contra el demandado Departamento de Santander identificado con el Nit. 890.201.235. Por secretaría líbrense los oficios correspondientes. […]
SEXTO: Archívese el expediente por la secretaría de este Juzgado una vez ejecutoriada la presente providencia, previas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI”. 5.4. A partir de lo expuesto, la Sala estima que, si bien la tutelante controvierte la legalidad de los autos del 24 de julio de 2025 y del 8 de abril de 2025, lo cierto es que tales providencias no dispusieron la terminación del proceso ejecutivo, sino que se limitaron a resolver lo atinente a la liquidación del crédito, con fundamento en lo conceptuado por el área contable del Tribunal Administrativo de Santander. 18 Índice 00105 del aplicativo SAMAI – proceso ejecutivo de primera instancia. 19 Índice 00005 del aplicativo SAMAI – proceso ejecutivo de segunda instancia. 20 Índice 00124 del aplicativo SAMAI – proceso ejecutivo de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 8 En ese orden, no puede atribuirse a dichas decisiones la vulneración alegada a través del presente mecanismo.
Cabe precisar que, como sustento de sus pretensiones, la actora sostuvo que las determinaciones cuestionadas impedían la ejecución de la sentencia del 9 de agosto de 2012, argumento que no guarda correspondencia con el contenido de los autos referidos. 5.5. Por otra parte, se advierte que a través de auto del 9 julio de 2025, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga: i) dio por terminado el proceso ejecutivo; ii) levantó las medidas cautelares decretadas y iii) archivó el trámite.
En consecuencia, dicho proveído constituye materialmente el origen de los hechos que la accionante reputa como lesivos de sus garantías fundamentales. Al punto, conviene señalar que, conforme a lo previsto en el numeral 721 del artículo 321 del Código General del Proceso, contra ese auto procedía el recurso de apelación. No obstante, de las piezas procesales allegadas se advierte que la tutelante no hizo uso de dicho medio de impugnación. 5.6.
A partir de lo anterior, la Subsección estima que la acción de tutela resulta improcedente debido al incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios establecidos por el legislador para la protección de los derechos y suplir la omisión de la parte interesada, quien no hizo uso de dichos mecanismos dentro del término correspondiente.
Adicionalmente, la parte actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la flexibilización de la regla de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Belinda Trillos Zabaleta en contra del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, por no superar el requisito de subsidiariedad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito. 21 “Artículo 321. Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […] 7. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05363-00 Accionante: Belinda Trillos Zabaleta 9 TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SFGS