CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05192-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Demandado: ANA CELIA PEÑUELA GONZÁLEZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA-Se tramita por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión CPACA.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No es una instancia adicional al juicio ordinario. CAUSAL A DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Esta garantía constitucional es la establecida en la ley previamente. DEBIDO PROCESO-Derechos de contradicción y audiencia son manifestaciones del debido proceso.
DEBIDO PROCESO-Su violación solo se configura cuando tiene incidencia directa en la decisión revisada. CAUSAL B DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le sean aplicables. COSTAS-No proceden cuando en el proceso se ventila un interés público.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión contra de la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que reconoció una pensión gracia.
ANTECEDENTES El 23 de mayo de 2014, Ana Celia Peñuela González, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales la Protección Social -en adelante UGPP-, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones nº. 008672 del 13 de marzo de 2014 y nº 011367 del 4 de abril de 2014, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la demandante.
Solicitó el pago de la pensión a partir del día que cumplió con los requisitos exigidos por la ley. El 12 de junio de 2014 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la UGPP adujo que la demandante no allegó las pruebas sobre tiempos de servicio y factores salariales durante el periodo que laboró en el Departamento de Cundinamarca.
El 8 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones, al considerar que, la demandante no probó el cumplimiento de 20 años de servicio en calidad de docente territorial. El 26 de julio de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B revocó la sentencia. Consideró que Ana Celia Peñuela González acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues prestó los servicios como docente en planteles distritales por 20 años, tenía 50 años de edad y estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980.
El 14 de diciembre de 2020, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión. Las razones del recurso y oposición se harán en la parte considerativa de esta providencia. El Ministerio Público conceptuó que se debe declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, pues se probó que Ana Celia Peñuela González acreditó el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
De conformidad con el artículo 249 CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala Especial decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Oportunidad del recurso 2.
El término para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso o del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, según el último inciso del artículo 251 CPACA. La demanda se interpuso en tiempo -14 de diciembre de 2020- porque la sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B quedó ejecutoriada el 8 de octubre de 2018, según da cuenta copia de la constancia de ejecutoria (índice 2, Samai).
Legitimación en la causa 3. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República o al Procurador General de la Nación, para solicitar la revisión de las providencias judiciales que decreten sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
En consonancia, el artículo 6.6 del Decreto 575 de 2013 establece que la UGPP debe adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. Como la UGPP fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y tiene la función legal de promover los recursos extraordinarios de revisión contra las providencias que reconozcan pensiones, está legitimada en la causa por activa.
Ana Celia Peñuela González está legitimada por pasiva, pues fue la beneficiaria de la pensión gracia reconocida por la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuran las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión de pensiones 4.
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada, pues constituye un medio de impugnación de las sentencias ejecutoriadas. Como dicho recurso afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no comporta una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, suplir la omisión probatoria de las partes, corregir yerros en la interpretación o la aplicación del derecho o en la valoración de las pruebas.
Además del cumplimiento de los requisitos para presentar la demanda (art. 162 CPACA), la recurrente debe señalar con precisión la causal y exponer los motivos que justifican su procedencia. 5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 creó un mecanismo especial para la revisión de providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier clase con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.
Esta revisión se extiende a las transacciones o conciliaciones, judiciales y extrajudiciales, que hayan dado origen al reconocimiento de la suma periódica. El legislador dispuso que se tramitara por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y con base en dos causales adicionales: (i) cuando el reconocimiento se hubiera obtenido con violación del debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable.
Aunque este recurso tiene como finalidad velar por los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, su liquidez y sostenibilidad financiera, no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Su procedibilidad, como lo revela la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto (art. 27 CC), está circunscrita a la revisión de aspectos relativos a los montos reconocidos, por ser superiores a los que en derecho correspondían, o por haberse obtenido con vulneración del debido proceso.
Primer cargo: “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” (literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación Tanto en las pretensiones, como en los hechos del recurso, la recurrente invoca la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pero en el concepto de la violación, no expone las razones relacionadas con la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el reconocimiento pensional.
Alega que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión gracia. Oposición Ana Celia Peñuela González no se pronunció sobre este cargo. Análisis de la Sala 6. La causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la providencia judicial que reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, incurrió en violación al debido proceso.
Cuando se alega esta causal, el demandante tiene la carga de exponer razones relacionadas con la vulneración de este derecho fundamental y su relación con el reconocimiento pensional. Es decir, debe indicar las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación y por qué esta se logró con violación de alguna de las garantías del debido proceso.
El artículo 29 CN prevé que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. El juez, al decidir los asuntos a su cargo, debe ceñirse a las formas propias que la ley dispone para su proceder. El debido proceso implica el respeto de unas garantías, previstas en la ley, en favor de las partes, que acuden a la jurisdicción para obtener la decisión de una situación jurídica.
La exigencia de motivación de las providencias judiciales es la más importante garantía (art. 187 CPACA y art. 42.7 CGP). En un Estado de derecho ningún funcionario -administrativo o judicial- puede ejercer competencias al margen de la ley. Por ello, la fundamentación jurídica y fáctica de sus decisiones permite verificar su sometimiento al orden jurídico.
Las garantías del debido proceso, que tienen un carácter sustancial, en esencia, entre otras manifestaciones del principio de legalidad (arts. 3, 6, 121 y 122 CN), son las siguientes, que -se insiste- se verifican o constatan en las razones en que se funda la Jurisdicción: (i) la decisión de la controversia con base en la ley preexistente a los hechos;
(ii) decisión adoptada por el juez competente y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio; (iii) en el evento de una sanción, esta solo se puede imponer por hechos que la ley prescribe como infracción al momento de su comisión; (iv) solo se puede imponer sanciones que la ley previamente ha dispuesto; (v) debe seguirse el procedimiento que la ley haya determinado para imponer una sanción y (vi) la facultad de aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en contra, en la oportunidad que la ley determine.
Los derechos de contradicción y de audiencia son manifestaciones del debido proceso en los términos y condiciones prescritas por la ley. En efecto, de su observancia depende que, en las oportunidades legales, las partes puedan presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. Con todo, cualquier circunstancia que se estime violatoria del debido proceso debe tener una incidencia directa en la decisión revisada, de manera que los defectos procedimentales sin trascendencia no pueden constituir una excepción al principio de la cosa juzgada. 7.
La recurrente no expuso las razones relacionadas con la vulneración de este derecho fundamental y su relación con el reconocimiento pensional, pues no indicó las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación y por qué esta se logró con violación de alguna de las garantías del debido proceso. Se limitó a alegar que no es dable contabilizar tiempos de servicio con vinculación de carácter nacional para conceder la pensión gracia. La sentencia revisada estudió y decidió el mismo argumento que ahora plantea la recurrente, al advertir que Ana Celia Peñuela González acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues prestó los servicios como docente en planteles distritales por 20 años, tenía 50 años de edad y estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (índice 2, Samai).
La Sala advierte que los argumentos de la recurrente corresponden a la discusión sustancial y probatoria que se surtió en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que no se relaciona con la causal de violación del debido proceso contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia. Como el argumento de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guarda relación ni cumple los presupuestos que configuran la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cargo no prospera.
Segundo cargo: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que, las certificaciones que obran en el expediente dan cuenta que la vinculación de Ana Celia Peñuela González fue de carácter nacional, por lo que, no cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia. Oposición Ana Celia Peñuela González sostuvo que su vínculo como docente fue del orden municipal (nacionalizada) y prestó servicios por más de 20 años, por lo que cumple con los requisitos legales para la obtención de la pensión gracia. Análisis de la Sala 8.
La causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables. Conforme a ese precepto, la causal se circunscribe a la revisión de los aspectos relativos a la liquidación de las pensiones, para determinar si el monto es mayor al que en derecho corresponde.
Esta causal no está concebida para revisar los requisitos previstos por la ley para el reconocimiento del derecho, sino para los elementos que componen la liquidación y cuantía del mismo. La causal no permite la revocatoria del derecho pensional reconocido por la providencia judicial, sino tan solo la corrección del monto, si es excesivo, de conformidad con lo legalmente debido.
De acuerdo con la citada exposición de motivos de la ley, la finalidad de esta causal de revisión se enmarca en la necesidad de fomentar un esquema pensional financieramente viable y sostenible en el tiempo. 9. La recurrente se limitó a cuestionar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación. De modo que no controvirtió la cuantía del derecho reconocido, ni aspectos como el ingreso base de liquidación, los factores salariales que la componen, el monto o elemento que pudiera incidir en la cuantía de la mesada pensional.
Como los argumentos de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la causal invocada, el cargo no prospera. Costas 10. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.
El recurso extraordinario de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está concebido para estudiar un asunto de interés público, esto es, el reconocimiento de pensiones irregularmente otorgadas y evitar el detrimento del patrimonio de la Nación, es decir -como lo señala la exposición de motivos- «afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».
Por ello, es improcedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Especial de Decisión nº. 26, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Cumplido lo anterior, ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento parcial de voto Ausente con permiso GOG/OAO