25000234100020250127901 — Consejo de Estado

Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01279-01 Demandante: AFP COLFONDOS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE PASIVOS PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Tema: Confirma decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento Colfondos S.A., actuando a través de apoderado judicial1, promovió acción de cumplimiento en contra de Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales (UGPP) en las que pretende que se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993.

Conforme lo anterior, a título de pretensión solicitó ordenar a la entidad accionada iniciar las acciones de cobro contra de Indeportes Córdoba2 a fin de que se determine si hubo o no pago de aportes de seguridad social a Cajanal en relación 1 El abogado Juan Fernando Granados Toro, apoderado general de la sociedad accionante. 2 El Instituto Departamental de Deportes de Córdoba, es un establecimiento público descentralizado, del orden departamental, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, creado mediante Ordenanza No. 05 del 25 de julio de 2000 de la Asamblea Departamental de Córdoba.

Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Gloria Flórez Alcalá está tramitando ante la AFP Colfondos el reconocimiento del bono pensional, el cual será una de las fuentes de financiación para establecer su situación en el régimen de ahorro individual.

Conforme lo anterior, se indicó que la citada persona laboró en Indeportes Córdoba desde el 25 de enero de 1988 y hasta el 30 de noviembre de 1999, por lo que el empleador realizó el pago de los aportes a Cajanal EICE. Para realizar el reconocimiento y pago del bono pensional, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es necesario acreditar que efectivamente se hicieron los aportes correspondientes ante Cajanal EICE por parte de Indeportes Córdoba.

Dado que existe una posible deuda por parte de Indeportes Córdoba, AFP Colfondos solicitó ante la UGPP el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, esto es, que inicie el cobro de la obligación. Lo anterior, mediante comunicado del 25 de junio de 2025. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento La entidad demandante sostuvo que, conforme al artículo 20 del Decreto 656 de 1994, las administradoras de pensiones deben actuar en nombre de sus afiliados para gestionar el reconocimiento de los bonos pensionales ante las entidades competentes.

En el caso de la señora Flórez Alcalá, correspondía a Indeportes Córdoba efectuar los aportes al sistema de seguridad social a través de Cajanal, para cubrir las obligaciones derivadas de su vínculo laboral. Expuso que, con la liquidación de Cajanal y la asunción de sus funciones por parte de la UGPP, se trasladó a esta última la competencia para adelantar el cobro de los aportes pendientes, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia del Consejo de Estado que así lo ha reconocido.

Agregó que, el precepto legal citado impone un deber expreso y no discrecional consistente en iniciar las acciones de cobro cuando se verifique el incumplimiento de las obligaciones del empleador en materia de aportes al sistema de seguridad Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social.

En consecuencia, la norma reúne los elementos de claridad, obligatoriedad y exigibilidad requeridos para la procedencia de la acción de cumplimiento en los términos de la Ley 393 de 1997. Argumentó que solo la UGPP se encuentra en capacidad de determinar y liquidar las deudas pendientes, dado que administra la información y las planillas de pago que en su momento reposaban en Cajanal.

Por ende, resulta imposible que la AFP adelante un proceso ejecutivo contra Indeportes Córdoba, ya que la obligación de cobro no recae en ella sino en la UGPP. 1.4. Admisión, acumulación, notificación e intervenciones. Por auto del 29 de agosto de 2025, el Magistrado ponente en primera instancia admitió la acción constitucional y ordenó notificar a la UGPP.

Realizadas las notificaciones correspondientes3, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, allegó contestación en la que se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando la falta de competencia para adelantar las acciones de cobro solicitadas. Señaló que la entidad fue creada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y reglamentada por el Decreto 2011 de 2012, con funciones limitadas a la gestión del pasivo pensional de entidades nacionales liquidadas y la fiscalización de aportes.

En ningún momento le fue atribuida competencia para iniciar acciones de cobro por aportes adeudados a Cajanal ni, mucho menos, frente a entidades territoriales como Indeportes Córdoba. En consecuencia, ordenar a la UGPP realizar dichas gestiones implicaría un desbordamiento del marco legal de sus funciones. A juicio de la entidad, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 se dirige exclusivamente a las administradoras de regímenes pensionales (ISS, Colpensiones y AFP), en su calidad de acreedoras de los aportes.

En tal sentido, la UGPP no es administradora de un régimen, sino un organismo de gestión, fiscalización y reconocimiento de pasivos pensionales, por lo cual no ostenta legitimación para adelantar cobros coactivos sobre aportes no pagados. La responsabilidad de iniciar dichos procesos recae directamente en la demandante, como administradora de los afiliados involucrados. 3 La UGPP fue notificada de los autos admisorios a los correos electrónicos notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co y defensajudicial@ugpp.gov.co, como consta en el índice 9 de los expedientes 25000-23-41-000-2025-01280-00 y 25000-23-41-000-2025-01312-00.

Asimismo, el auto de acumulación se notificó por estado y se comunicó a los correos electrónicos de las partes, como consta en los índices 17 y 18 del expediente 25000-23-41-000-2025-01280-00. Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, alegó que aun si se admitiera que la UGPP pudiera adelantar un cobro equiparable al de una AFP, no existen soportes que permitan tener certeza sobre la deuda presuntamente pendiente, ya que no puede asumirse que la ausencia de planillas de pago equivalga al incumplimiento del empleador.

Indicó que, de acuerdo con el Decreto 1222 de 2013, los recursos que se encontraban en poder de Cajanal no fueron trasladados a la UGPP sino a un patrimonio autónomo creado para su administración. A su vez, la UGPP solo tendría competencia para ejercer cobro coactivo respecto de obligaciones de Cajanal que, al 30 de junio de 2009, ya contaran con título ejecutivo en firme, situación que no se presenta en este caso. 1.5.

Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, concluyó la primera instancia mediante sentencia del 6 de octubre de 2025, en la que negó las pretensiones de la demanda. En concreto, explicó lo siguiente: Como se observa, del contenido expreso y taxativo de las normas jurídicas transcritas invocadas como reglamentarias del artículo que se pide hacer cumplir, se establece que excluyen de las funciones de la Unidad, el reconocimiento de los bonos a cargo de la Nación, que es precisamente la situación del que pretende tramitar Colfondos de Gloria María Flórez Alcalá; pero también dichas disposiciones prescriben facultades opcionales y no obligaciones de la UGPP, cuando consagran que “podrá”; pero también exigen que la Unidad adelantará el “cobro persuasivo y coactivo de los títulos ejecutivos en firme que haya proferido Cajanal EICE en liquidación, por el incumplimiento en el pago de los aportes pensionales con corte al 30 de junio de 2009”, circunstancias que no se acreditan respeto de los aportes que se aducen de la afiliada a Colfondos.

Y así se ratifica que la UGPP no incumple la norma jurídica que se le reclama y que se deben negar las pretensiones de la demanda. Por otro lado, precisó que el debate suscitado tiene de por medio la disputa en torno a los derechos pensionales de la señora Flórez Alcalá respecto a su empleador Indeportes Córdoba, aspectos que no es susceptible de estudio a través de la acción de cumplimiento.

La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido a las partes el 8 de octubre de 2025. 1.6. Impugnación La AFP Colfondos cuestionó la decisión del juez de primera instancia, señalando que éste interpretó erróneamente las pretensiones de la acción. Indicó que el fallo entendió que lo solicitado era el cobro de aportes parafiscales mediante acción de cumplimiento, cuando en realidad la demanda se dirigió a exigir el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, que impone a las administradoras de pensiones Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el deber de iniciar acciones de cobro en caso de presunto incumplimiento del empleador.

Sostuvo que la norma en cuestión no otorga una facultad discrecional, sino que consagra un deber obligatorio para las administradoras de pensiones, incluida la UGPP, al asumir las funciones de Cajanal, de iniciar las gestiones de cobro frente a los empleadores morosos. De no interpretarse así, se vaciaría de contenido la disposición legal y se vulnerarían los derechos de los afiliados al sistema general de pensiones.

Argumentó que, contrario a lo indicado por la demandada, la AFP carece de legitimación para adelantar el proceso ejecutivo contra Indeportes Córdoba, ya que los aportes supuestamente adeudados no se encuentran a su favor, sino a favor de Cajanal. Por tanto, corresponde a la UGPP, como entidad sucesora, adelantar los cobros jurídicos pertinentes.

Finalmente, enfatizó que no resulta aceptable que la UGPP desconozca su vínculo con Cajanal, limitando sus competencias por el hecho de que el legislador la denominó como «unidad administrativa especial» y no «administradora de pensiones». En su criterio, al haber reemplazado a Cajanal en la gestión de obligaciones pensionales y de bonos pensionales, también heredó el deber de efectuar los cobros correspondientes, en igualdad de condiciones que aquella.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por Colfondos, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20114, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 6 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021.

Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la UGPP de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que se inicien las acciones de cobro contra Indeportes Córdoba para obtener el pago de los aportes de su afiliada, señora Gloria Flórez Alcalá? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como lo señaló la Corte Constitucional5: […] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)6. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la UGPP. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7.

A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que, el 21 de mayo de 2025, la AFP accionante radicó ante UGPP escrito en el cual requirió el cumplimiento de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, para que adelante las acciones de cobro correspondientes frente a Indeportes Córdoba por haber sido empleador de la señora Gloria Flórez Alcalá. A su turno, se tiene que la demandada, dentro de la oportunidad correspondiente, no dio respuesta alguna a la anterior solicitud.

Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 7 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.4.

Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 2023, que dispone: LEY 100 DE 1993 (diciembre 23) “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” Artículo 24. Acciones de Cobro. Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo. En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene a la entidad accionada iniciar las acciones de cobro contra Indeportes Córdoba a fin de que se determine si hubo o no pago de aportes de seguridad a Cajanal en relación con la señora Gloria Flórez Alcalá en el periodo comprendido entre 25 de enero de 1988 y hasta el 30 de noviembre de 1999.

De conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando el actor dispone de otros mecanismos judiciales o administrativos idóneos para alcanzar el objeto de su pretensión. En ese sentido, prontamente se advierte que Colfondos AFP no cuenta con otro medio judicial idóneo para lograr el fin perseguido.

Asimismo, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales propios que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.

Análisis del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera8: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»9.

En el caso bajo examen, la AFP Colfondos solicita que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1994, disposición que establece, en términos categóricos, que corresponde a las entidades administradoras del sistema pensional desplegar las actuaciones necesarias para obtener el pago de las cotizaciones incumplidas por los empleadores.

Sobre este punto, resulta claro que la norma referida contiene un mandato de carácter imperativo, cuyo cumplimiento no se deja a la discrecionalidad de la administración, sino que impone una obligación jurídica concreta e ineludible. Se trata, por consiguiente, de un deber legal expreso dirigido a las entidades administradoras, que les ordena adelantar las gestiones de cobro pertinentes para garantizar la sostenibilidad del sistema y la protección efectiva de los derechos pensionales de los afiliados. 8Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 9 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incluso, sobre esta obligación, la Corte Constitucional, en la sentencia T-502 de 2020, enfatizó lo siguiente: Cuando existe un vínculo laboral vigente y el empleador no paga las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, incumple la obligación establecida en el artículo 2210 de la Ley 100 de 199311, y la Administradora de Fondos de Pensiones a la que esté afiliado su trabajador debe, conforme lo dispone el artículo 2412 de la referida ley, adelantar las acciones de cobro de los respectivos aportes adeudados.

En consecuencia, el debate que corresponde resolver a la Sala no se centra en la existencia o no del deber de cobro, el cual surge de manera indiscutible de la disposición legal, sino en determinar si la UGPP se encuentra cobijada por la obligación en comento y, por ende, debe adelantar las acciones de cobro solicitadas en el presente proceso.

Al respecto, conviene destacar que la determinación del marco competencial de la UGPP requiere mencionar el proceso de extinción de Cajanal. En efecto, el artículo 1 del Decreto 2196 de 200913 ordenó la supresión y liquidación de dicha entidad, en desarrollo de lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 200714. 10 Ley 100, artículo 22: “Obligaciones del Empleador.

El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. // El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”. 11 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 12 Ley 100, artículo 24: “Acciones de Cobro.

Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo.” 13Artículo 1°.

Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación “Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación”.

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado. 14Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Seguidamente en su artículo 3°, inciso 2°, se estableció que Cajanal continuaría de manera transitoria con la administración de la nómina de pensionados hasta tanto tales funciones fueran asumidas por la UGPP: […] Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.

De la norma en cita, podría concluirse, como lo sostiene la demandante, que aun cuando la naturaleza de la UGPP no corresponda en estricto sentido al de una administradora del sistema pensional en los términos del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, como consecuencia de la transición institucional, adquirió competencias propias de administración y, en esa medida, se encuentra llamada a desplegar las funciones de gestión y cobro que resulten necesarias frente a los recursos que los empleadores adeudaran a la extinta Cajanal.

Sin embargo, se advierte que la señora Gloria Flórez Alcalá inicialmente se encontraba afiliada al régimen de prima media administrado por Cajanal y, posteriormente, fueron trasladados al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), administrado por la AFP Colfondos, en virtud de los procesos de selección y traslado previstos en las normas del Sistema General de Pensiones.

En particular, con relación a los efectos jurídicos de dicho traslado, el artículo 2.2.2.3.2 del Decreto 1833 de 201615 dispone que:

ARTÍCULO 2. 2.2.3.2. Traslado de recursos. Por razón de la selección, procede el traslado de los recursos a la administradora de pensiones seleccionada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.2.2.3.3. del presente Decreto. La disposición transcrita deja en claro que el traslado no se limita a la administración de nuevas cotizaciones futuras, sino que comprende la transferencia integral de los recursos pensionales asociados al afiliado y, por tanto, la subrogación en los derechos y deberes propios de la entidad administradora anterior.

De esta manera, una vez culminado el proceso de traslado, la nueva administradora, en este caso, AFP Colfondos, asume la totalidad de las obligaciones inherentes a la gestión de la cuenta individual del afiliado, incluyendo las acciones tendientes a garantizar la integridad de los aportes que deben obrar en dicha cuenta. A su vez, el artículo 17 del Decreto 656 de 199416 establece que: 15 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”. 16 Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones.

Tal disposición implica que corresponde a las administradoras, como responsables directas de la gestión de las cuentas individuales, identificar, recopilar y verificar toda la información relevante sobre los aportes efectuados, o no efectuados, durante la vida laboral del afiliado, incluso cuando dichos aportes se relacionen con periodos en los que la afiliación se encontraba bajo la administración de una entidad distinta.

Por consiguiente, es la AFP Colfondos quien debe obtener la información necesaria relacionada con los aportes pensionales de la señora Gloria Flórez Alcalá, inclusive aquella concerniente a los pagos que, en su momento, debieron efectuarse ante Cajanal. En ese orden, de la interpretación conjunta de las normas mencionadas se desprende que es la actual administradora del régimen la entidad llamada a dilucidar la información sobre los aportes presuntamente dejados de efectuar por Indeportes Córdoba y, de ser el caso, adelantar las acciones de cobro pertinentes conforme al artículo 24 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, no puede trasladarse a la UGPP el deber legal que la normativa atribuye expresamente a las administradoras del régimen, pues ello implicaría desbordar el ámbito de sus competencias y desconocer la estructura del sistema pensional. Por las razones expuestas, la Sala concluye que la obligación de adelantar las acciones de cobro frente a los empleadores morosos corresponde exclusivamente a la AFP Colfondos, como actual administradora de la cuenta individual de la señora Gloria Flórez Alcalá, y no a la UGPP.

Por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia con base en lo expuesto en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, pero con base en las razones expuestas en la presente decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Demandante: AFP Colfondos Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Radicado: 25000-23-41-000-2025-01279-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.