Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02789-01 Demandantes: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Requisito de inmediatez y subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 11 de julio de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente la acción constitucional de la referencia por no cumplir el requisito de inmediatez y el de subsidiariedad.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-1, mediante apoderado judicial, promovió acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera.

Lo anterior, con ocasión de las siguientes providencias dictadas en el proceso ejecutivo con radicado 08-001-23-33-000-2013-00621-02, en el cual se decretó el embargo de los productos financieros de los cuales es titular la UGPP. Las providencias a las que hace referencia el actor, son las siguientes: 1 En adelante UGPP. Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - Auto del 25 de septiembre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A, ordenó el embargo de todas las cuentas bancarias que la UGPP pudiera tener en diferentes entidades bancarias, oficio dirigido a diecinueve entidades bancarias. - Auto del 19 de septiembre de 2024, donde el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmo la decisión anterior, al haber sido apelada dicha providencia. - El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A, en providencias del 7 de octubre de 2024, 18 de noviembre de 2024 y 10 de marzo de 2025, en el marco del proceso ejecutivo que adelanta el señor José de Jesús Mercado Herrera en contra de la UGPP, y decretó el embargo de los productos financieros de los cuales es titular en diecinueve entidades bancarias. 1.2.

Pretensiones En consecuencia, la parte actora elevó las siguientes pretensiones: Bajo el anterior contexto es pertinente solicitar:

PRIMERO. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA “A” y el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B dentro del proceso ejecutivo No. 08-001-23-33-000-2013-00621-00. Segundo. Que como consecuencia de lo anterior solicito respetuosamente: a. DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 25 de septiembre de 2023, 19 de septiembre de 2024, 07 de octubre de 2024, 18 de noviembre de 2024 y 10 de marzo de 2025 dictados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA “A” y el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B que decretaron medida de embargo sobre todas las cuentas que la UGPP tiene en el Banco Popular y del Banco Agrario sin importar su denominación o naturaleza, dictados dentro del proceso ejecutivo rad. 08- 001-23-33-000-2013- 00621-00 y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la medida de embargo sobre los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación destinados para el funcionamiento interno de la UGPP, así como de aquellos que se recaudan por la UGPP por concepto de contribuciones Parafiscales de la Protección Social, que se administran en todas las cuentas de titularidad de la UGPP en el Banco Agrario y en el Banco Popular. b. Librar los oficios mediante los cuales se comunique al Banco Popular y al Banco Agrario el desembargo de todas las cuentas de titularidad de la UGPP. 2 1.3.

Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: El 12 de junio de 2013, el señor José de Jesús Mercado Herrera presentó 2 Trascripción literal del original con posibles errores. Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL E.I.C.E. en liquidación–, con el objetivo de que se estudiara la legalidad de dos resoluciones no le reconocieron la pensión de vejez conforme al régimen de transición. El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de primera instancia del 26 de septiembre de 2014, negó las pretensiones de la demanda.

Dicho fallo fue apelado y, el 7 de noviembre de 2019, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado revocó la decisión, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos y ordenó a la UGPP pagar la pensión desde el 12 de junio de 2010. El 5 de abril de 2021, el señor Mercado Herrera inició proceso ejecutivo y solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico librar mandamiento de pago ante el incumplimiento por parte de la UGPP de realizar el pago ordenado en la sentencia judicial.

En esa misma oportunidad, pidió embargar recursos de la entidad en varias instituciones financieras. El tribunal ordenó la liquidación de la obligación, la cual fue presentada el 3 de diciembre de 2021 y ascendió a $1.024.371.902,32. Con base en ello, el 18 de abril de 2022 se libró mandamiento de pago. La UGPP interpuso recurso de reposición, propuso excepciones y pidió la nulidad de lo actuado; sin embargo, dicha solicitud fue negada.

El 25 de septiembre de 2023, el tribunal decretó medidas cautelares de embargo y retención de dineros de la UGPP hasta por $239.431.927. Esta providencia fue apelada por la entidad, que alegó la inembargabilidad de sus cuentas, la afectación de recursos de terceros y el cumplimiento previo de la obligación. No obstante, el 19 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la decisión al considerar que las providencias judiciales constituían una excepción válida a la regla de inembargabilidad.

Como las entidades financieras no respondieron, el ejecutante solicitó reiterar y ampliar las medidas, petición a la que accedió el tribunal mediante auto del 7 de octubre de 2024, en consecuencia, el 18 de noviembre siguiente se profirió el auto de obedézcase y cúmplase, que confirmó el auto que había decretado las medidas cautelares.

Posteriormente, el Banco Popular solicitó aclarar a qué cuentas se aplicaba el embargo, y el 10 de marzo de 2025 el tribunal precisó que la medida cobijaba todas las cuentas de la UGPP, salvo la destinada al pago de sentencias y depósitos, según lo previsto en el artículo 195 del CPACA. 1.4. Sustento de la petición A juicio de la parte actora, sostuvo que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, en relación con el principio de sostenibilidad Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 financiera, al proferir las providencias cuestionadas.

Alegó la existencia de los defectos sustantivo, fáctico y de desconocimiento del precedente. En cuanto al defecto sustantivo, afirmó que las decisiones ordenaron erróneamente el embargo de dineros ubicados en cuentas del Banco Popular y del Banco Agrario a nombre de la UGPP, sin atender su naturaleza ni las prohibiciones legales de inembargabilidad.

Sostuvo que la legislación protegía los recursos destinados a la seguridad social y a las contribuciones parafiscales, por lo que dichos fondos no podían ser afectados. Con base en el marco legal, concluyó que la UGPP no pagaba directamente pensiones —función asignada a FOPEP—, y que los recursos recuperados por contribuciones parafiscales pertenecían a terceros, como el FOSYGA, los fondos de pensiones, el fondo de riesgos laborales, las cajas de compensación, el SENA o el ICBF, según el caso, por lo que no hacían parte del patrimonio de la entidad.

También invocó el precedente constitucional que resalta la prevalencia de la inembargabilidad sobre recursos destinados al funcionamiento institucional o a terceros, para evitar que el interés particular del ejecutante sobresaliera sobre el interés general. El accionante sostuvo además que la aplicación de excepciones a la inembargabilidad exigía un juicio de ponderación que las autoridades judiciales no realizaron.

Respecto del defecto fáctico, afirmó que los jueces omitieron valorar las pruebas aportadas por la UGPP que acreditaban la inembargabilidad de las cuentas en los bancos Popular y Agrario, entre ellas la Resolución 25 de 2015 y certificaciones bancarias allegadas desde la apelación de la medida cautelar. Por último, alegó desconocimiento del precedente, al considerar que no se tuvieron en cuenta diversas sentencias de la Corte Constitucional entre estás la C-546 de 1992, C-308 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, C-793 de 2002, T-057 de 2022 y T-172 de 2022, que desarrollan la ponderación entre inembargabilidad y derechos reconocidos, así como la naturaleza de los recursos parafiscales.

También citó un fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá3 en el que se estableció que las cuentas con recursos parafiscales no pertenecen a la entidad administradora sino a terceros. 1.5. Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 3 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda y del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A. 3 Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, radicado 15001-33-33-007-2014- 00222-02, del 14 de mayo de 2019, M.P. José Ascensión Fernández Osorio.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Asimismo, ordenaron notificar al señor José de Jesús Mercado Herrera, al Banco Agrario de Colombia y al Banco Popular en calidad de terceros interesados en el resultado de la presente acción. Realizadas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.

Banco Popular4 Por intermedio de apoderada, el banco rindió informe indicando que tras una revisión del expediente de tutela se configuró una falta de legitimación en la causa por pasiva, adicionalmente indicó que no se aportó una prueba sumaria que indicara una vulneración de los derechos incoados. Aclaró, que le banco solo actuó como señala la legislación vigente y es acatando las órdenes judiciales que lleguen a ella y que, por lo tanto, mientras no existiera una orden de desembargo expedida por la autoridad judicial competente, las medidas continuaran siendo aplicadas.

Además, solicitó que se ordenara la desvinculación por falta de legitimación de la causa por pasiva y ante la inexistencia de algún derecho fundamental vulnerado por parte de la entidad financiera. 1.5.2. Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A5 El ponente de la decisión cuestionada solicitó que, el amparo fuera declarado improcedente.

Del análisis del expediente se estableció que todas las decisiones sobre las medidas cautelares se habían fundamentado en la normatividad aplicable y en el precedente del Consejo de Estado sobre excepciones a la inembargabilidad de recursos públicos, garantizando así la legalidad y el respeto del debido proceso. Recordó, además, que el auto que decretó el embargo, proferido en septiembre de 2023, había sido confirmado íntegramente por el Consejo de Estado en septiembre de 2024, lo que reforzó la validez de las actuaciones del tribunal.

Asimismo, el auto del 10 de marzo de 2025 se limitó a precisar el alcance de las medidas ya decretadas, excluyendo únicamente la cuenta destinada al pago de sentencias y depósitos judiciales por su carácter inembargable. En consecuencia, adujo que no se configuró alguna vía de hecho ni vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Por el contrario, expuso que se evidenció el uso de la tutela para reabrir un debate previamente resuelto, lo que tornaba improcedente el mecanismo frente a decisiones judiciales debidamente adoptadas y confirmadas. 4 Según la información visible el índice 13 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. 5 Según la información visible el índice 14 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por estas razones, solicitó que la acción fuera declarada improcedente o, en subsidio, que se negara por falta de sustento jurídico y fáctico. 1.5.3.

Banco Agrario6 Informó mediante apoderada que la acción interpuesta tenía como finalidad brindar una protección inmediata y subsidiaria a los derechos fundamentales cuando estos se vieran vulnerados o amenazados por actuaciones u omisiones de autoridades o particulares. En consecuencia, consideró improcedente la acción tutelar al no identificar un comportamiento atribuible al accionado que generara la afectación alegada.

En tales circunstancias, no era posible conceder el amparo, pues este mecanismo no podía reemplazar los medios ordinarios ni convertirse en la vía principal para resolver controversias. Indicó, que la Corte Constitucional ha reiterado que el amparo constitucional resultaba inadmisible cuando no existía una conducta imputable a la entidad señalada como responsable de la presunta vulneración. Respecto de la legitimación por pasiva, concluyó que no había fundamento para vincular al Banco Agrario en el trámite, dado que no se evidenciaba relación entre sus funciones y los hechos expuestos.

Finalmente, precisó que aunque la tutela era un instrumento flexible, exigía ciertos mínimos procesales, entre ellos la adecuada determinación de las partes. Así el Banco Agrario, como sociedad de economía mixta dedicada a actividades propias del sector financiero y al apoyo del ámbito rural, no tenía competencia frente a los asuntos planteados en la acción constitucional. 1.5.4.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B7 El despacho indicó que la acción de tutela resultaba improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional exigido para cuestionar providencias judiciales, ya que la inconformidad de la parte actora se reducía a un simple desacuerdo con el fallo, con lo cual pretendía convertir la tutela en una instancia adicional, contrariando su naturaleza de mecanismo excepcional de control de validez.

Además, advirtió sobre el incumplimiento del requisito de inmediatez, dado que, la providencia cuestionada, dictada el 19 de septiembre de 2024, fue notificada el 18 de octubre siguiente y quedó ejecutoriada el 25 del mismo mes, mientras que la acción de tutela se presentó el 12 de mayo de 2025, superando ampliamente el plazo jurisprudencial de seis meses, sin justificación alguna. 6 Según la información visible el índice 15 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. 7 Según la información visible el índice 18 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Incluso, mencionó que si se aceptaba la procedencia, se debía negar el amparo, ya que no se evidenció vulneración alguna de derechos fundamentales.

Asimismo, adujo que en el proceso correspondiente, la subsección había decidido el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el auto que decretó el embargo de recursos, señalando de manera expresa las razones jurídicas y jurisprudenciales que sustentaron la medida. Concluyó que, aunque los recursos públicos eran inembargables, podían ser objeto de retención preventiva cuando lo adeudado correspondiera a obligaciones de carácter pensional, como ocurría en el caso concreto. 1.6.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo del 11 de julio de 2025, declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de inmediatez y la subsidiariedad. Al respecto, estableció que la providencia del 19 de septiembre de 2024 fue notificada a la UGPP el 18 de octubre siguiente, por lo cual quedó ejecutoriada el 23 de ese mes.

En esa medida, los seis meses que ha dispuesto la jurisprudencia constitucional como plazo razonable para la interposición de la acción de tutela se cumplían el 24 de abril de este año. Por su parte, el auto proferido el 7 de octubre de 2024, que reiteró y amplió las medidas cautelares, fue notificado por estado fijado al día siguiente y, por ende, quedó ejecutoriado el 11 de ese mes, por lo que el 12 de abril se cumplió dicho plazo de cara a esa providencia. Como la presente acción fue interpuesta el 12 de mayo de 2025, la sala consideró que no satisface el requisito de inmediatez, adicionalmente la entidad accionante no justificó la demora en la interposición de la acción de tutela ni del contexto se derivan condiciones especiales que impidieran solicitar el amparo dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de las providencias.

Sin embargo, este requisito si se encontró satisfecho frente a los autos del 18 de noviembre de 2024 y el del 10 de marzo de 2025, por encontrarse dentro de los 6 meses siguientes a la ejecutoría de cada uno. Frente a ello, concluyo que la parte actora no hizo uso del recurso de reposición dispuesto en el artículo 318 del Código General del Proceso, el cual podía utilizar para controvertir dichos autos.

Por lo tanto, concluyo que el accionante no puede subsanar sus errores bajo reproches que no fueron planteados en las respectivas instancias durante el proceso ejecutivo. Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.7.

Impugnación Con escrito recibido el 7 de octubre de 20258 la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que se superaban los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Al respecto, aseguró que respecto a los autos impugnados, en el acervo probatorio presentado, demostraban la necesidad de una intervención urgente del juez constitucional, pues no contaba con otro medio de defensa y enfrentaba un perjuicio irremediable derivado del embargo de todas sus cuentas en el Banco Popular y el Banco Agrario.

Sostuvo que dichos recursos provenían del Presupuesto General de la Nación, del Sistema de Protección Social y de Contribuciones Parafiscales, todos amparados por el principio de inembargabilidad, por lo que los jueces accionados desconocieron la normativa aplicable y la inclusión de la entidad en la sección presupuestal 13149. Indicó que las medidas cautelares comprometían la sostenibilidad financiera institucional al impedir el pago de impuestos, seguridad social, nómina y transferencias de terceros a través de la PILA, recursos que no hacían parte de su patrimonio.

Advirtió que mantener el embargo la llevaría al incumplimiento de obligaciones legales y a la vulneración de derechos de terceros. Por ello, pidió revocar la decisión de primera instancia, amparar su derecho al debido proceso y ordenar el levantamiento de todos los embargos al tratarse de fondos inembargables. Adicionalmente, indicó que el plazo de los 6 meses no es único ni exclusivo como lo dice la sentencia T-033 de 2010, T-158 de 2006, T-360 del 31 de agosto de 2018.

Frente a la subsidiaridad, informó que había agotado todos los medios de defensa dentro del proceso ejecutivo, interpuso los recursos contra el auto que ordenó los embargos y explicó a los despachos accionados que las cuentas afectadas administraban recursos inembargables. Sin embargo, dichas solicitudes fueron rechazadas y las medidas se mantuvieron, como se evidenció en el proveído del 10 de marzo de 2025.

Sostuvo que el requisito de subsidiariedad estaba cumplido, ya que la acción de tutela era el único mecanismo para revertir las providencias del 25 de septiembre de 2023, 19 de septiembre de 2024, 7 de octubre de 2024, 18 de noviembre de 2024 y 10 de marzo de 2025, pese a tratarse de recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación y de contribuciones 8 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que la notificación del fallo de primera instancia se envió el 25 de junio de 2025. 9 El Decreto 1621 de 2024 indica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2025.

En las páginas 13 y 136 de dicho decreto, sección presupuestal 1314, se encuentra los recursos asignados a la UGPP que hacen parte del Presupuesto. Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 parafiscales.

Indicó que las cuentas embargadas fueron creadas para cubrir obligaciones fiscales, gastos de funcionamiento y la administración de recursos parafiscales recaudados a los aportantes, lo que les otorgaba un carácter inembargable. Añadieron que la persistencia de la medida afectaba el sistema de protección social y derivaba de una interpretación errónea realizada por los jueces accionados; adicionalmente retomó los argumentos expuestos en su escrito de demanda frente al defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y ordenar el levantamiento de todas las medidas de embargo sobre sus cuentas en el Banco Popular y el Banco Agrario. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Cuestión previa De la lectura de los informes rendidos por los terceros vinculados, se advierte que el Banco Popular y el Banco Agrario, solicitaron su desvinculación por falta de legitimación por pasiva del presente trámite constitucional. Al respecto, se precisa que su vinculación se realizó en calidad de terceros, debido a que en el proceso ejecutivo donde se emitieron las providencias cuestionadas por el actor fueron parte, al ser los destinatarios de la orden de embargo de los dineros manejados por la UGPP.

Por tal motivo, no se accederá a las solicitudes, ya que les asiste un interés en las resultas del trámite de la referencia por cuanto puede verse afectado con la decisión que se adopte en esta sentencia. 2.3. Problema jurídico Conforme con lo señalado en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión emitida en primera instancia, corresponde a la sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 11 de julio de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, la cual declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Para el efecto, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el requisito de inmediatez; (iii) el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedibilidad y, (iv) el caso en concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201210, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

Conforme al anterior precedente, la corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 10 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.1.

Inmediatez La acción de tutela fue estatuida por el constituyente con el objeto de proveer una protección inmediata de los derechos fundamentales conculcados, lo que supone que el amparo sea rápido, urgente, actual y eficaz.11 De ahí que el requisito de inmediatez exija que la tutela se presente tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia. Es así, como esta sección consideró como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual se calcula desde el día hábil siguiente a la ejecutoria de la última providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud de protección y la presentación de la misma, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. A pesar de lo anterior, en cada caso concreto se estudia si median razones suficientes que justifiquen el retardo, para que se flexibilice su consideración y se pueda entrar al fondo del debate jurídico planteado, tales circunstancias fueron fijadas por la Corte Constitucional en sentencia T-256 de 2015, cuya tesis es acogida por esta Sala como criterio auxiliar, en los siguientes términos: i) [E]xista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.12 11 El artículo 86 de la Carta prevé que «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos ». 12 Ver sentencias T-016 de 2006, T-1044 de 2007, T-166 de 2010 y T-576 de 2010.

Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.4.2.

Subsidiariedad En lo referente al requisito de subsidiariedad lo primero que resulta importante señalar es que se encuentra previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución como un presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 199113.

La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no son idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

En consecuencia, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo. 2.5.

Caso concreto La sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia por cuanto la acción de tutela promovida por la parte actora no satisface el presupuesto de la inmediatez, dado que, entre la ejecutoria de los autos cuestionados y la interposición del amparo, transcurrieron más de seis meses. Así mismo, confirmará lo dicho frente a la subsidiariedad, por no hacer uso del recurso de reposición, dispuesto en el artículo 318 del Código General del Proceso –CGP–, para controvertir dichos autos.

De la revisión del expediente 08001-23-33-000-2013-00621-00 se corroboró que el auto del 19 de septiembre de 2024 fue notificado a la UGPP el 18 de octubre siguiente, por lo cual quedó ejecutoriado el 23 de ese mes. En esa medida, los seis meses que ha dispuesto la jurisprudencia constitucional como plazo razonable para la interposición de la acción de tutela se cumplían el 24 de abril de este año. Por otra parte, el auto proferido el 7 de octubre de 2024, que reiteró y amplió las medidas cautelares, fue notificado por estado fijado al día siguiente y, por ende, quedó ejecutoriado el 11 de ese mes, por lo que el 12 de abril se cumplió dicho plazo. 13 «ARTICULO 6º.

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 A su turno, la solicitud de amparo fue radicada a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 12 de mayo de 2025, esto es, más de 6 meses después de la ejecutoria de dicha decisión. Esto quiere decir que no se cumple el presupuesto de procedibilidad objeto de análisis, pues aquel no es un término que se considere razonable para acudir al juez constitucional, dado que el paso prolongado del tiempo permite deducir que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así la inminencia de la afectación. Cabe resaltar que la parte actora, en el escrito de impugnación, no expuso algún argumento que justificara la presentación tardía de este mecanismo, pues tan solo insistió en sus argumentos sobre ser un daño continuo y que los 6 meses meses no era un plazo único ni exclusivo.

De manera textual, se limitó a referirse sobre la inconformidad de la aplicación del requisito de inmediatez, el daño que se genera con el embargo de sus cuentas, los requisitos de inembargabilidad, la gravedad de no poder disponer de los dineros y la subsidiariedad. Además, aunque la parte actora considera que se trata de una vulneración permanente en el tiempo, lo cierto es que la tutela fue interpuesta contra una providencia judicial, así que la presunta vulneración se materializó a partir de su ejecutoría y, en tal sentido, es este el momento desde el cual se debe realizar el análisis del requisito de inmediatez, pues aceptar la postura planteada por la actora implicaría una afectación de principios como el de seguridad jurídica y cosa juzgada.

De modo que, al hacer un análisis del escrito, no se evidencian razones válidas para no aplicar el requisito de inmediatez, al ejercicio de la acción constitucional por fuera del tiempo proporcional y razonable señalado por esta corporación para controvertir las providencias dictadas en el proceso ejecutivo promovido por el señor José de Jesús Mercado Herrera, aunado a que no se evidencia alguna de las situaciones que la Corte Constitucional estableció para que se flexibilice este presupuesto.

En lo concerniente al requisito de subsidiariedad se tiene que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución lo contempla como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.

La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad de la tutela, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no son idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 resulta admisible acudir a esta acción constitucional.

En consecuencia, el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo.

En el asunto bajo estudio, la sala advierte que no se satisface este requisito en lo referente a los autos del 18 de noviembre de 2024, que obedece y cumple lo decidido por el superior respecto de las medidas cautelares, y el del 10 de marzo de 2025, que aclaró lo dispuesto en el auto que decretó las medidas cautelares al Banco Popular.

Lo anterior, teniendo en cuenta las actuaciones procesales registradas en el aplicativo SAMAI, no se evidencia que el accionante halla interpuesto recurso de reposición frente a las providencias en mención durante el ejecutivo, proceso en el cual se profirieron las providencias enjuiciadas que se encuentra en curso y pendiente de ser resuelto por el juez competente para conocer del asunto y ordenar lo que estime pertinente frente al caso.

En consecuencia, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, al percatarse que se encuentra vigente y bajo la dirección del juez del proceso ejecutivo. En ese sentido, la acción de tutela de la referencia también se torna improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor tuvo a su alcance otro medio de defensa para obtener la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

Así las cosas, la sala confirmará la decisión adoptada por la Sección Tercera, Subsección C de esta corporación en primera instancia, a través de la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado, al estimar que no se superan los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación presentada por las apoderadas del Banco Popular y el Banco Agrario.

SEGUNDO: Confírmase la sentencia de 11 de julio de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado en la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. Demandante: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandados: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000- 2025-02789-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aclara voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»