Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO – SENADOR DE LA REPÚBLICA Temas: Estudio de admisión de la demanda y decisión de estarse a lo resuelto a la declaratoria de suspensión provisional.
AUTO La Sala procede a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda de nulidad electoral presentada por Sandra Milena Delgado Guerrón1, quien actúa en nombre y representación de la Corporación Unidas para Avanzar y otros2, tendiente a obtener la nulidad del acto de elección del señor Berner León Zambrano Eraso como senador de la República, así como de la vocación de prosperidad de la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la decisión cuya nulidad se pretende. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Sandra Milena Delgado Guerrón, actuando en nombre y representación de la Corporación Unidas para Avanzar y otros, formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del CPACA, en la cual pretenden: “PRIMERA: Que se DECLARE la nulidad parcial del Formulario E-26 SEN del 19 de julio de 2022 expedido por el Consejo Nacional Electoral, a través del cual se declaró la elección del Señor BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 12.967.074, como Senador de la República de Colombia, para el periodo electoral 2022-2026.
SEGUNDA: Que se DECLARE la nulidad parcial de la Resolución No. E-3332 del 19 de julio de 2022 expedida por el Consejo Nacional Electoral, a través de 1 De conformidad con la autorización expedida por Daniela Fernanda Casanova Guerrero, en su calidad de representante legal de la Corporación Unidas para Avanzar, la cual se identifica con el Nit No. 901.542.947- 3, según consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Pasto.
Folios 52 a 59 y 78 del escrito de demanda. Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 3. 2 Ruth Gema Gómez Ibarra, Vilma Dilia Figueroa Lucero, Ximena Alejandra Rodríguez Córdoba, Lucía del Socorro Basante de Oliva, Natalia Andrea Hidalgo López y Natalia Andrea Rico Salazar. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la cual se declaró la elección del Señor BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 12.967.074, como Senador de la República de Colombia, para el periodo electoral 2022-2026.
TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, se ordene a la autoridad competente, la cancelación de la credencial otorgada como Senador de la República para el periodo electoral 2022-2026 del Señor BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 12.967.074. 1.2. Hechos. La parte actora, en síntesis, sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos: El señor Berner León Zambrano Eraso se inscribió ante la Registraduría Nacional del Estado Civil como candidato al Senado de la República para el período 2022- 2026, con el aval del Partido de la U. Los señores Teresa de Jesús Enríquez Rosero, Diego Nixon Ortiz López, Germán José Torres Álvarez, Ana Edelia Camacho Caicedo y Omar Virgilio Cerón Leitón, se inscribieron como candidatos para la Cámara de Representantes, por la circunscripción territorial de Nariño, por el partido de la U. Los señores Juan Carlos Mera Guerrero, Felipe Andrés Muñoz Delgado y Eduardo Andrés Zúñiga Solarte, se inscribieron como candidatos para la Cámara de Representantes, por la circunscripción territorial de Nariño, por los partidos Liberal Colombiano, Conservador y Cambio Radical, respectivamente.
Entre el 13 de diciembre de 2021 y el 12 de marzo de 2022, periodo durante el cual se adelantó la campaña electoral, se realizaron diversas reuniones políticas en las cuales el demandado brindó apoyo a los señores Juan Carlos Mera Guerrero, Felipe Andrés Muñoz Delgado, Eduardo Andrés Zúñiga Solarte. El 13 de marzo de 2022 se llevaron a cabo las elecciones para Senado y Cámara de Representantes para el periodo electoral 2022-2026 y el señor Berner León Zambrano Eraso resultó elegido como senador de la República.
Por lo anterior, consideran los accionantes que el señor Berner León Zambrano Eraso ejerció actos de doble militancia al apoyar candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción territorial de Nariño, que no pertenecían al Partido de la U. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. La parte actora señaló como normas vulneradas los artículos 107 de la Constitución Política, 2 de la Ley 1475 de 2011 e invocó como causal de nulidad electoral la prevista en el numeral 8 del artículo 275 del CPACA.
Una vez efectuado un recuento de la jurisprudencia y normatividad aplicable al caso concreto, los demandantes afirman que en el caso que nos ocupa es clara Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la configuración de la doble militancia en la modalidad de apoyo, pues, tal como está demostrado, el señor Berner León Zambrano Eraso, ostentando la calidad de candidato al Senado de la República por el Partido de la U, apoyó a tres aspirantes a la Cámara de Representantes por el departamento de Nariño pertenecientes a colectividades distintas a la suya, a saber: i) Juan Carlos Mera, avalado por el Partido Liberal y número 105 en la lista de ese partido; ii) Andrés Zúñiga inscrito por el Partido Cambio Radical y número 105 en la lista de esa colectividad y, iii) Felipe Muñoz avalado por el Partido Conservador Colombiano y número 101 en la lista de ese partido; desconociendo, además, que el partido de la U tenía una lista a la cámara por esa circunscripción territorial.
En este orden, considera que el demandado incurrió en la causal de anulación invocada, por haber hecho manifestaciones en favor de candidatos de los partidos Liberal, Conservador y Cambio Radical, como consta en los enlaces de los videos enlistados en el acápite de pruebas de la demanda. 1.4. La solicitud de suspensión provisional. Los accionantes, en escrito separado de la demanda, solicitaron como medida cautelar, decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, la cual, tiene como fundamento una síntesis de los argumentos, referencias probatorias y conclusiones expuestas en el concepto de violación. 1.5.
Traslado de la medida cautelar. Por auto del 24 de agosto de 20223, se ordenó correr traslado al demandado, al presidente del Consejo Nacional Electoral y a la agente del Ministerio Público, por el término común de cinco (5) días. Al respecto, se tiene que los citados sujetos procesales se pronunciaron así: 1.5.1. Consejo Nacional Electoral4.
A través de memorial enviado por correo electrónico el 1° de septiembre de 2022, pidió denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, argumentando que, con anterioridad conoció de una solicitud de revocatoria de inscripción en contra del señor Berner León Zambrano Eraso, sin que se hubieran acreditado los elementos constitutivos de la causal de doble militancia endilgada al demandado.
Agregó que sería precipitado, por parte de esta Sala, decretar la cautela deprecada, toda vez que, para efectos de determinar la estructuración o no de la causal alegada resulta necesario profundizar en aspectos de mayor complejidad que son propios de la sentencia. 1.5.2. Demandado – Berner León Zambrano Eraso5. 3 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 6. 4 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 13. 5 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 14. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Mediante memorial allegado por correo electrónico el 5 de septiembre de 2022, el apoderado del demandado se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, argumentando que, del escrito contentivo de dicha solicitud, no se evidencia ningún aparte que desarrolle los conceptos de garantía provisional del objeto del proceso, ni se indica cuál es el riesgo que implicaría el no esperar una sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda.
Tampoco se explicaron las razones por las cuales los accionantes consideran que resulta necesaria la medida cautelar, ni por qué con su decreto se lograría “garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. En punto a los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA, precisa que la causal de nulidad alegada corresponde a un supuesto sustancialmente fáctico que no se puede abordar con el mero cotejo entre la ley y el acto, comoquiera que requiere de una valoración probatoria que garantice el ejercicio del derecho fundamental del debido proceso concretado en el derecho de defensa y materializado en la contradicción probatoria, que hasta la fecha no ha tenido lugar en esta etapa procesal.
Aseveró que las pruebas aportadas con las que la parte demandante pretende fundamentar su solicitud de suspensión provisional, son videos, fotos, enlaces, mensajes de texto, información digital o electrónica, que incluso en este momento procesal no se pueden encuadrar en alguna de las categorías expresadas, es decir, aún no hay certeza si son documentos, mensajes de datos o cualquier otra manifestación de soporte y menos aún las calidades para ser tenidas como tales en un proceso de conformidad con la normatividad vigente6, esto es, su veracidad, origen, inmutabilidad.
De otro lado, argumenta que la prohibición alegada por los demandantes consistente en que quienes aspiren a cargos de elección popular no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político de su afiliación, es inconstitucional e “inconvencional” porque supone una interpretación extensiva del artículo 107 constitucional que simplemente proscribe que “en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica”.
De manera que, a este último supuesto es al que se refiere el artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, so pena de desconocerse la Constitución Política y la Convención Americana de Derechos Humanos. Sostuvo que la hipótesis alegada, contenida en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, restringe el ejercicio de los derechos políticos, tal como se demuestra al someter la misma a un juicio de proporcionalidad en estricto sentido, conforme al cual se concluye que no es claro como la medida adoptada en la norma ibidem resulta idónea, necesaria y proporcional para fortalecer los partidos y los movimientos políticos y de contera la democracia participativa y la soberanía popular, por el contrario, desconoce que los distintos partidos o movimientos 6 Cita para el efecto la Ley 527 de 1999.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 pueden tener afinidades ideológicas y que por lo tanto candidatos que militan bajo distintas banderas pueden tener programas o compartir posturas similares.
Aunado a esto último, resaltó que el programa de un candidato a un cargo de circunscripción nacional, como lo es el de Senador de la República, puede coincidir en sus propuestas y en su ideario político con candidatos de circunscripciones territoriales de distintas agrupaciones políticas, precisamente, porque sus intereses trascienden dicho plano e implican un proyecto nacional.
Destacó que el supuesto de nulidad fundado en la prohibición de apoyar a candidatos de otros partidos o movimientos políticos no solamente desencaja en alguna de las causales de restricción de los derechos políticos previstas por el artículo 23.2 de la Convención, señaladas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino que también afecta de manera desproporcionada la libertad de expresión de un candidato a un cargo de elección popular, quien no podrá manifestar ninguna simpatía o afinidad por candidatos de otras agrupaciones políticas, sin incurrir en una causal de nulidad que tendrá como efecto la pérdida de su curul.
En suma, concluyó que la falta de debida sustentación de la solicitud cautelar, la incertidumbre técnica de la prueba, en cuanto a sus orígenes, su integridad, autor conocido, conservación, inmutabilidad, la no existencia de contenido en los videos, fotos, mensajes de datos de los que se pueda concluir la modalidad pretendida de doble militancia, la no configuración de los requisitos exigidos por la ley procesal para que proceda la suspensión provisional, y la debida aplicación de los principios expuestos y el cuestionamiento de inconstitucionalidad e inconvencionalidad del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, impiden de manera categórica la posibilidad de acceder a lo peticionado. 1.5.3.
Ministerio Público. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de los actos de elección del demandado como senador de la República, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3° del artículo 149 del mismo estatuto7 y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 – Reglamento del Consejo de Estado. 7 Artículo 149.
El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.2.
Estudio sobre la admisión de la demanda. 2.2.1. En relación con el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en los artículos 162 – modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021 – y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que la demanda se ajusta a las exigencias allí establecidas, comoquiera que: (i) se designaron las partes debidamente;
(ii) se expresó con precisión y claridad lo pretendido; (iii) se determinaron los hechos y omisiones que sustentan las pretensiones; (iv) se explicaron los fundamentos de derecho y su concepto de violación; (v) se aportaron las documentales en poder de la parte actora; (vi) se indicó el lugar y dirección de notificaciones de las partes y, (vii) se acompañó la demanda con los anexos correspondientes. 2.2.2.
Frente al término de caducidad de treinta (30) días del medio de control de nulidad electoral establecido en el numeral 2º, literal a) del artículo 164 del CPACA, se advierte que, tratándose de los actos de elección que se declaran en audiencia pública, aquel plazo debe comenzar a contarse a partir del día siguiente a la finalización de dicha diligencia. En el presente caso, se puede verificar que la demanda fue interpuesta en tiempo, pues, contando el término de caducidad desde el día siguiente a la declaratoria de la elección, la cual se produjo el 19 de julio – tal como se advierte del formulario E-26 SEN y la Resolución No. E-3332 del 19 de julio de 2022 expedidos por el Consejo Nacional Electoral8 –, se tiene que el plazo previsto para incoarla venció el 1º de septiembre del 2022 y el medio de control de nulidad electoral fue interpuesto el 18 de agosto del presente año9. 2.2.3.
En relación con el extremo pasivo de la litis, vale la pena precisar que, en materia electoral, la legitimación en la causa por pasiva únicamente se predica de las personas que resultaron electas o nombradas, quienes como titulares del derecho subjetivo a ser elegido que deviene del acto electoral cuya validez se controvierte, les compete en forma exclusiva la defensa de aquel.
Por consiguiente, se tendrá al señor Berner León Zambrano Eraso como demandado. Lo anterior, sin perjuicio de la vinculación especial que se hará de la autoridad que intervino en la adopción del acto acusado, esto es, el Consejo Nacional Electoral, en cabeza de su presidente, quien se debe integrar a esta litis por mandato expreso del artículo 277, numeral 2º del CPACA y podrá actuar en defensa de su actuación, en el marco de expedición del acto acusado si a bien lo tiene. gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley. 8 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 3. 9 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 3. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.3.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, admitiendo en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad.
En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º10, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible. Así las cosas, al coexistir en la actualidad, diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia, debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que no solo las personas tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino a que el objeto del litigio, se le proteja desde el inicio del trámite a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma que dispone: Art. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…) Sobre el particular, esta Corporación ha destacado, que la actual regulación de esta herramienta procesal, no exige la “manifiesta infracción” de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado, la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho la tutela judicial efectiva. 10 Ley 1437 de 2011.
Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…) Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201911, indicó lo siguiente: 30.
Al respecto, la doctrina ha destacado (12) que con la antigua codificación, - Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas, esto es, infracción grosera, de bulto, observada prima facie. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
Acorde con lo anterior, en la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un estudio amplio, analítico y razonado, para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión temporal, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem13.
Así mismo, aunque este presupuesto, puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de una medida provisional, producto de un juicio preliminar, no tiene carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ibidem, existe la posibilidad de modificarla o revocarla y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones, caso en el cual, esta debe levantarse.
De otro lado, en el contencioso electoral, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del CPACA, aplicable a este trámite especial por remisión del artículo 296 ibidem.
Lo anterior en tanto, el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, norma especial para este tipo de procesos, establece que la solicitud debe estar contenida en el mismo escrito de demanda y resolverse en el auto admisorio, por lo que, resulta apenas razonable y acorde con la tutela judicial efectiva, que su decreto bien pueda 11 Consejo de Estado, Sección Quinta, Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02852-01, M.P Doctora Rocío Araujo Oñate. 12 BENAVIDES José Luis.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fundarse en los argumentos invocados tanto en el libelo inicial como en el escrito contentivo de la petición cautelar14. 2.4.
La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado. En el marco del Estado Social de Derecho adoptado en la Carta de 1991 se reconoció, el derecho de acción, en el artículo 229 superior, según el cual, toda persona tiene el derecho a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto.
En este orden, el ejercicio del derecho de acción, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que a través de la decisión de este último, se logre garantizar la protección del ordenamiento jurídico y de los derechos subjetivos del demandante. Sin embargo, existen casos en que los supuestos de hecho que dieron origen a la formulación de la medida cautelar desaparecen a causa de una situación sobreviniente y que conlleva a que el propósito preventivo se haya desvanecido.
Es aquí cuando surge la figura jurídica de allanarse o estarse a lo resuelto en la decisión que precede en el tiempo y que suprimió temporalmente los efectos del acto enjuiciado, comoquiera que el propósito de la suspensión provisional es detener los efectos del acto que, en principio, se advierte violatorio de mandatos superiores, a fin de que no siga causando perjuicio y de evitar que esperar al fallo termine haciendo inane la decisión, cuyas consecuencias pudieron haberse detenido previamente con la medida cautelar.
Al respecto, esta Sección, por auto del 4 de abril de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado 11001-03-28-000-2018-00625-00, indicó en el marco de una medida cautelar de suspensión provisional sobre los efectos ya neutralizados, lo siguiente: “3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad15, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar 14 Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto de rectificación jurisprudencial del 27 de febrero de 2020, Radicación No. 17001-23-33-000-2019-00551-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 15 “Sobre el particular vale la pena reiterar que «(…) la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho».” La anterior consideración es tomada de: Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto del 8 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03- 24-000-2015-00412-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión. Sobre el particular por ejemplo, el Consejo de Estado ha determinado que carece de objeto, esto es, que no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la referida cautelar o que la misma debe negarse, cuando la prescripción acusada fue derogada16 o revocada17, cuando el objetivo para el cual fue expedida se cumplió plenamente18, cuando desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho19, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial20 como ocurre en esta oportunidad, en suma, cuando no hay lugar pronunciarse sobre la cesación de los efectos de un acto que dejó de producirlos”.
(Subrayado fuera del original). Acorde con lo anterior, la Sala Electoral hará uso de tal hermenéutica, comoquiera que no se puede suspender los efectos de lo que ya es ineficaz por pronunciamiento judicial precedente, sin que ello afecte, como es claro la competencia del juez de la nulidad electoral para proferir el fallo que decida de manera definitiva sobre la presunción de legalidad del acto, cuyas consecuencias fueron retiradas temporalmente del ordenamiento jurídico.
Así entonces, la decisión de estarse a lo resuelto a la suspensión de los efectos del acto, se configura cuando: (i) los supuestos de hecho o normas que motivaron la interposición, en este caso de la medida cautelar cambian sustancialmente o desaparecen; (ii) la relación jurídico sustantiva que sustenta el uso del mecanismo judicial de que se trate cambia de sentido o se extingue; o (iii) cuando los efectos del acto demandado se han cumplido plenamente o se encuentran suspendidos, por lo que resulta inane cualquier pronunciamiento de la autoridad judicial al respecto.
Todo ello devenido de la previsión normativa que se contiene en el artículo 91 del CPACA, que dispone que los actos administrativos pierden su eficacia, su obligatoriedad y no podrán ser ejecutados, entre otros eventos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello por cuanto, resulta pertinente recordar que la medida cautelar de suspensión tiene como propósito garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, conforme lo dispone el artículo 229 del CPACA.
Por 16 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 5 de junio de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00395-00, M.P. Oswaldo Giraldo López, y ii) Consejo de Estado: Sección Segunda. Subsección A. Auto del 5 de abril de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2013-00554-00 (1492-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.”. 17 “Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 1º de febrero de 2018. Radicación No. 47001-23-33-000- 2017-00191-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.”. 18 “Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 31 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-28-000- 2018-00111-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.”. 19 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 15 de diciembre 2017.
Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00163-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.”. 20 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 13 de octubre de 2017. Radicación No. 11001-03-24-000- 2015-00128-00, M.P. María Elizabeth García González.”. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 ello, la doctrina destaca que las cautelas más que juzgar, lo que buscan es precaver, anticipar o proteger21.
Así las cosas, si ya se logró el propósito de la medida, cual es, suspender los efectos jurídicos del acto cuya nulidad se depreca, el juez debe estarse a lo resuelto, pues, no es dable ordenar la suspensión dos veces del mismo acto. Dicho de otro modo, no se puede suprimir la eficacia de lo que ya fue suspendido. 2.5. Caso concreto.
En el sub examine, la parte actora solicita la suspensión de los efectos de la Resolución No. E-3332 de 19 de julio de 2022 y del formulario E-26 SEN de la misma fecha, a través de los cuales el Consejo Nacional Electoral declaró la elección de los senadores de la República, especialmente, en lo atinente al señor Berner León Zambrano Eraso, por cuanto considera que ejerció actos de apoyo a candidatos pertenecientes a otros partidos políticos, habiendo incurrido así en la prohibición de doble militancia contemplada en los artículos 107 constitucional y en la Ley 1475 de 2011.
Ahora bien, sería del caso abordar el mérito de la medida cautelar si no fuera porque los efectos de los actos acusados ya fueron suspendidos por esta Sección22, mediante providencia del 25 de agosto de 2022, M.P. Rocío Araújo Oñate, expedida dentro del radicado 11001-03-28-000-2022-00159-00. Proceso en el que igualmente se pretende la nulidad de la elección del señor Berner León Zambrano Eraso como senador de la República para el período 2022-2026.
Así entonces, de conformidad con las precisiones efectuadas en el numeral 2.4. de esta providencia, se impone para la Sala estarse a lo resuelto en el citado auto proferido por esta misma Sección, resultando en vano emitir cualquier tipo de pronunciamiento frente a unos actos que actualmente no están surtiendo efectos, con ocasión de la suspensión provisional que sobre ellos recayó en el aparte que corresponde a la elección del demandado. 2.6.
Conclusión. Conforme a lo aquí expuesto, la Sala no emitirá pronunciamiento de fondo frente a la solicitud cautelar, dado que los actos acusados fueron suspendidos mediante el auto del 25 de agosto de 2022 al que se hizo alusión en líneas anteriores. Por consiguiente, se dispondrá, en cuanto a la medida cautelar, estarse a lo resuelto en esa providencia. 21 Sobre el punto puede consultarse ALTERINI, Atilio Aníbal.
Contratos: civiles-comerciales-de consumo - Teoría general. Abeledo Perrot. 1998. WARD, O. Teoría General del Proceso - Temas Introductorios para Auxiliares Judiciales. San José de Costa Rica. Corte Suprema de Justicia, Escuela Judicial, 2000. Pág. 146. 22 Con salvamento de voto del Dr. Pedro Palo Vanegas Gil. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.7.
Otras consideraciones. 2.7.1. La Sala observa que, en el escrito del 5 de septiembre de 2022, a través del cual el apoderado del demandado se pronunció frente a la solicitud de medida cautelar objeto de estudio, manifestó lo siguiente: “Al mismo tiempo con este memorial se estará radicando una solicitud para que sea la Sala Plena de lo Contencioso la que resuelva la presente solicitud, y sea ésta quien decida el recurso de reposición interpuesto contra el auto que decretó la medida cautelar de suspensión contra el mismo acto demandado en este proceso por razones de importancia jurídica, trascendencia social y política” (Subrayado fuera de texto).
Pues bien, en cuanto a la solicitud del apoderado del demandado consistente en “elevar el asunto a Sala Plena” 23 para que asuma el conocimiento del presente caso por importancia jurídica y ante la necesidad de sentar jurisprudencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 271 del CPACA, debe señalarse que, este asunto ya fue sometido a estudio por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado en sesión del pasado 20 de septiembre de 2022, con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate dentro del proceso con radicado No. 11001-03-28-000-2022-00159-00, demandante: Luis Felipe Aguirre Vásquez, demandado: Berner León Zambrano Eraso como senador de la República para el período 2022-2026; decisión que se encuentra en trámite de notificación, razón por la cual, frente a esta petición se estará a lo resuelto en el auto proferido por la Sala Plena.
Por otra parte, se advierte que, el apoderado del demandado pretende que la Sala Plena del Consejo de Estado resuelva el recurso de reposición que interpuso contra el auto del 25 de agosto de 2022, mediante el cual esta Sección24 decretó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección de Berner León Zambrano Eraso como senador de la República para el período 2022-2026.
En este orden, resulta claro que, el memorialista se está refiriendo a actuaciones surtidas al interior de otro proceso25, por lo tanto, la Sala no se pronunciará al respecto. 2.7.2. Por último, se impone reconocer personería a Rodrigo Antonio Durán Bustos para actuar como apoderado del señor Berner León Zambrano Eraso y a Ana Lucía Castro Barajas, como apoderada del Consejo Nacional Electoral26. 23 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 14. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, auto del 25 de agosto de 2022, Rad. No. 11001-03-28-000-2022-00159-00, Demandante: Luis Felipe Aguirre Vásquez, Demandado: Berner León Zambrano Eraso como senador de la República para el período 2022-2026. 25 Rad. No. 11001-03-28-000-2022-00159-00, con ponencia de la Dra. Rocío Araújo Oñate. 26 En los términos de la Resolución No. 4600 del 30 de agosto de 2022.
Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 16. Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En mérito de lo expuesto, la Sala 3.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la demanda de nulidad electoral instaurada por la Corporación Unidas para Avanzar y otros tendiente a obtener la nulidad de los actos de elección de Berner León Zambrano Eraso como senador de la República. En consecuencia, se dispone: 1. Notificar personalmente al señor Berner León Zambrano Eraso, en la forma prevista en el numeral 1º del artículo 205 del CPACA, esto es, enviando copia digital de la presente providencia a la dirección electrónica suministrada por la parte actora.
En caso de no poder efectuarse dicha diligencia, continúese con el trámite establecido en los literales b) y c) del numeral 1 del artículo 277 del CPACA. 2. Notificar personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021, a los siguientes sujetos procesales: a) Al Consejo Nacional Electoral, por intermedio de su presidente, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA. b) Al Ministerio Público, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 277 del CPACA. 3.
Notificar por estado a la parte actora, de acuerdo con lo previsto en el numeral 4 del artículo 277 del CPACA. 4. Correr traslado de la demanda por el término de quince (15) días, acorde con lo preceptuado en el artículo 279 del CPACA, en concordancia con el numeral 2º del artículo 205 ibídem. 5. Requerir al Consejo Nacional Electoral, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, para que dentro del término para contestar la demanda allegue los antecedentes administrativos de los actos de elección acusados que resultan pertinentes para estudiar la causal subjetiva de nulidad formulada por la parte actora. 6.
Informar a la comunidad sobre la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 del CPACA. 7. Remitir al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
Radicado: 11001-03-28-000-2022-00191-00 Demandantes: CORPORACIÓN UNIDAS PARA AVANZAR Y OTROS Demandado: BERNER LEÓN ZAMBRANO ERASO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SEGUNDO: En cuanto a la medida cautelar solicitada, ESTÉSE A LO RESUELTO en el auto del 25 de agosto de 2022, M.P. Rocío Araújo Oñate, expedido dentro del radicado 11001-03-28-000-2022-00159-00, por las razones aquí expuestas.
TERCERO: Reconocer personería a Rodrigo Antonio Durán Bustos, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.385.385 de Bogotá y T.P No. 57.699 del C.S de la J., para actuar como apoderado del señor Berner León Zambrano Eraso.
CUARTO: Reconocer personería a Ana Lucía Castro Barajas, identificada con cédula de ciudadanía No. 1’096.948.671 de Málaga (Santander) y T.P No. 378.034 del C.S de la J., para actuar como apoderada del Consejo Nacional Electoral.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.