CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de julio de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 13 de marzo de 20241 Orgenis Celada Cardozo, Camilo Ernesto Herrera Celada y Carlos Alberto Losada Celada, en nombre propio, interpusieron acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales a una vivienda digna, a la vida digna, a la integridad personal y al debido proceso que consideraron vulnerados por el municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno, la Inspección Primera de Policía de Neiva y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, toda vez que, en el marco del proceso policivo adelantado en su contra, se resolvió imponer multa especial y demolición de la construcción que elevaron sin contar con la licencia respectiva, en un lote de terreno del que es copropietaria la señora Celada Cardozo. 2.

Hechos 2.1. Proceso policivo adelantado en contra de la señora Orgenis Celada Cardozo 2.1.1. En enero de 2019 el señor Oscar Javier Andrade Losada informó a las autoridades municipales3 sobre el desarrollo de una obra en el inmueble ubicado en 1 Índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Obra en el certificado 28AD48C532E13D40 2AB540151343BE61 3595E24CB9AE439E 81ADB78E7A87B9CC, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 3 Obra a folio 3, certificado DC5EFBC6334540B3 DF49C954904D3CD5 98DD96CBA699496A ED985C6D5E95DEBD, índice 11, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros la calle 2 No. 7-76 del municipio de Neiva, Huila, en el que es copropietario con la señora Celada Cardozo, quien adelantó las obras sin tener el estudio de suelo y permiso de la curaduría urbana4. 2.1.2.

El 17 de enero de 2019 la inspección cuarta de policía de Neiva dispuso como medida provisional la suspensión de la construcción y ordenó imponer los sellos respectivos5. 2.1.3. A pesar de llevarse a cabo diversas diligencias de imposición de sellos para la suspensión de la obra, la accionante referida continuó hasta terminar un inmueble de tres plantas con locales comerciales en la plata baja6. 2.1.4.

Mediante oficio DAP-483 del 28 de abril de 20217, el Director Administrativo de Planeación del municipio de Neiva presentó informe sobre la visita de inspección técnica realizada en el predio objeto de controversia, en el que se indicó: “se realizó la visita de inspección técnica al predio de la referencia, donde se logró contemplar una clara infracción a las Normas Urbanas Vigentes, al NO CUMPLIR con lo establecido en el Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1203 de 2017, conforme al informe técnico anexo”. 2.1.5.

En desarrollo del trámite policivo a la señora Celada Cardozo se le concedieron dos plazos para la legalización de la obra. En una primera oportunidad, se le otorgaron 60 días “para la legalización y aprobación de la licencia y planos por parte de alguna de las curadurías urbanas de Neiva, según lo estipulado en la Ley 1801 de 2016”8.

A su vez, antes de imponer las sanciones contempladas en los artículos 181 y 194 de la Ley 1801 de 2016, se le concedió el término de 60 días para que tramitara y obtuviera la licencia de construcción en la modalidad de reconocimiento de la construcción adelantada en el predio objeto de controversia9, 4 En audiencia del 30 de julio de 2019 adelantada ante la Inspección Cuarta de Control Urbano de Neiva, la parte querellante informó: “Lo que busca la presente diligencia es reportar las violaciones a las normas urbanísticas por parte de la señora Orgenis Celada Cardozo comoquiera que al día de hoy se encuentra construyendo en un predio objeto de litigio de pertenencia que cursa en el Juzgado Tercero Civil Municipal de Neiva, aunado a esto dicho predio se encuentra en propiedad según versa en Certificado de Libertad y Tradición (el cual anexo) de la Señora Mercedes Losada Montealegre Q.E.P.D. a la cual no se le ha aperturado su respectiva sucesión, razón por la cual al no tener el título de propiedad no se encuentra en facultades de poder disponer del predio para en este caso construir en él, se anexa también certificado de ambas Curadurías de la ciudad de Neiva en las cuales se constata la no figuración de permiso de licencia por parte de la señora querellada como clara falta a las normas urbanísticas”.

Folio 85, Ibídem. 5 Folio 23, Ibídem. 6 Folios 188-190, Ibídem. 7 Folios 258-260, Ibídem 8 Audiencia celebrada el 7 de marzo de 2019. Folios 45-46, Ibídem. 9 Audiencia celebrada el 9 de agosto de 2021. Folios 354-357, Ibídem. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros sin que la accionante cumpliera con lo solicitado, debido a que las Curadurías del municipio de Neiva no podían adelantar el trámite de verificación de la obra si no se contaba con la autorización de todos los copropietarios del inmueble en el que se adelantó la construcción10. 2.1.6.

Agotadas las etapas del proceso policivo, mediante Resolución 004 del 5 de noviembre de 202111 la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano declaró a la accionante responsable de la comisión del comportamiento contrario a la integridad urbanística tipificado en el literal A, numeral 4 del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 y, en consecuencia, ordenó la demolición de lo construido, es decir, 215.06 metros cuadrados e impuso una sanción pecuniaria, equivalente a la suma de $74.662.000.

Lo anterior, debido a que la señora Celada Cardozo adelantó obras de construcción y edificación sin contar con la respectiva licencia expedida por una de las curadurías urbanas de Neiva. 2.1.7. Esta decisión fue recurrida por el apoderado de la accionante. A través de Resolución 019 del 20 de diciembre de 202112 la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano decidió no reponer la anterior resolución y concedió la apelación. En esta oportunidad la autoridad municipal refirió que se “pretende salvaguardar a las personas que habitan una construcción que, por no contar con una licencia de construcción, tienen alta posibilidad de riesgo de diferentes tipos (derrumbes, terremotos, inundaciones, entre otras) que ponen en peligro los bienes jurídicos más esenciales, como la vida y la seguridad de quienes la habitan”.

Además, precisó que la señora Celada Cardozo “hasta la fecha, no ostenta la titularidad absoluta del bien inmueble donde edificó una vivienda de tres niveles, permite dilucidar que la querellada, obviando la normativa ampliamente desplegada por el suscrito a lo largo del proceso contravencional de policía, quebrantando las órdenes de suspensión de obra sobre la construcción que iniciaba en el año 2019 (…) decidió, teniendo conocimiento de los hechos y de la ilicitud de su actuar, continuar realizando la construcción en el predio en cuestión, configurando flagrantemente un actuar doloso”. 10 Folios 102-103, certificado 1F0807B5C2AE39DD 200FDEF15CC34E90 13A3E9A521E21D78 D5F62ED34000A6D0, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 11 Folios 436-451, certificado DC5EFBC6334540B3 DF49C954904D3CD5 98DD96CBA699496A ED985C6D5E95DEBD, índice 11, expediente de tutela digital de primera instancia. 12 Folios 491-496, Ibídem. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 2.1.8.

Por Resolución 0011 del 27 de enero de 202213 el alcalde de Neiva confirmó la decisión del 5 de noviembre de 2021. En esta oportunidad se indicó que: (i) la señora Celada Cardozo inició las obras sin la correspondiente licencia, la que no pudo obtener al no ser la propietaria de la totalidad del predio; y (ii) respecto a las circunstancias especiales de la actora, se determinó que era docente, lo que le permitía percibir ingresos para garantizar su mínimo vital, además, desarrolló una construcción de una vivienda de tres niveles, lo que muestra solvencia económica y al consultar la ventanilla única de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro el 12 de noviembre de 2021, figuraba a nombre de la señora Celada Cardozo un bien inmueble en el Conjunto Residencial Villa María en el municipio de Neiva. 2.2.

Actuaciones surtidas en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora 2.2.1. El 24 de febrero de 202314 la señora Orgenis Celada Cardozo instauró demanda de nulidad contra el Municipio de Neiva15 con el fin de que se dejaran sin efectos las medidas correctivas contenidas en la Resolución No. 004 de 2021 y demás actos proferidos dentro del proceso policivo, incluso el auto admisorio de la querella. 2.2.2.

El asunto correspondió al Juzgado Décimo Administrativo de Neiva que, a través de auto del 2 de marzo de 202316, adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.2.3. La anterior decisión fue recurrida por la parte actora17.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Huila dictó auto el 5 de septiembre de 202318, en el que confirmó la decisión de rechazar la demanda. 13 Folios 498-520, Ibídem. 14 Obra en el índice 1, expediente ordinario 41001333301020230003100. 15 Obra en el certificado BEE0E32BA77C9640 5B3BD5FB0D92C769 32670FEA7495CF66 0B348E271084A829, índice 3, expediente ordinario 41001333301020230003100. 16 Obra en el certificado A30E732B87CD0ABD EDC70FB647AAF41B 644D7BF0106E4C93 DA0FACFEF0005984, índice 6, expediente ordinario 41001333301020230003100. 17 Obra en el certificado 6C8CD84D75A723A3 3FFBA9E3CF8C4086 A330A19D3B61A0EF 6A103F705CC98B22, índice 9, expediente ordinario 41001333301020230003100. 18 Obra en el certificado 5192B717FE369F9D 24EBBEF51A8989DF 1697515E05CBFD5D 2804B10B4EBC7149, índice 5, expediente ordinario 41001333301020230003101. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 2.3.

Actuaciones surtidas a efectos de alcanzar el cumplimiento de la orden dada en la Resolución 004 del 5 de noviembre de 2021 2.3.1. Por medio del Auto del 30 de noviembre de 202219 la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano ordenó “a costa del responsable de la comisión del comportamiento contrario a la integridad urbanística (…) que el día 28 de febrero de 2023 (…) se realice (…) la demolición (…) del bien inmueble (…) para dar cumplimiento a (…) la Resolución No. 004 del 2021”. 2.3.2.

El 7 de noviembre de 2023 el señor Oscar Javier Andrade Losada presentó acción de cumplimiento en contra del municipio de Neiva20, a fin de acatar lo dispuesto en la Resolución 004 de 2021. El asunto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, el que, en auto del 17 de noviembre de 202321, admitió la acción y vinculó como tercera interesada a la accionante, quien guardó silencio. 2.3.3.

Surtidas las etapas correspondientes, el Juzgado Octavo Administrativo profirió sentencia el 18 de diciembre de 202322, en la que ordenó al municipio de Neiva y a la inspección Primera de Policía de Neiva dar cumplimiento a lo ordenado en la Resolución 004 de 2021. 2.3.4. La anterior decisión fue recurrida por el municipio de Neiva y la señora Celada Cardozo.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia del 8 de febrero de 202423, confirmó la decisión de primera instancia. 2.3.5. En auto del 13 de febrero de 202424 la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano dispuso dar cumplimiento a la sentencia del 8 de 19 Folios 30-31, certificado 6CB654103A360258 B5C7F0FBBE6ECA48 CCE7A9B413E3560E 0D8FB4856BE2ABD6, índice 18, expediente de tutela digital de primera instancia. 20 Obra en el archivo 02Demanda, carpeta C01Principal, certificado CEAD9E236427CACE 78E36BFAF8770D7D A727055C58CB6B76 C5C5F738B644625B, índice 19, expediente de tutela digital de primera instancia. 21 Obra en el archivo 09AutoAdmiteDemanda, Ibídem. 22 Obra en el archivo 19SentenciaPrimeraInstancia, Ibídem. 23 Obra en el archivo 007_SALIDASENTENCIASEGUNDAINSTANCIA, carpeta Cuaderno principal, certificado 903DB30774139761 5007990508308D74 EE27747C5FF4AEAD 7FD90073710F5491, índice 20, expediente de tutela digital. 24 Obra en el documento adjunto AUTO de fecha 13-feb-2024 IPPDCU, archivo 07RespuestaDireccionJusticiaNeiva, carpeta C03IncidenteDesacato, certificado CEAD9E236427CACE 78E36BFAF8770D7D A727055C58CB6B76 C5C5F738B644625B, índice 19, expediente de tutela digital de primera instancia. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros febrero de 2024 y fijó el 26 de febrero de 2024 como fecha para materializar la medida correctiva de demolición de obra. 2.3.6.

Ante la imposibilidad de llevar a cabo la referida diligencia por oposición de la actora y sus familiares, el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva profirió auto el 22 de marzo de 202425, en el que decretó como medida cautelar la suspensión del cumplimiento de la sentencia de primera instancia del 18 de diciembre de 2023, proferida por ese despacho y confirmada por el Tribunal Administrativo del Huila, hasta tanto el Consejo de Estado emita decisión de fondo en el presente trámite de tutela y quede en firme. 2.4.

Trámites judiciales adicionales iniciados por la actora 2.4.1. El Juzgado Quinto Civil Municipal de Neiva, el 23 de julio de 202126, aprobó el trabajo de partición del inmueble perteneciente a la sucesión intestada de la causante Mercedes Losada Montenegro, en el que se adjudicó a la cesionaria de derechos Orgenis Celada Cardozo el 75% del bien inmueble objeto de controversia y a los herederos Óscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada el 12,5% a cada uno. 2.4.2.

El 13 de marzo de 2023 la señora Orgenis Celada Cardozo inició proceso verbal divisorio en contra de Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada respecto al bien en que se centra el presente conflicto27. 2.4.3. La accionante presentó acción de tutela contra la inspección primera de policía a fin de dejar sin efectos las resoluciones 004 de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022 (rad. 4100140-030-01-2024-00032-00). 2.4.4.

El asunto correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Neiva que, en sentencia del 2 de febrero de 202428, declaró improcedente el amparo solicitado. En 25 Obra en el archivo 10AutoDecretaMedidaCautelar, carpeta C03IncidenteDesacato, certificado CEAD9E236427CACE 78E36BFAF8770D7D A727055C58CB6B76 C5C5F738B644625B, índice 19, expediente de tutela digital de primera instancia. 26 Folios 98-101, certificado 1F0807B5C2AE39DD 200FDEF15CC34E90 13A3E9A521E21D78 D5F62ED34000A6D0, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 27 Folio 108, Ibídem. 28 Folios 149-156, certificado 6CB654103A360258 B5C7F0FBBE6ECA48 CCE7A9B413E3560E 0D8FB4856BE2ABD6, índice 18, expediente de tutela digital de primera instancia. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros segunda instancia, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Neiva, en sentencia del 23 de febrero de 202429, confirmó la decisión impugnada.

En esencia se indicó que la accionante no carece de medios económicos, debido a que, con recursos propios, construyó una edificación de tres pisos y es probable que actualmente tenga otro inmueble destinado a vivienda familiar, de acuerdo con lo determinado por la Alcaldía de Neiva en la Resolución 011 de 2022. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que las autoridades accionadas desconocieron sus derechos fundamentales en atención a las irregularidades en el proceso policivo seguido en su contra, de acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación. A efectos de demostrar sus condiciones personales, se advirtió que la señora Celada Cardozo no posee otros inmuebles destinados a vivienda familiar, lo cual se acredita con la consulta de índice de propietarios.

Se especificó que en el inmueble objeto de litigio habitan: Orgenis Celada Cardozo con 72 años de edad30, Camilo Ernesto Herrera Celada y Carlos Alberto Losada Celada quienes están diagnosticados con esquizofrenia31 y Alana Quintero Losada de 10 años32 quien es nieta de la señora Celada Cardozo, siendo todos completamente dependientes de la actora.

En cuanto al fondo del asunto se indicó que el proceso policivo avanzó sin la citación de todos los propietarios del bien inmueble en cuestión, pese a haberse informado que son tres los dueños y haberse solicitado que se vincularan formalmente al proceso para la obtención de la licencia urbanística. Se afirmó que la vulneración se materializó cuando los otros copropietarios no quisieron firmar ni allegar sus documentos de identidad para lograr la obtención de la mencionada licencia urbanística. 29 Folios 158-170, Ibídem. 30 Obra cédula de ciudadanía en el folio 54, certificado 1F0807B5C2AE39DD 200FDEF15CC34E90 13A3E9A521E21D78 D5F62ED34000A6D0, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 31 Obran certificados médicos a folios 46-50 y 127, Ibídem. 32 Obran documentos de identidad a folios 51-52, Ibídem. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 4.

Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: Sírvase señor Juez TUTELAR los derechos fundamentales a una vivienda digna, vida digna, a la integridad personal, debido proceso y a la propiedad de ORGENIS CELADA CARDOZO, CARLOS ALBERTO LOSADA CELADA, ALANA QUINTERO LOSADA y CAMILO ERNESTO HERRERA CELADA.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE NEIVA – SECRETARÍA DE GOBIERNO - INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DE NEIVA y a la RAMA JUDICIAL - JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE NEIVA (H.) dejar sin efecto las Resoluciones No. 004 del 05 de noviembre de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022 mediante las cuales se me ordenó demoler lo construido en el predio ubicado en la calle 2 No. 7-56 del Barrio Estadio de la ciudad de Neiva así como todas las actuaciones surtidas en el proceso policivo sub examine desde que la Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva avocó conocimiento de la querella, así como también la sentencia de primera instancia proferida el día 18 de diciembre de 2023.

TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE NEIVA – SECRETARÍA DE GOBIERNO - INSPECCIÓN PRIMERA DE POLICÍA CON DELEGACIÓN DE CONTROL URBANO DE NEIVA rehacer las actuaciones surtidas desde el auto mediante el cual avocó conocimiento de la querella instaurada por el señor Oscar Javier Andrade Losada, a efectos de corregir las actuaciones y vincular a los afectados, y la subsanación de errores sustanciales y procedimentales dentro del proceso policivo, de conformidad con las normas de procedimiento previstas en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016 y las reglas jurisprudenciales relativas a la protección constitucional procesal y sustancial reforzada de los sujetos de especial protección constitucional que participan en estos procesos.”33. 5.

Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 18 de marzo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al municipio de Neiva, a la Inspección Primera de Policía con delegación de Control Urbano de Neiva y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, en calidad de accionados.

A su vez se vinculó a Oscar Javier Andrade Losada, Carlos Ernesto Andrade Losada y al Tribunal Administrativo del Huila, en calidad de terceros con interés. 6. Contestaciones 6.1. La Inspección Primera de Policía con Delegación de Control Urbano de Neiva34 rindió informe, en el que presentó un resumen de las actuaciones surtidas en el marco del proceso policivo seguido en contra de la accionante y precisó que las 33 Folios 17-18, certificado 28AD48C532E13D40 2AB540151343BE61 3595E24CB9AE439E 81ADB78E7A87B9CC, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 34 Obra en el certificado D0BCE90C459D0EB3 D34FCADB87772FB6 FFB331B8AD7A3315 E1E441D13364BD8A, índice 22, expediente de tutela digital de primera instancia. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros medidas correctivas no son sanciones, ya que corresponden a obligaciones por parte del ciudadano infractor de la Ley 1801 de 2016.

Agregó que la obra civil de construcción que dio inicio al expediente se encontraba siendo desarrollada en el aproximado 50% del lote habitado previamente por los aquí accionantes, donde la señora Celada Cardozo es la propietaria del 75% en proindiviso. 6.2. El Tribunal Administrativo del Huila35 pidió declarar improcedente la acción de tutela, dado que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Aunado a ello, sostuvo que no hubo vulneración de los derechos fundamentales invocados. 6.3. El Juzgado Octavo Administrativo de Neiva36, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas al interior del proceso de cumplimiento, consideró que no había vulnerado ningún derecho fundamental de los actores. 6.4. Oscar Javier Andrade Losada y Carlos Ernesto Andrade Losada37 afirmaron que la accionante cuenta con los recursos económicos para su sostenimiento mensual y garantizar su mínimo vital, debido a que percibe una pensión de jubilación por haberse desempeñado como docente, así como también la de sustitución de su esposo fallecido, además, los tres pisos del inmueble los construyó con sus propios recursos económicos.

Alegaron que la obra se adelantó desconociendo sus derechos de propiedad y la inspección de policía sí verificó las condiciones de las personas que habitan el inmueble con el fin de determinar que la demolición no afectaba los derechos fundamentales de los residentes. 7. Fallo de tutela de primera instancia El 18 de julio de 202438 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo en relación con las decisiones adoptadas al interior del trámite de cumplimiento por falta de relevancia constitucional, toda vez que los 35 Obra en el certificado 6B23057282EBCC3C E6ABFB4486E1064D 5D5DF0C412BA5A7E C53EECC0E822853E, índice 20, expediente de tutela digital de primera instancia. 36 Obra en el certificado 15F2FAF8B682D3D4 017AD32CFEACE931 23603911BAE8BDA3 4F6072FC11D43808, índice 19, expediente de tutela digital de primera instancia. 37 Obra en el certificado 21A572BCEDDA46A8 BC49EFFB08F5EBAC 090B681963A6CB82 020BB0EACEB0FA5A, índice 30 y ver índice 31 certificado 30C614D2BD371B95 0D3DFE1645E7477D D414FBF4258A41E4 DE5112E7BDB7FF52 expediente de tutela judicial de primera instancia. 38 Obra en el certificado D2D787EF38723735 3D3B5796772D1AB7 E9C4712A90AA5805 5D8F1EDCD4E3852E, índice 34, expediente de tutela digital de primera instancia. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros accionantes no explicaron las razones por las cuales consideraban que la decisión judicial afectaba el núcleo esencial de los derechos fundamentales que adujeron como vulnerados.

Por otra parte, negó el amparo en relación con los actos administrativos proferidos al interior del proceso policivo por infracción urbanística, dado que no advirtió una vulneración al debido proceso administrativo, pues la accionante hizo parte del proceso; estuvieron, ella y los demás, representados por un abogado; allegaron pruebas; el proceso fue adelantado por la autoridad competente; se tramitó en un tiempo razonable y los accionantes hicieron uso de los recursos que la ley les concede. 8.

Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó escrito de impugnación39, en el que refirió que no se tuvo en cuenta lo manifestado por la Inspección Primera de Policía Urbana de Neiva, por cuanto en su intervención, el inspector manifiesta que la construcción no excede del porcentaje de propiedad que ostenta sobre el mencionado lote, por lo tanto, no hubo ninguna vulneración a los derechos de los otros dos copropietarios, además no hubo proporcionalidad en las sanciones.

Destacó que en su caso no se brindaron alternativas para los afectados como hogares de paso, inscripción en convocatorias de subsidio de vivienda y subsidios económicos para que puedan garantizar su derecho a una vivienda digna. 9. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 5 de agosto de 202440 el a quo concedió la impugnación. 39 Obra en el certificado B6AF8C917E202260 153757A4F3C8C263 C28402051EECC64E 5268F4B402762B11, índice 38, expediente de tutela digital de primera instancia. 40 Obra en el certificado CF03C726ADA28E7E C3A5575149A8F68B 347E2509C400CBD9 A60FBFBDA64470A0, índice 41, expediente de tutela digital de primera instancia. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de julio de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales y, en igual sentido, se determinará si la presente solicitud de amparo resulta procedente contra actos administrativos de carácter particular en procesos policivos por infracción urbanística.

En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. A efectos de resolver el problema jurídico se hará alusión a: (i) la verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) la procedencia de la acción de tutela contra los actos administrativos dictados al interior de procesos policivos. 3.

La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad41 y de procedencia42 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 41 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 42 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 4.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”43.

En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber44: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202245, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 43 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 44 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 45 Sentencia del 16 de junio de 2022. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 4.2.

Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, respecto a las pretensiones incoadas por los actores en contra de las providencias proferidas en el marco del medio de control de acción de cumplimiento promovido por Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva, proceso que se identificó con la radicación 410013333008-2023-00334- 00/01.

Los accionantes alegan, en esencia, que la providencia judicial dictada en el marco de la aludida acción de cumplimiento vulnera sus derechos fundamentales al haber ordenado a las autoridades municipales dar cumplimiento a la Resolución núm. 004 del 5 de noviembre de 2021, esto es, ejecutar la decisión de demolición de la construcción objeto de controversia.

Sobre el particular, esta Subsección entiende que, conformé lo estimó el juez de primera instancia, no se cumplió con la carga argumentativa, ya que el amparo no está debidamente sustentado, lo que impide entrar a valorar el asunto de fondo, puesto que en el escrito tuitivo no se alegó concretamente la configuración de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

La parte interesada solo planteó razones genéricas de una eventual vulneración al debido proceso y concretó su argumento en solicitar que se deje sin efecto la sentencia del 18 de diciembre de 2023 proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva dentro de la acción de cumplimiento promovida por el señor Oscar Javier Andrade Losada contra el Municipio de Neiva, pero omitió indicar los motivos por los cuales, en el caso concreto, se incurrió en alguno de los vicios o defectos de los que adolecía la decisión acusada.

Al respecto, esta Subsección recuerda que en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.

Con todo, los accionantes pretenden convertir la acción de tutela en una tercera instancia, pero sin presentar argumentos para demostrar en qué consiste la vulneración al debido proceso alegada. 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros 5.

El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 5.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta improcedente cuando el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional (i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o (ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable46.

En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. La Corte Constitucional ha referido que la tutela no es, en principio, el medio adecuado para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando resultan infringidos por la expedición de un acto administrativo47. Ello debido a que el Legislador ha dispuesto los medios de control de la Ley 1437 de 2011 como los instrumentos procesales para demandar el control judicial en estos casos48.

En el presente asunto la parte actora pretende dejar sin efectos las resoluciones 004 del 05 de noviembre de 2021 y 011 del 27 de enero de 2022 mediante las cuales se ordenó demoler lo construido en el predio ubicado en la calle 2 No. 7-56 de la ciudad de Neiva. Para ello los accionantes contaban con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la que sería el medio idóneo y eficaz para alcanzar la referida pretensión, sin embargo, como lo expusieron los jueces que conocieron el asunto, esta fue presentada de manera extemporánea.

En efecto, el Juzgado Décimo Administrativo de Neiva rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, postura que fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Huila. Al respecto, esta Subsección recuerda que en términos de la jurisprudencia constitucional “no es admisible la pretensión orientada a revivir términos concluidos u oportunidades procesales vencidas por la negligencia o inactividad injustificada 46 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. 47 Entre otras, sentencias T-505 de 2017, T-178 de 2017, T-271 de 2012, T-146 de 2019, T-467 de 2006, T- 1256 de 2008, T-1059 de 2005, T-270 de 2012, T-041 de 2013, T-253 de 2020, SU-077 de 2018. 48 Sentencias T-505 de 2017, T-146 de 2019, T-270 de 2012. 15 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros del actor”49.

Para el caso, los accionantes tuvieron a disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que los interesados contaban con la posibilidad de reclamar el control de legalidad correspondiente, el restablecimiento de los derechos fundamentales y solicitar las medidas cautelares que ofrece la Ley 1437 de 2011, lo que les hubiera permitido prevenir la consumación de un daño definitivo mientras se surtía la causa judicial.

Sin embargo, no lo ejercieron oportunamente, con lo cual la acción de tutela se torna improcedente. En este punto, la Sala no desconoce las condiciones de la accionante y su núcleo familiar, a partir de las cuales pretende que se acceda al amparo deprecado. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha referido que cuando se trate de sujetos de especial protección constitucional, el juez de tutela debe aplicar criterios de análisis más amplios, aunque no menos rigurosos50.

En estos casos, el operador judicial debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar que aquel esté en imposibilidad de ejercer el medio de defensa en condiciones de igualdad51. En estos términos conviene hacer las siguientes precisiones: i) La señora Celada Cardozo afirma que no tiene recursos económicos para procurarse una alternativa de vivienda y que de ella dependen sus dos hijos mayores de edad que padecen esquizofrenia y su nieta de 10 años, quienes viven bajo su mismo techo. ii) La señora Celada Cardozo con recursos propios construyó una edificación de tres plantas en el inmueble objeto de controversia. iii) En los diversos trámites judiciales en los que intervino la señora Celada Cardozo, lo hizo a través de apoderado judicial, lo que permite presumir que cuenta con la asesoría jurídica idónea y se ha garantizado su derecho al debido proceso y a la defensa. iv) La señora Celada Cardozo cuenta con ingresos mensuales con ocasión de tres asignaciones pensionales como muestra el reporte del Registro Único de Afiliados ─ RUAF SISPRO: 49 Corte Constitucional, sentencias T-032 de 2011, T-237 de 2018 y T-021 de 2022. 50 Corte Constitucional.

Sentencia T-662 de 2016. 51 Ver al respecto las sentencias T-401 de 2017, T-163 de 2017, T-328 de 2011, T-456 de 2004, T-789 de 2003, y T-136 de 2001, entre otras. 16 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros Consulta realizada el 06/09/2024, página web https://www.sispro.gov.co/central-prestadores-de-servicios/Pages/RUAF- Registro-Unico-de-Afiliados.aspx v) Al realizar una consulta el 12 de noviembre de 2021 en la ventanilla única de registro de la Superintendencia de Notariado y Registro, figuraba a nombre de la señora Celada Cardozo un bien inmueble en el Conjunto Residencial Villa María52. vi) María Losada Celada, hija de la señora Celada Cardozo, manifestó en declaración extrajudicial que, junto con su hija Alana Quintero Losada, dependen económicamente de su progenitora y viven bajo el mismo techo53.

Al respecto, en el material probatorio aportado al trámite de tutela se pudo constatar que Mariana Losada Celada cuenta con dos bienes inmuebles a su nombre, a saber: (a) lote de terreno con extensión de 1.489,38 metros cuadrados ubicado en la verdea Bajo Pedregal jurisdicción del municipio de Rivera, Huila, matrícula inmobiliaria 200-24272154; y (b) el apartamento 504 ─ Torre 3, de la Urbanización Yuma Ciudadela Residencial, matrícula inmobiliaria 200-24525255. 52 Folios 467-469, certificado DC5EFBC6334540B3 DF49C954904D3CD5 98DD96CBA699496A ED985C6D5E95DEBD, índice 11, expediente de tutela digital de primera instancia. 53 En declaración extrajuicio la señora María Losada Celada de 43 años de edad manifestó bajo la gravedad de juramento que “junto a mi hija menor de edad ALANA QUINTERO LOSADA (…) dependemos económicamente y en todo sentido (…) de mi progenitora la señora Orgenis Celada Cardozo (…) y es con quien cohabito bajo el mismo techo en la CALLE 2 NÚMERO 7 – 56, BARRIO ESTADIO URDANETA, del municipio de NEIVA – HUILA, de igual manera manifiesto que yo soy quien vela por el cuidado personal de mi progenitora ya que por su avanzada edad y desgastes de salud le impide su independencia física”.

Obra en el archivo Declaración Maira Celada, certificado A242F401478AFCD5 D086E65A4F5E83EE A7495A15E8DB04C4 E9D626A2B4BA36D3, índice 15, expediente de tutela digital de primera instancia. 54 Obra escritura pública 180 del 2 de febrero de 2022 de compraventa de lote 1.489,38 metros cuadrados por valor de $147.000.000, donde figura como vendedora Ana Luz Vargas Urazan y como compradoras María Losada Celada y Tatiana Erica Losada Celada.

Folios 67-78, certificado 6CB654103A360258 B5C7F0FBBE6ECA48 CCE7A9B413E3560E 0D8FB4856BE2ABD6, índice 18, expediente de tutela digital de primera instancia. 55 Obra escritura pública 3.215 del 17 de diciembre de 2015 y Certificado de Tradición de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Neiva en donde se establece que la señora Losada Celada es propietaria de un apartamento de 49.80 metros cuadrados.

Folios 187-211, certificado 6CB654103A360258 B5C7F0FBBE6ECA48 CCE7A9B413E3560E 0D8FB4856BE2ABD6, índice 18, expediente de tutela digital de primera instancia. 17 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros vii) A pesar de las advertencias hechas por las autoridades municipales y conociendo lo irregular de su conducta, la señora Celada Cardozo continuó con la construcción de la edificación que, a la fecha, cuenta con tres plantas, dejando al azar las consecuencias que se pudieran generar al no atender a las órdenes de las autoridades, dirigidas a suspender las obras hasta tanto se determinara si el bien contaba con la licencia respectiva o si al menos era posible acceder a ella.

A efectos de evidenciar esta afirmación se aporta la evolución de la construcción a partir de la imposición de sellos de suspensión de obra: 18 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros viii) Ante la ausencia de permisos por parte de la curaduría, es evidente que la construcción adelantada no está precedida de estudios técnicos que garanticen la minimización de los riesgos de la estructura y la seguridad de los ocupantes de la vivienda.

En tal sentido, no existe evidencia que respalde si la vivienda es habitable o no. Lo expuesto muestra, en principio, que la parte actora durante el trámite policivo y en actuaciones judiciales posteriores ha contado con la asesoría jurídica profesional y, a pesar de ello, no acudió oportunamente al trámite ordinario para controvertir los actos administrativos que ahora pretende dejar sin efectos por vía de tutela.

Aunado a lo expuesto, se puede inferir que la señora Celada Cardozo junto con su núcleo familiar pueden proporcionarse una vivienda, mientras se surte el proceso divisorio iniciado por la actora, para de esta manera iniciar los trámites de permisos y licencias respectivas, en orden a armonizar la protección de las normas urbanísticas y la propiedad privada con la garantía del derecho a la vivienda digna. 19 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros Efectivamente, como ocurre en este caso, las autoridades locales buscaron salvaguardar a las personas que habitan una construcción que, por no contar con una licencia de construcción, tienen alta posibilidad de riesgo de diferentes tipos (derrumbes, terremotos, inundaciones, entre otras) que pueden comprometer otros bienes jurídicos como la vida y la seguridad no solo de quienes la habitan sino también de la población en general.

Ello aunado al hecho de que la parte actora, específicamente la señora Celada Cardozo, en principio, tiene a su alcance alternativas de vivienda a partir de sus ingresos mensuales y los bienes inmuebles que tiene a disposición de familiares cercanos, como es el caso de la progenitora de la menor de edad que, según quedó acreditado, es propietaria de dos bienes inmuebles y, además, aseguró compartir domicilio con su madre y sus hermanos. Ahora bien, al margen de la improcedencia del amparo, las autoridades locales están facultadas para verificar las especiales condiciones de vulnerabilidad que eventualmente puedan llegarse a constatar en la parte actora a efectos de otorgar subsidios o inclusión en los programas sociales que se consideren pertinentes. 6.

Con fundamento en las razones expuestas, se modificará el fallo impugnado y, en su lugar, se declarará improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 18 de julio de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo de conformidad con las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito. 20 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-01232-01 Accionante: Orgenis Celada Cardozo y otros Accionado: Municipio de Neiva – Secretaría de Gobierno y otros TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado