CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 85001-23-33-000-2024-00072-01 (29874) Demandante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Demandados: MUNICIPIO DE MONTERREY - CASANARE Tema: Medida cautelar AUTO – RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 27 de enero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó la solicitud de medidas cautelares formulada por el demandante1.
ANTECEDENTES WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO: Se ORDENE retirar de forma expedita el cobro de alumbrado público para los usuarios de energía del estatuto tributario […].
SEGUNDO: Se ORDENE declarar la nulidad del ACUERDO 017 de 2018 – ESTATUTO TRIBUTARIO Y RENTAS, MONTERREY - CASANARE; ALUMBRADO PÚBLICO Artículo 132 AL 141 y todo lo subrayado; expedido por el Concejo y alcalde municipal.
TERCERO: Se ORDENE AL CONCEJO Y ALCALDIA establecer acuerdo municipal con la normatividad relacionada en el numeral III NORMATIVIDAD que derivan en facturar el alumbrado público solo y únicamente en la zona urbana y centros poblando; […]
CUARTO: Se ORDENE establecer en la parte motiva del acuerdo municipal el estudio técnico y energías limpias (bombillas led, paneles solares) de los gastos anuales de mantenimiento expansión, administración y servicio de energía correspondiente al alumbrado público.
QUINTO: Se ORDENE la publicación el respectivo acuerdo municipal y los gastos en la página de la Alcaldía.
SEXTO: Se ORDENE dar aplicación lo establecido en el Art. 774 del Código del Comercio en concordancia con el Art. 147 de la Ley 142 de 1994 – […]». Por autos del 9 de agosto2 y 5 del noviembre de 20243 se admitió la demanda y se corrió traslado de las medidas cautelares, conforme al artículo 233 del CPACA. En el término concedido, la parte demandada solicitó negar la medida cautelar solicitada.
Por auto del 27 de enero de 20254, el a quo negó la medida cautelar. Contra esta providencia se interpuso recurso de apelación5. 1 Documento 040 expediente digital. 2 Documento 012 expediente digital. 3 Documento 029 expediente digital. 4 Documento 040 expediente digital. 5 Documento 024 expediente digital. Radicado: 85001-23-33-000-2024-00072-01 (29874) Demandante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante auto de 7 de febrero de 20256, el Tribunal concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación ante el Consejo de Estado.
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El demandante7 formuló como medidas cautelares: «1. Suspensión del contrato facturación y recaudo entre la alcaldía y la empresa de energía. 2. Embargo de las cuentas de alumbrado público. 3. Separación y pago independiente bajo la jurisprudencia y derecho a la igualdad bajo la Sentencia del Consejo de Estado DEMANDANTE: EMPRESA DE ENERGÍA DE Santander ESSA, DEMANDADO: Alcaldía de Bucaramanga y respuesta a la vía administrativa expedida por la Empresa de energía de Boyacá […]».
Argumentó que, «contrario a las normas; toda vez que se relaciona con la ley especial 142 y 143 de 1994, ley 689 de 2001, ley 1150 de 2007 y ley 1819 de 2016 con términos perentorios, cobro mensual que afecta de forma inminente la economía de los usuarios de energía, caso de indefensión bajo el posible abuso de la posición dominante, monopolio y las vías de hecho por partes contratantes con la facturación generado por el acuerdo demando».
Y que, «La facturación de alumbrado público carece de título valor del SUJETO ACTIVO; no aparece las características del sujeto activo entre ellas: escudo de la alcaldía, logo, número de cuenta municipal, valor expansión, valor del servicio etc. establecido en el código del comercio, ley 142 de 1994, Ley 1386 de 2010 y concordantes, hasta la fecha solo aparece las características del tercero empresa de energía».
OPOSICIÓN El municipio de Monterrey8 solicitó negar la medida cautelar solicitada, porque el demandante incumplió la carga procesal para su decreto. La medida solicitada no busca la suspensión provisional del acto demandado -Acuerdo 017 de 2018-, sino la suspensión de un contrato (facturación), razón suficiente para negarla, ya que no se cumple lo previsto en el artículo 231 [inc. 1] del CPACA.
Y no se reúnen los requisitos del artículo 231 [inc. 2] del CPACA, toda vez que: i) la demanda no está razonablemente fundada en derecho, porque las pretensiones no están respaldadas en hechos probados sino en una interpretación subjetiva de las normas; ii) el actor no demostró sumariamente la titularidad del derecho o de los derechos invocados; iii) tampoco presentó los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, y, iv) no se cumplieron las condiciones señaladas en el artículo 231 [4] del CPACA.
El concejo municipal9 pidió negar la solicitud de medida cautelar pretendida por no cumplir los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA. La demanda no explica de manera clara la vulneración de las disposiciones invocadas como transgredidas, para determinar por qué se debe declarar la nulidad del acuerdo municipal. El demandante no demuestra siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio causado con la expedición del acuerdo para acceder a la misma. 6 Documento 045 expediente digital. 7 Documento 003 expediente digital. 8 Documento 037 expediente digital. 9 Documento 032 expediente digital.
Radicado: 85001-23-33-000-2024-00072-01 (29874) Demandante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO APELADO El Tribunal negó la solicitud de medidas cautelares, por considerar que, aunque la petición de suspender la ejecución del contrato de facturación de energía guarda relación con la pretensión del medio de control –nulidad del Estatuto de Rentas del municipio de Monterrey-, el actor no expuso de manera razonada los motivos concretos por los que era necesaria la adopción de una medida que, prima facie, resulte lesiva para el patrimonio público, pues los cobros del servicio de energía son fuente de financiamiento de la entidad territorial y garantizan la continua prestación del servicio.
De otra parte, una medida de embargo en este medio de control resulta inconducente e improcedente, por cuanto el interés ventilado es la defensa de la legalidad, y no pretensiones de índole económico particular. Además, medidas de tal magnitud requieren de pruebas contundentes (cifras, datos, mediciones, entre otros) que permitan dilucidar la magnitud del eventual perjuicio que, por lo demás, no se demostró. No existen motivos para suspender los efectos de un contrato estatal, cuando no se aportaron documentos, argumentos y justificaciones que den lugar a ello.
RECURSO DE APELACIÓN El demandante apeló el auto del 27 de enero de 2025, que negó la solicitud de medidas cautelares. Relacionó las normas invocadas en la demanda y las razones de su vulneración, para afirmar que los usuarios de energía están en estado de indefensión bajo el abuso de la posición dominante y las vías de hecho, por estimar que: «1. los funcionarios o empleados públicos (concejales y alcalde) y privados (Enerca) no tienen las facultades de crear normas, 2) los recursos de destinación específica establecidos por la CREG no son establecidos bajo porcentajes (…) 3.
La alcaldía y la empresa de energía omiten la Ley 142 de 1994, Art. 147 SEPARACIÓN Y PAGO INDEPENDIENTE DE OTROS SERVICIOS, (…) La ley establece que los únicos servicios públicos SIN FACTURACIÓN SEPARADA son los domiciliarios de saneamiento básico agua, alcantarillado y aseo (…) 4. Hasta la fecha el sujeto ACTIVO no genera factura, lo hace un tercero ENERCA; violando la Ley 1386 de 2010 (…) 5.
La CREG no establece el pago diferencia o discriminatorio. 6. La norma es igual para todo el país, la cual es omitida. 7. En la zona rural no se presta el servicio de alumbrado público (…). 8. Solicito se aplique la facturación de alumbrado público expedida por ENERCA y empresa de energía de Santander – ESSA; bajo del derecho de igualdad y la jurisprudencia».
CONSIDERACIONES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 27 de enero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó la solicitud de medidas cautelares. Del recurso de apelación se advierte que el demandante no presentó ningún argumento contra la providencia del Tribunal, y que lo expuesto no se dirige a desvirtuar las razones del a quo para negar la solicitud de medidas cautelares, pues solo expuso sus motivos de inconformidad frente al Acuerdo 017 de 2018, norma cuya nulidad pretende.
Conforme con la jurisprudencia10 y con el artículo 320 del CGP, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente 10 Sentencia del 12 de septiembre de 2019, Exp. 22058, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 85001-23-33-000-2024-00072-01 (29874) Demandante: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre los reparos concretos formulados por el apelante.
Dicha norma es acorde con el artículo 328 ibidem, que limita la competencia del juez de segunda instancia a los reparos planteados por la parte recurrente, cuando solo una de ellas interpone el recurso de apelación11, sin perjuicio de las decisiones que deban adoptarse de oficio. A este respecto, la jurisprudencia de esta corporación indicó que la competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación. El a quo negó la solicitud de medidas cautelares por considerar que no cumple los requisitos del artículo 231 del CPACA porque, aunque la petición de suspender la ejecución del contrato de facturación de energía guarda relación con la pretensión del medio de control –nulidad del Estatuto de Rentas del municipio de Monterrey-, el actor no expuso de manera razonada los motivos concretos por los que era necesaria la adopción de una medida que prima facie resulte lesiva para el patrimonio público, pues los cobros del servicio de energía son fuente de financiamiento de la entidad territorial y garantizan la continua prestación del servicio.
Asimismo, indicó que una medida de embargo en el medio de control de nulidad es inconducente e improcedente, por cuanto el interés ventilado es la defensa de la legalidad, y no pretensiones de índole económico particular. Además, precisó que medidas de tal magnitud requieren pruebas que permitan dilucidar el eventual perjuicio que no se demostró. Así las cosas, como el demandante no formuló reparos en el recurso de apelación tendientes a desvirtuar los argumentos expuestos por el Tribunal para negar la solicitud de medidas cautelares, se confirmará la providencia apelada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.- CONFIRMAR el auto de 27 de enero de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare. 2.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO 11 La norma también prescribe que cuando apelan ambas partes toda la decisión de primera instancia, o la que no apeló se haya adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.