1 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Demandado: Presidencia de la República y otros Tema: Improcedencia de la acción de tutela instaurada contra la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y los principios constitucionales asociados, tales como confianza legítima y buena fe, por versar el asunto sobre sobre aspectos estrictamente económicos.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra integrantes del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) en agencia oficiosa de los campesinos y campesinas con vinculación al Programa PNIS, en los municipios de San José, Retorno y Calamar del departamento del Guaviare en contra de la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio ART, en aras de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y los principios constitucionales asociados, tales como confianza legítima y buena fe. 1.

Antecedentes 1.1. La acción de tutela 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los actores formulan acción de tutela contra la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, por considerar que a los campesinos y campesinas vinculados al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS, en los municipios de San José, Retorno y Calamar del departamento del Guaviare se les vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión del presunto incumplimiento de los compromisos pactados en el marco del referido programa. 1.2.

Las pretensiones Las accionantes elevan las siguientes pretensiones: «PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de las familias campesinas ex- cultivadoras de cultivos de uso ilícito que firmaron Acuerdos de Sustitución en el departamento del Guaviare en los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar, al DEBIDO PROCESO, CONFIANZA LEGÍTIMA Y PRINCIPIO DE BUENA FE, LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, LA PARTICIPACIÓN y EL MÍNIMO VITAL vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, LA CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN, LA AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO Y LA DIRECCIÓN DE SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS DE LA AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO.

SEGUNDO: DESEMBOLSAR de manera inmediata los valores de Asistencia Alimentaria Inmediata a todas aquellas familias que a la fecha de esta acción no se les ha entregado dicho valor.

TERCERO: EJECUTAR de manera inmediata y concertada tal como lo establece el Formulario de vinculación de núcleo familiar y el Acuerdo Colectivo de los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar el Proyecto de Seguridad Alimentaria a todas aquellas familias que a la fecha de esta acción no se les ha entregado dicho valor.

CUARTO: CUMPLIR de manera prioritaria, participativa, y concertada tal como lo establece el Formulario de vinculación de núcleo familiar y el Acuerdo Colectivo de los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar con los Proyectos de ciclo corto y ciclo largo de manera que no sean impuestos de manera unilateral.

QUINTO: EXCLUIR del presupuesto dispuesto para la ejecución del PNIS los contratos de uso del suelo y el descuento por concepto de la elaboración de estos contratos por no encontrarse en ninguna de las hojas de rutas dispuestas para la ejecución del programa en los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar, ni haberse pactado de manera previa con las familias afiliadas al mismo.

SEXTO: ORDENAR el establecimiento de un mínimo vital extraordinario para todas aquellas familias en situación de vulnerabilidad afiliadas al PNIS que cumplieron con el Programa en los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar y que 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin embargo no cuenta a la fecha con el Proyecto de ciclo corto y ciclo largo que había sido dispuesto para los siguientes dos años.

SÉPTIMO: EXCLUIR Y DIFERENCIAR el pago de servicios ambientales del presupuesto dispuesto para la ejecución del PNIS específicamente en lo que respecta al Proyecto de ciclo corto y ciclo largo por no encontrarse en ninguna de las hojas de rutas dispuestas para la ejecución del programa en los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar, ni haberse pactado de manera previa con las familias afiliadas al mismo.

OCTAVO: ORDENAR el acompañamiento y la revisión detallada de los entes de control a la ejecución del Programa PNIS en los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar, tanto en los procesos que se refieren a la suspensión y exclusión del programa como en las quejas e irregularidades denunciadas por los campesinos en la ejecución del proyecto de seguridad alimentaria.

Para ello, ORDENAR una nueva revisión de los casos en que fueron suspendidos campesinos previamente adscritos al Programa PNIS, especialmente aquellos que en el pasado habían pertenecido a otros programas gubernamentales -pero que ya no recibían ningún tipo de auxilio- y por tal razón se les excluyó.

NOVENO: GARANTIZAR los espacios de CONCERTACIÓN para la formulación y ejecución de cada uno de los proyectos y compromisos adquiridos por el Estado en los Acuerdos Colectivos y Formularios de Vinculación, hasta ahora incumplidos.

DÉCIMO: ACTUALIZAR al valor de la inflación del año 2022 los valores correspondientes a los proyectos de ciclo corto y ciclo largo dispuestos tanto en los formularios de vinculación familiar como en el Acuerdo Colectivo.

DÉCIMO PRIMERO: INICIAR el proceso de cumplimiento de los PISDA dispuestos en el Acuerdo Colectivo firmado por los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar, así como las demás obligaciones, compromisos y solicitudes hechas en el marco de dicho acto administrativo.

DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR la vinculación de todas aquellas familias de los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar que manifestaron su voluntad de acogerse al Programa PNIS y que sin embargo fueron excluidas sin ninguna razón aparente.

DÉCIMO TERCERO: ORDENAR la revisión de todos aquellos procesos en donde familias previamente adscritas al PNIS hayan sido excluidas de otros programas como adulto mayor o su puntaje del SISBEN haya aumentado sin estar recibiendo en la actualidad ningún tipo de beneficio en el marco del PNIS, sino encontrarse únicamente afiliados.

DÉCIMO CUARTO: ENTREGAR Y SOCIALIZAR copia de los Formularios de Vinculación de Núcleo Familiar a cada uno de los beneficiarios del PNIS así como al menos una copia de los Acuerdos Colectivos firmados por los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar a cada uno de los presidentes de las Juntas de Acción Comunal.

DÉCIMO QUINTO: CONVOCAR las asambleas dispuestas por el Acuerdo Colectivo firmado por los municipios de San José del Guaviare, Retorno y Calamar Guaviare a fin de concertar la ejecución de los compromisos y obligaciones restantes del Programa PNIS» (sic en todo el texto). 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, las accionantes señalaron los siguientes: 1.3.1- Sobre El PNIS y los Acuerdos Municipales para San José, Retorno y Calamar. i) El 1 de julio de 2017 el alcalde del municipio de El Retorno, el gobernador del Departamento del Guaviare, el director de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República; un delegado de las FARC EP, así como representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal firmaron el Acuerdo Colectivo del municipio de San José del Guaviare para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA. ii) El 9 de julio de 2017, el alcalde del municipio de San José del Guaviare, el gobernador del departamento del Guaviare, el director de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República; un delegado de las FARC EP, así como representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal firmaron el Acuerdo Colectivo del municipio de San José del Guaviare para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA. iii) El 11 de julio de 2017, el alcalde del municipio de Calamar, el gobernador del departamento del Guaviare, el director de la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República un delegado de las FARC EP, así como representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal firmaron el Acuerdo Colectivo del municipio de Calamar para la Sustitución Voluntaria y Concertada de Cultivos de Uso Ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA. iv) El Acuerdo de El Retorno contempló 5 núcleos veredales de los cuales al menos 47 veredas se beneficiarían del PNIS.

Aproximó a 1.880 el número de familias que podrían acogerse al Acuerdo de Sustitución y, señaló, que aproximadamente se erradicarían 846 hectáreas de cultivos de uso ilícito. v) El Acuerdo de San José del Guaviare contempló 12 núcleos veredales de los cuales al menos 105 veredas se beneficiarían del PNIS. Aproximó a 4.863 el número de familias que podrían acogerse al Acuerdo de Sustitución y, señaló, que aproximadamente se erradicarían 3.200 hectáreas de cultivos de uso ilícito. vi) El Acuerdo para el municipio de Calamar contempló 4 núcleos veredales de los cuales al menos 25 veredas se beneficiarían del PNIS.

Así mismo aproximó a 885 los núcleos familiares que podrían acogerse al Acuerdo de Sustitución y, señaló, que aproximadamente se erradicarían 571 hectáreas de cultivos de uso ilícito. vii) Con base en los Acuerdos Municipales el Gobierno Nacional construyó y convocó a algunas familias a firmar el «Formulario de Vinculación de Núcleos Familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS) y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del Punto 4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera». viii) El proceso de vinculación iniciado el segundo semestre de 2017 en los municipios del departamento del Guaviare se consolidó en varias jornadas.

Los campesinos afirmaron en los talleres que firmaron el formulario de vinculación, pero a ninguno le entregaron copia de lo que estaban firmando. ix) Del Acuerdo Colectivo tuvieron real conocimiento en septiembre de 2021 cuando se repartieron varias copias entre ellos, pues se hizo una solicitud a través de derecho de petición a la Agencia de Renovación del Territorio ART para que allegara 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co copia de los Acuerdos Municipales y de los Formularios de Vinculación de Núcleo Familiar.

El primero fue enviado, no obstante, respecto de los Formularios se reservaron la copia por contener datos personales. x) El formulario de vinculación entre las partes recogió los datos específicos del núcleo familiar, el predio y una declaración de aceptación y compromisos. Así mismo dispuso los mismos Compromisos ya adquiridos previamente en el Acuerdo Municipal, solo que, de acuerdo con el documento obtenido, este los puntualizó por familia. xi) El Gobierno Nacional se comprometió a cumplir con los componentes del Plan de Atención Inmediata y Desarrollo de Proyectos Productivos, así como los demás componentes relacionados con el Plan para la comunidad en general, los cuales serían «concertados con la misma [comunidad]». 1.3.2.- Sobre el Incumplimiento del PNIS en los municipios de San José, Calamar y Retorno en el departamento del Guaviare: erradicación, no sustitución i) A partir de la firma de los Acuerdos Municipales y posteriormente la de los Formularios de Vinculación en 2017, según estos documentos, empezó a correr el plazo establecido por el propio Gobierno para el cumplimiento del PNIS. ii) Una vez firmado el Acuerdo Municipal y los Formularios de Vinculación de Núcleos Familiares, los campesinos de San José del Guaviare, El Retorno y Calamar cumplieron con el plazo de los 60 días calendarios dados por el Gobierno Nacional para la erradicación del cultivo de uso ilícito.

Todas las obligaciones que dependían exclusivamente del campesinado fueron cumplidas de buena fe en los cronogramas pactados. Erradicaron y no resembraron. iii) Entre noviembre y diciembre de 2017, inició el desembolso de los pagos por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata. El Acuerdo tenía previsto que fueran 12 millones durante el primer (1) año que se consignarían cada dos (2) meses.

A la fecha de la presentación de esta acción, si bien algunas familias recibieron el monto completo, a otras tantas no les ha sido desembolsado el valor a pesar de haber erradicado hace casi 5 años; mientras que otras recibieron el monto en el plazo 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estimado para la totalidad del programa: 2 años (que es el compromiso principal a la hora de vincularse al PNIS). iv) Respecto del Proyecto de Seguridad Alimentaria - también llamado «Huerta Casera»- estaba previsto que, para el primer año, de acuerdo con el Programa, cada familia tenía derecho a una inversión por $1’800.000 y se hizo una caracterización para dicho proyecto de sus fincas, dinero que no les fue entregado. v) No se cumplió con el plazo establecido para la entrega de los insumos del Proyecto de Seguridad Alimentaria, es decir, ya había pasado más de un año después de la erradicación y variaron las necesidades de la población. Además, hubo sobrecostos en la entrega de los insumos.

Así mismo, algunos animales llegaban enfermos, otros muertos. Las malas condiciones en las que venían los animales que hacían parte del proyecto de seguridad alimentaria generaron afectaciones a la comunidad. vi) A la fecha de presentación de la acción de tutela, no solo no se han ejecutado la totalidad de los Proyectos de Seguridad Alimentaria, sino que, tampoco se ha prestado la Asistencia Técnica en los términos establecidos en el AFP, ni en los Acuerdos firmados, lo que conllevó a que no fuera una asistencia idónea y eficaz. vii) Estos incumplimientos en el plan de sustitución en esta zona del país han generado una afectación grave a las familias, quienes se han quedado sin el sustento que se supone iba a garantizar su alimentación y modus vivendi, en reemplazo de la coca. viii) Los campesinos de los diferentes municipios y veredas señalan que han existido cambios en las condiciones del programa, lo cual los pone, de esta manera, en una condición más desfavorable frente al programa de sustitución. Estos cambios se refieren específicamente a que a los campesinos adscritos al PNIS se les constriñe a firmar Contratos de Derecho de Uso –CDU- del suelo como condición para que se les cumplan con los proyectos a corto y largo plazo. ix) Hasta el momento, ninguna de las familias campesinas aquí representadas conoce alguna disposición escrita donde esté contemplado de manera taxativa y no 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sorpresiva que las familias deben aceptar firmar CDU para que les cumplan con el Programa de Sustitución. x) Varias de las familias que hacen parte del listado allegado perdieron el acceso a subsidios y beneficios de carácter social por su condición de vulnerabilidad pues aparecen como beneficiarios del PNIS, a pesar de que han pasado casi 4 años de incumplimiento del programa.

Los campesinos manifiestan que a muchos les ha subido el puntaje del SISBEN, a pesar de que hace tiempo no reciben ni un solo beneficio y en cambio si ven limitado su acceso a derechos sociales que les permiten suplir su alimentación día a día como los subsidios. También fueron excluidos o suspendidos del Programa Colombia Mayor (para el adulto mayor). xi) Las campesinos y campesinos del departamento del Guaviare erradicaron su fuente de alimento y subsistencia a la espera de que el Gobierno Nacional cumpliera una serie de compromisos que les permitirían establecer proyectos de vida dignos. No obstante, esto no sucedió y aun así ellos no pueden resembrar porque en ese escenario se enfrentan a la judicialización. 1.4.

Fundamentos de derecho En el libelo introductorio se exponen los siguientes aspectos: 1.4.1. Sobre el derecho a la vida digna, (subsistencia), alimentación y mínimo vital La Corte Constitucional ha señalado que las condiciones mínimas que garantizan la subsistencia y el desarrollo de una vida digna, o mínimo vital, se caracterizan por ser fundamentales, cualitativas y depender de las circunstancias y el estatus adquirido por cada persona durante su vida.

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el derecho al mínimo vital tiene las siguientes características: i) es fundamental; ii) tiene carácter cualitativo; y iii) depende de las circunstancias y el estatus adquirido por cada persona durante su vida. Por esta razón, existe una carga soportable para cada sujeto, que es directamente proporcional a su situación económica. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las situaciones de vulnerabilidad frente al mínimo vital y la tenencia de la tierra, así como las asimetrías de poder entre el campesinado y el Estado y las demás razones antes enunciadas, se presentan en el caso de las familias campesinas de los municipios de San José, Retorno y Calamar, que suscribieron el Acuerdo de Erradicación y Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.

En este sentido, no se debe dejar de lado que, cuando estas familias aceptaron dicho Acuerdo, depositaron sus expectativas en los mecanismos conforme con los cuales el Estado iba a garantizar unos recursos mínimos mientras se lograba una transición productiva en sus regiones. Estos recursos, como ya fue mencionado, hacen parte del Plan de Atención Inmediata y Desarrollo de Proyectos Productivos.

Las familias que erradicaron sus cultivos de uso ilícito, como las aquí representadas, están en una posición de dependencia frente al Estado, ya que, a corto y mediano plazo, este es el garante de las condiciones materiales mínimas de subsistencia de sus hogares. El incumplimiento de dichos planes de atención inmediata, así como las decisiones administrativas que, sin enfoque diferencial alguno, cambian la forma de ejecución de los Acuerdos, además de que expulsan o suspenden a las familias del programa de sustitución, ello implica, de un modo u otro, que éstas no tendrán «con qué vivir».

Debido a los incumplimientos del programa y a la falta de alternativas ambiental y económicamente sostenibles para los campesinos beneficiarios del programa, muchos de ellos han encontrado en la «creación pasturas» para posteriormente destinarlas a la cría de ganado, una nueva forma de garantizar sus necesidades de subsistencia. Sin embargo, esta actividad es problemática debido a que sus implicaciones ambientales son altas, pero se debe tener en cuenta que el otro derecho en tensión es el mínimo vital de la población campesina ex cultivadora de coca, que confió en el Estado para poder sustituir de una manera integral los cultivos de uso ilícito de los cuales subsisten. 1.4.2.

Sobre el derecho al debido proceso administrativo en las actuaciones adelantadas por la administración en el marco del PNIS 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El debido proceso administrativo se hace manifiesto a través de una serie de complejos principios, reglas y mandatos que la normatividad le impone a la Administración para que funcione de manera ordenada; en virtud de éstos es indispensable notificar a los administrados de los actos que repercuten en sus derechos, además de brindarles la oportunidad de exponer sus posiciones y presentar las pruebas que demuestren sus derechos.

En todos los casos, estas actuaciones deben estar ajustadas a la observancia de las disposiciones legales, a los términos y a las etapas procesales que se describen en el ordenamiento jurídico. Los obstáculos que se han impuesto a lo largo del programa, las demoras en el cumplimiento y las decisiones arbitrarias sobre los proyectos productivos, en vez de fortalecer el programa lo han saboteado.

Esto ha representado un desajuste sobre la hoja de ruta que los campesinos habían pactado con el gobierno. Ninguna fase de la ejecución se ha ajustado a lo dispuesto en el Acuerdo Municipal, ni al Formulario de vinculación de núcleo familiar. Esto ha tenido como consecuencia que el dinero consignado se convirtiera «de bolsillo», pues el valor por concepto de la Asistencia Alimentaria Inmediata que se disponía para un año se alargó a casi 2, lo cual no solo desajustó el cronograma inicial pactado, sino que, no logró su objetivo inicial: suplir la economía de la coca mientras se ejecutaban otros proyectos para transitar a la sustitución. Así mismo, la entrega de marranos y gallinas enfermas, insumos innecesarios en los predios en que se implementó el programa, entre otros, vulneró el debido proceso administrativo.

Lo anterior, en tanto la ejecución del Proyecto de Seguridad Alimentaria no se ajustó tampoco ni al parámetro de los Acuerdos Colectivos ni al de los Formularios de Vinculación Familiar. Aunque la vigencia del Programa PNIS es de 10 años, es importante señalar que la primera fase que es la incumplida hasta el momento, tenía una vigencia de 24 meses reconocida por la ART y, posteriormente, fue modificada.

La ART modificó esta vigencia (sin comunicar a los directamente interesados) debido a que consideró que el Gobierno anterior no tuvo en cuenta una serie de dificultades en el trámite de ejecución de dicho programa. Esta modificación en la hoja de ruta muestra lo que se había 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propuesto a las comunidades campesinas, es decir lo planeado que estaba previsto hasta octubre de 2020.

Luego de que la ART hiciera una nueva evaluación del programa, previó que la ejecución de fases que se relacionan fuera en la realidad hasta 14 meses después de septiembre de 2020, según se describe a continuación: Lo anterior se reconoce en el Informe No. 23 de la Oficina Contra la Droga y el Delito -UNODC- en diciembre de 2020, en el que señala que el Gobierno realizó un ajuste a la ruta de intervención del PNIS, la cual quedó definida en las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 de la siguiente manera: 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, los componentes de Asistencia Alimentaria Inmediata, Proyectos de Seguridad Alimentaria y Proyectos Productivos estaban dispuestos para 29 meses incluida la modificación hecha unilateralmente por la ART de la Hoja de Ruta.

Después de al menos 56 meses no ha sido terminada ni la primera fase del PNIS. Ad portas de cumplirse 5 años de implementación del Programa, ni siquiera su primera fase ha sido resuelta y si se puso en riesgo la seguridad alimentaria de los beneficiarios del PNIS. 1.4.3. Sobre la vulneración al debido proceso y los principios de confianza legítima por los cambios intempestivos en las condiciones del PNIS al vincular los contratos de derechos de uso del suelo -CDU- al programa PNIS.

En el presente caso las entidades demandadas están vulnerando el derecho al debido proceso administrativo de las familias campesinas del departamento del Guaviare que se acogieron al PNIS de manera imprevista al cambiar y desconocer las condiciones 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formales bajo las cuales éstas firmaron los Formularios de Vinculación de Núcleo Familiar.

Las nuevas condiciones y escenarios impuestos por la ART para cumplir con lo restante del Programa nunca fueron objeto de consulta a las familias afiliadas al PNIS, ni con las organizaciones ejecutoras ni en asambleas amplias y participativas; no se propiciaron espacios de participación reales, efectivos, de doble vía en los términos establecidos en el AFP y en el Decreto 362 de 2018.

La ART varió de manera unilateral y arbitraria las condiciones relacionadas con el pago e implementación de los Proyectos productivos dispuestos por el Acuerdo a corto plazo y largo plazo. Estos cambios se refieren específicamente a que los campesinos adscritos al PNIS han sido constreñidos durante el último año a firmar Contratos de Derecho Uso –CDU- del suelo como condición para que se les cumplan los proyectos.

Las presiones para firmar los CDU son visibles en el «Grupo de Pruebas 1 - Oficios ART» donde esta entidad impone una fecha límite a las familias para la firma del contrato de derecho de uso en el que advierten que no se continuará con la implementación del Programa PNIS hasta que éstas no firmen. Es decir, a pesar de que el propio Gobierno determinó previamente los acontecimientos futuros bajo los cuales cumpliría con los compromisos que firmó en el marco del PNIS, y que las familias adscritas cumplieron con estos, ahora decidió unilateralmente agregar nuevos escenarios y condiciones para cumplir con los Acuerdos después de transcurrido el tiempo en que debía haber implementado el Programa.

Las nuevas condiciones y escenarios impuestos por la ART para cumplir con lo restante del Programa nunca fue objeto de consulta a las familias afiliadas al PNIS, ni con las organizaciones ejecutoras ni en asambleas amplias y participativas; no se propiciaron espacios de participación reales, efectivos, de doble vía en los términos establecidos en el AFP.

Es necesario recordar que, precisamente, el Estado no ha respetado los derechos mínimos de estas familias desde que inició la implementación del programa PNIS. Empezando porque nunca se les proporcionó copia del formulario que firmaron, un 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber al que debían atender los funcionarios públicos que hicieron todo el proceso de vinculación. La imposición de los CDU como obligación condicional para la implementación de los proyectos productivos a corto y largo plazo, es contraria al debido proceso del cual las familias PNIS son acreedoras.

Esto en tanto que no es armónica con el principio de legalidad y omite las formas administrativas que previamente se establecieron para adelantar este tipo de proyectos. Dicha violación de derechos se consolida al variar de manera intempestiva las condiciones establecidas para estos proyectos, así como la naturaleza de éstos pues el modo de ejecución propuesto no permite que se lleve a cabo en consonancia con los criterios y objetivos del PNIS. 1.4.4.

Sobre la buena fe y el principio de confianza legítima El principio de buena fe puede entenderse como un mandato de: «[h]onestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que acompaña la palabra comprometida (…) permite a las partes presumir la seriedad en los actos de los demás, dota de (…) estabilidad al tránsito jurídico y obliga a las autoridades a mantener cierto grado de coherencia en su proceder a través del tiempo».1 Del principio de la buena fe se desprende el de confianza legítima, que pretende que la Administración se abstenga de modificar: «[s]ituaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho».2 Para la Corte Constitucional la confianza legítima protege las razones objetivas con las que cuenta un ciudadano que le permite inferir la consolidación de un derecho que no ha adquirido.

Por ello, no resulta constitucionalmente admisible que la 1 Sentencia C-131 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En el mismo sentido ver las sentencias T-248 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, y T- 141 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 2 Sentencia T-180 A de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administración quebrante de manera intempestiva la confianza que había creado con su conducta en los ciudadanos, más aún, cuando con ello puede afectar derechos fundamentales.

El Estado está defraudando la confianza legítima de las familias que se acogieron al Programa PNIS, así como el principio de buena fe que debe regir todas sus actuaciones administrativas al cambiar de manera arbitraria e intempestiva las condiciones para acceder a los montos económicos dispuestos para los proyectos productivos dispuestos en el Acuerdo Municipal y el Formulario de Vinculación de Núcleo Familiar. 1.4.5.

Sobre la Vulneración al Derecho a la Participación La ART y la Junta de Direccionamiento Estratégico del PNIS no han garantizado el derecho a la participación de acuerdo con el estándar desarrollado por la Corte Constitucional, esto ha implicado a su vez que no se han propiciado los espacios de participación y concertación en los términos establecidos en el AFP, el Decreto 896 de 2017 y el Decreto 362 de 2018.

Las actuaciones de la ART han sido impositivas y arbitrarias, no solo se ha cumplido a destiempo los compromisos que se pactaron, sino que las consultas sobre las necesidades puntuales de los campesinos beneficiarios del PNIS en los municipios han sido nulas. Este desconocimiento del derecho a la participación y la concertación se evidencia nuevamente en la imposición grosera de nuevas condiciones para la ejecución del Proyecto a corto plazo y el Proyecto a largo plazo que no se encuentran ni en el Acuerdo Municipal ni en los formularios de vinculación. La manera en que el Gobierno se ha dirigido a los campesinos que han depositado de buena fe la confianza en el Programa PNIS ha sido a través del desconocimiento de derechos, el incumplimiento y la socialización de cómo deben reorganizar sus fincas y sus casas como si se tratara de personas desprovistas de voluntad, proyectos de vida y sueños. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto desconoce completamente el carácter concertado que deben tener los planes de inversión de los proyectos productivos y, en general, todo el PNIS.

Es por tal razón que resulta imperativo recordar que el derecho a la participación debe darse de manera libre, significativa, activa, efectiva y eficaz. Es evidente cómo las imposiciones por parte de la ART en la implementación del programa no han asegurado las necesidades de las familias beneficiarias, en tanto éste no se ha materializado de manera idónea.

No solo se han incumplido los compromisos y plazos que se pactaron, sino que las consultas sobre las necesidades puntuales de los campesinos beneficiarios del PNIS y la construcción participativa en los municipios han sido nulas lo cual deja de esta manera los principios de participación y concertación del programa como una simple formalidad que no va más allá del papel. 1.5.

Trámite 1.5.1. A través de auto del 1° de julio de 2022, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas inadmitió la acción de tutela y, en consecuencia, requirió a la parte accionante para que dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia, allegara memorial aclaratorio mediante el cual indicara si la presente acción de tutela fue interpuesta frente a iguales situaciones fácticas, pretensiones, y derechos vulnerados; si las autoridades accionadas habían incurrido en iguales acciones u omisiones vulneradoras frente a todos los agenciados y, además, realizara la individualización e identificación de dichas personas. 1.5.2.

Por auto del 26 de julio de 2022, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas rechazó la acción de tutela, al evidenciar que, si bien la parte accionante presentó memorial de corrección de la acción, no fue posible establecer la identidad de los agenciados ni se dio cumplimiento a los requisitos de la acción de tutela presentada por número plural de personas, lo cual impedía adelantar el trámite constitucional de manera conjunta. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.3.

El 9 de agosto de 2022, la parte accionante impugnó la decisión de rechazo de admisión de la acción y, por auto del 10 de agosto de 2022, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas concedió la impugnación interpuesta. 1.5.4. Mediante auto de mejor proveer, del 27 de septiembre de 2022, el Consejo de Estado Sección Quinta avocó conocimiento y ordenó a la Defensoría del Pueblo para que en el término de cinco (5) días ubicara a los agenciados, les brindara asesoría legal y acompañamiento jurídico durante el trámite de la presente acción y les informara sobre las formas en las cuales podían ser representados dentro del trámite de la referencia. Igualmente, ofició a la Agencia de Renovación del Territorio – Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos para que indicara, en el término de cinco (5) días, en qué estado se encontraba el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, frente a las personas agenciadas dentro de esta causa.

Finalmente, ordenó la suspensión de términos para decidir sobre la impugnación presentada y, en adición, la notificación de la decisión a las agentes oficiosas, señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra. 1.5.5. El 10 de octubre de 2022, el Defensor del Pueblo de Guaviare solicitó la ampliación del término para adelantar las órdenes impartidas (en el auto del 27 de septiembre de 2022), frente a lo cual la Sección Quinta del Consejo de Estado, según auto del 31 de octubre de 2023, accedió a dicha solicitud y amplió el plazo a veinte (20) días contados a partir de la notificación de la providencia y, en adición, reiteró las órdenes impartidas en el auto del 27 de septiembre de 2023. 1.5.6.

En virtud del auto del 19 de diciembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó el auto impugnado por la parte actora y, en consecuencia, ordenó remitir al despacho de origen, con el fin de decidir sobre la admisión de la demanda incoada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus, como agentes oficiosas, últimas a quienes debía, también, ser notificada esta decisión. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.7.

Por medio de auto de mejor proveer del 26 de enero de 2023, previo a admitir la acción de la referencia, el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas requirió a la Defensoría del Pueblo de Guaviare, para que, por un lado, aclarara el alcance del memorial allegado el 15 de noviembre de 2022, en relación con incongruencias en el número de accionantes contenidos en aquel y, por el otro, para que enviara los nombres y documentos de identificación de todas las personas, así como de las interesadas en vincularse a este proceso.

Así mismo, ordenó la notificación del proveído a las agentes oficiosas, señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus. 1.5.8. Mediante auto del 11 de abril de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia presentada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus, como agentes oficiosas de las siguientes personas: 19 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – 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Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, se admitió la presente acción para las siguientes personas, las cuales tuvieron acompañamiento jurídico de la Defensoría del Pueblo de Guaviare: 46 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 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Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.9.

El 3 de mayo de 2023, el consejero conductor del proceso por considerarlo procedente, ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho del consejero Luis Alberto Álvarez Parra, para que decidiera sobre su posible acumulación con la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2022-00795-00 y, de ser el caso, asumiera su conocimiento. 76 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.10.

El 12 de mayo de 2023, el consejero Álvarez Par negó la acumulación solicitada por estimar que de la verificación de las dos acciones constitucionales el despacho evidenció que, aunque presentaban similitud en la parte demandada, no se obtuvo ese resultado respecto del objeto y la causa. 1.5.11. El 29 de mayo de mayo se elaboró informe secretarial de paso al despacho del magistrado sustanciador para lo pertinente. 1.6.

Intervenciones 1.6.1- De la Presidencia de la República El apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con la delegación realizada mediante Resolución No. SJ-01 de 12 de abril de 2023, allegó informe en el que señaló lo siguiente: i) Se configura la «Falta de legitimación material en la causa por pasiva del presidente de la República», por cuanto los accionantes no acreditaron la forma en que la Presidencia de la República vulneró o amenazó los derechos fundamentales mencionados en la acción de tutela, dado que no se establecieron las funciones que le corresponden a dicha entidad dentro del Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos. ii) La Presidencia de la República es un Departamento Administrativo que forma parte del sector central de la administración pública del orden nacional, creado mediante el Decreto Legislativo No.133 del 27 de enero de 1956, convertido en legislación permanente mediante la Ley 1ª de 1958.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1784 de 2019, modificado por el Decreto 2647 del 30 de diciembre de 2022 «por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República», se tiene que esta entidad tiene por objeto asistir al presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus Funciones iii) Las funciones de la Presidencia de la República se encuentran encaminadas a prestar apoyo logístico y administrativo al señor presidente de la República en el 77 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de sus funciones, que son principalmente las consignadas en el artículo 189 de la Constitución. iv) El señor presidente de la República no es representante legal ni judicial de entidad alguna, incluida la Presidencia de la República, tal como lo dispone el artículo 3 del Decreto 1784 de 2019, modificado por el Decreto 2647 de 2022, pues ésta tiene su propio representante legal y se pronuncia judicialmente a través de la Secretaría Jurídica. v) En cuanto al Programa Nacional de Cultivos de Uso Ilícito -PNIS- se precisa que estuvo a cargo de la Consejería Presidencial para el Postconflicto; no obstante, dicho programa ya no se encuentra a su cargo desde el 31 de diciembre de 2019, conforme lo dispuesto en el Decreto 2107 del 22 de noviembre de 2019 «por el cual se modifica la estructura de la Agencia de Renovación del Territorio y se dictan otras disposiciones» el cual ordenó en su artículo 7º que la Agencia de Renovación del Territorio ART tiene en su estructura a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. vi) Se configura «Falta de legitimación en la causa por activa: ausencia de cumplimiento de requisitos para actuar en calidad de agente oficioso», por cuanto en el escrito de la acción de tutela no se desprende el motivo por el que quienes aparentemente vieron afectados sus derechos fundamentales no pueden acudir de manera directa ante el juez constitucional para hacer valer sus derechos fundamentales.

Por el contrario, del escrito se desprende que los campesinos manifestaron un conjunto de inconformidades respecto a la ejecución del PNIS, lo que evidencia que se encontraban en capacidad de acudir ante el juez para manifestar dicha inconformidad y solicitar la protección de sus derechos. vii) Además, el presente asunto no se encuentra dentro de las excepciones al principio de subsidiariedad que justifique a utilización de la tutela en lugar de los mecanismos referidos pues: i) los mecanismos existentes son idóneos para para protección de los derechos reclamados por la parte actora; y ii) la parte accionante no se encuentra ante un perjuicio inminente e irremediable. 78 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2- De la Agencia de Renovación del Territorio ART El jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio ART, solicita que se declare improcedente el presente mecanismo de amparo, conforme a lo siguiente: No se cumple el requisito de subsidiariedad puesto que la parte actora no indicó ni probó el motivo por el cual no puede acudir a los otros medios y acciones jurídicamente procedentes como el procedimiento administrativo y los medios de control y acciones constitucionales que propenden por la protección de los intereses y derechos colectivos, ni acredita un perjuicio irremediable, circunstancia en la que la parte accionante debe demostrar mediante los medios de prueba legalmente instituidos.

El ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de protección judicial diferenciados según el tipo de derechos involucrados, así, si se invoca la amenaza o vulneración de un derecho fundamental, el afectado dispone de la acción de tutela, según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, pero si la afectación recae sobre un conjunto de derechos de los que es titular una colectividad, deberá impetrar la acción popular, conforme lo dispone el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.

La acción de tutela resulta improcedente por la inexistencia de perjuicios irremediables; la parte actora debió demostrar probatoriamente la necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del derecho vulnerado, lo cual, no solo no probó, sino que, además, no enunció respecto a cada accionante en la acción de tutela. Se configura la «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA» de quienes presentan la acción constitucional, esto teniendo en cuenta que se debe distinguir la calidad que tiene como agente oficiosa y las cargas probatorias que se exigen a las personas que obran como agentes, aún más al tener claro que revisado el expediente no se cuenta con pruebas suficientes y efectivas que logren establecer la manifestación de voluntad de las personas relacionadas en el auto admisorio para que las accionantes actuasen en su nombre. 79 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este mismo sentido, tampoco se logra establecer a través de soportes probatorios la imposibilidad física o psíquica de estos para no suscribir debidamente poder para actuar o en su defecto presentar la acción en nombre propio.

Por otra parte, no justifican ni adjuntan prueba del motivo que impide allegar el poder especial, ya que es de conocimiento público que en materia de tutelas los poderes se presumen auténticos y exigen menos formalidades que los requeridos en procesos ordinarios ante la jurisdicción, por lo que, no es necesario que las partes acudan a notarías a fin de autenticarlo o protocolizarlo.

En suma, no se deben acoger los pedimentos de los accionantes porque no tiene legitimación en la causa por activa debido a que la presunta vulneración alegada no afecta derechos propios, como tampoco se cumplió con la carga procesal destinada a corroborar y sustentar el motivo que le impide a los agenciados actuar por sí mismos, y aunque se brindó una justificante de su accionar en el componente financiero y geográfico de las familias y la región donde estas habitan lo que conllevaría la imposibilidad de obtener el poder en físico, lo cierto es que este argumento no es idóneo para acreditar la condición de debilidad manifiesta que impida a las personas agenciadas defender sus intereses directamente.

Se presenta «AUSENCIA DE PRUEBAS QUE VERIFIQUEN LA EXISTENCIA DE LA VULNERACIÓN DE ALGÚN DERECHO», toda vez que del material probatorio anexado al escrito tutelar no se cuenta con prueba siquiera sumaria que pueda llevar inequívocamente al juzgador a determinar la existencia de la vulneración de derechos alegada por la parte accionante.

Atendiendo a la naturaleza del PNIS como política pública derivada del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y, a la vez, contemplando su naturaleza de política fiscal acorde al artículo 5 del Decreto Ley 896 de 2017, es menester tener en cuenta los límites del juez de tutela en relación con los asuntos fiscales, por cuanto no resulta procedente, en aras de proteger los derechos fundamentales en sede de tutela, proferir órdenes tendientes a asignar erogaciones presupuestales a un sector de manera particular. 80 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se presenta «INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO FRENTE A MODIFICACIONES EN LA ATENCIÓN», toda vez que se evidencian inconsistencias en la información reportada al PNIS, es decir, se incurre en el incumplimiento de requisitos y compromisos de acuerdo con sus actuaciones o a la falta de ellas y, para detectarlas la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito no cuenta con un procedimiento administrativo especial, ni sancionatorio para llevar a cabo la cesación de beneficios de los núcleos familiares por dichas causas.

El procedimiento aplicable al caso de conformidad con la Ley 1437 de 2011, es aquel denominado como procedimiento administrativo general, el que, a su vez, garantiza el derecho al debido proceso administrativo de los núcleos familiares vinculados al Programa en cualquier actuación administrativa que se derive de las gestiones de la entidad.

El procedimiento adelantado por parte de la DSCI18- ART, no es violatorio al debido proceso administrativo, por cuanto guarda relación con el cumplimiento de las garantías de publicidad y notificación de las actuaciones. Tampoco se puede endilgar una supuesta modificación de la atención a las familias en este escenario puesto que a la fecha no existe ni es cierto la modificación de la atención a éstas.

Respecto a las familias que se encuentran retiradas del Programa, se adelantó el procedimiento general administrativo y se les comunicó de manera individual y concreta los motivos por los que no pueden continuar recibiendo los beneficios del PNIS; por consiguiente, se presenta una situación consolidada y, además, la DSCI adelantó el procedimiento que respetó el debido proceso.

En relación con las familias suspendidas, se ha agotado el procedimiento para notificar las situaciones de incumplimiento a los compromisos y/o requisitos del Programa y se otorgaron plazos para que las familias puedan presentar documentos y/o soportes que justifiquen sus incumplimientos, siendo importante precisar que para estos casos se evidencia una inactividad por parte de cada una de las familias que se encuentran en esta situación. 81 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se presenta «INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL», pues revisados los registros del sistema de gestión documental «SISPNIS», se pudo determinar que algunas de las personas relacionadas en el auto admisorio como accionantes nunca han estado vinculadas al PNIS, por lo que al carecer de legitimación en la causa por activa para reclamar a la DSCI la entrega de algunos de los componentes que integran el plan de atención, la entidad no ha vulnerado el derecho fundamental al mínimo vital derivado de un supuesto incumplimiento en la entrega de aquellos.

Respecto a los accionantes que sí se encuentran vinculados al programa las familias, se advierte que no están desprovistos de los componentes del plan de atención del PNIS, en tanto los compromisos asumidos por el Gobierno Nacional e incorporados en cada formulario de vinculación individual se han cumplido progresivamente de buena fe, pese a las dificultades que se han presentado en la financiación del programa.

Se encuentran contratados los operadores para entregar en el departamento del Guaviare los recursos correspondientes al proyecto productivo de ciclo corto. Además, frente a las familias cultivadoras y no cultivadoras en los municipios de Calamar, El Retorno y San José del Guaviare existe la apropiación de recursos para que reciban 12 millones cada una por asistencia alimentaria inmediata y 3 millones 200 mil pesos de asistencia técnica; igualmente, el 94% ya ha recibido el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria.

Los accionantes alegan la vulneración al derecho al mínimo vital, sin embargo, no existe ningún medio de prueba demuestre que en efecto sus necesidades básicas están quedando insatisfechas, ni que carecen de los bienes y servicios esenciales para garantizar su supervivencia y menos aún, que esas carencias tenga una relación de causalidad con un supuesto incumplimiento de los componentes del plan de atención del PNIS.

Se presenta «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN», dado que este derecho tiene como la garantía fundamental poder intervenir en las decisiones el Estado por parte de los ciudadanos de manera democrática y, en el presente asunto, el componente participativo del PNIS se desarrolla en cumplimiento 82 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 1081 de 2015 y 362 de 2018, el cual contiene instancias de ejecución, coordinación y gestión, este componente lo conforman seis espacios en total.

Tales espacios cuentan con objetivos específicos destinados al apoyo, articulación socialización y seguimiento de los componentes del PNIS, que no configuran instancias decisivas pero que se garantizan por el carácter participativo y la concurrencia de los diferentes integrantes para el aporte de ideas y pensamientos al interior de estos espacios; por lo tanto, al establecer sólo uno como criterio de calificación en la implementación por parte de las accionantes, no satisface la realidad que actualmente atraviesa el Programa.

Los Consejos Asesores Territoriales se han convocado consecutivamente de acuerdo con las necesidades de cada territorio, y en ese sentido se ha ejecutado tal componente con los espacios restantes; para mejor comprensión de tal situación se debe tener en cuenta que, los 56 municipios en los cuales tiene presencia el programa presentan avances diferenciados frente a su implementación. La Dirección desarrolla estos espacios de acuerdo con los postulados normativos y jurisprudenciales que los regulan; frente a la asistencia de la población, se debe decir que, el componente volitivo es parte fundamental para el desarrollo participativo y concertado; por tal razón la DSCI convoca y desarrolla estos espacios por tener a cargo la secretaría técnica, sin perjuicio de la voluntad de asistencia de los participantes. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 12 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, 83 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela. 2.2.

Cuestión Previa Antes de entrar al fondo del asunto, la Sala se pronunciará respecto a las excepciones propuestas por las entidades demandadas, así: 2.2.1. Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por la Presidencia de la República, se encuentra que no está llamada a prosperar, toda vez que no solo la parte accionante le endilga la vulneración de sus derechos fundamentales, sino que es la propia Presidencia de la República la que manifiesta haber tenido a su cargo el PNIS, cuyo incumplimiento se alega en el presente asunto, por lo que es necesario determinar si dicha entidad incurrió en desconocimiento de los derechos invocados. 2.2.2.

Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de las agentes oficiosas Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, propuesta tanto por la Presidencia de la República como por la Agencia de Renovación del Territorio ART, las cuales, la fundamentaron, en síntesis, en el hecho de que no se acreditó la imposibilidad del colectivo de campesinos suscriptores del PNIS para acudir directamente a la acción, la Sala examina lo siguiente: La Corte Constitucional en Sentencia SU-377 de 2014, reiteró que, si bien toda persona puede instaurar la acción de tutela «por sí misma o por quien actúe a su nombre», lo cierto es que no es necesario que el titular de los derechos interponga directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre, previa acreditación de las siguientes calidades: i) representante del titular de los derechos, ii) agente oficioso, o iii) Defensor del Pueblo o personero municipal.

Para obrar como agente oficioso puede el tercero hacerlo «cuando el titular de los mismos [es decir, de los derechos] no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra deberá manifestarse en la solicitud».3 3 Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. 84 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La referida corporación judicial en Sentencia T-020 de 2016, precisó que el análisis acerca de la configuración de los referidos elementos constitutivos de la agencia oficiosa debe realizarse: «[e]n atención a las circunstancias propias del caso concreto, derechos fundamentales invocados, calidad y condiciones de las partes, características socio económicas de las mismas, lugar geográfico de la supuesta vulneración etc., esta obligación que pesa sobre los jueces de tutela deriva directamente del principio de eficacia de los derechos fundamentales que como ha reiterado la Sala inspira e informa la figura procesal de la agencia oficiosa en materia de tutela».

En virtud de lo anterior, advierte la Sala que en el caso sub examine se encuentra plenamente justificada la agencia oficiosa incoada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, dado que tal como lo explicaron en el acápite C. 1. de la demanda, los campesinos accionantes son habitantes de los municipios de San José, Calamar y El Retorno, departamento del Guaviare que se acogieron en el año 2017 al Programa PNIS, los cuales se encuentran en una situación de dificultad para acceder a una orientación jurídica y a la justicia per se, debido a su ubicación geográfica, nivel académico y a las condiciones de vulnerabilidad económica que les imposibilita transportarse en cualquier momento desde sus fincas hasta la cabecera municipal para elaborar un poder o remitir incluso su firma de manera virtual, dado que no cuentan con internet ni comunicación electrónica.

Por tal razón, es que los presidentes de las Juntas de Acción Comunal -JAC- de cada una de las veredas de los municipios en mención entregaron la información específica de las familias listadas. Así mismo, los presidentes y representantes de las JAC de cada una de las buscaron asistencia jurídica en cabeza de las agentes oficiosas,4 para acceder a la justicia con el fin de denunciar la vulneración de los derechos que en sus veredas presuntamente se está viviendo.

Ahora bien, cabe aclarar que si bien es cierto que de manera general no es dable reconocer a los campesinos y a los trabajadores agrarios como sujetos de especial protección constitucional, también lo es que a nivel jurisprudencial se han establecido 4 Profesionales del derecho que hacen parte del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, Organización No Gubernamental sin ánimo de lucro, defensora de Derechos Humanos en Colombia. 85 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunos criterios bajo los cuales adquieren esa calidad, verbigracia, cuando se encuentren en circunstancias de marginalización y vulnerabilidad, tal como se sucede en el sub examine, pues se trata de personas que alegan encontrarse en condiciones de necesidad económica y apartados territorialmente, por lo que se hace necesario que las agentes oficiosas asuman la representación de sus derechos.

Conforme a lo anterior y en atención a que la jurisprudencia constitucional se ha orientado a reconocer la procedencia de la agencia oficiosa cuando se evidencie la imposibilidad del agenciado para interponer la acción de tutela «por sí mismo», es pertinente reconocer a las citadas abogadas como agentes oficiosas del colectivo de campesinos suscriptores del PNIS.

Por consiguiente, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de las agentes oficiosas tampoco está llamada a prosperar, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.3. Problema jurídico Las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, integrantes del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR) instauraron acción de tutela en calidad de agentes oficiosas de los campesinos vinculados al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos –PNIS, contra la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio ART y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, con el objeto de obtener el amparo de sus derechos fundamentales que, consideraron vulnerados, por el presunto incumplimiento de los compromisos pactados en el PNIS.

El presente asunto se contrae a establecer, en primer lugar, si la acción de tutela resulta procedente, es decir, si cumple con el principio de subsidiariedad. En segundo lugar, en caso de que no prospere lo anterior, la Sala entrará a examinar el fondo del asunto, en el sentido de determinar si al colectivo de campesinos suscriptores del PNIS se les vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y los principios constitucionales asociados tales como confianza legítima y buena fe con ocasión del 86 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunto incumplimiento de los compromisos pactados en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos –PNIS. 2.3.1.

De la procedencia de la acción de tutela 2.3.1.1 Del principio de subsidiariedad De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sobre el carácter subsidiario de la acción, la Corte Constitucional señala que prevalece la validez y viabilidad de los medios y/o recursos ordinarios de protección judicial, como mecanismos legítimos para la salvaguarda de los derechos.

Por consiguiente, se obliga a los administrados de justicia a incoar los medios jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. No obstante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto.

Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, se ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad:5 «(i) Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio».

En efecto, de verificarse la existencia de otros medios judiciales, siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de éstos, para determinar si tienen la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal, y se dirige a reconocer que el juez de tutela 5 Corte Constitucional, sentencia T-662 de 2016.

M.P.: Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado 87 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no puede suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciarse la falta de idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva.

De este modo, cuando el amparo es promovido por personas que requieren especial protección constitucional el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos. 2.3.1.2. Del mecanismo procedente para proteger los derechos individuales y colectivos. La Agencia de Renovación del Territorio señala en el escrito de intervención que no se cumple el requisito de subsidiariedad puesto que la parte actora podía acudir a la acción popular, por cuanto, la presunta afectación recae sobre un conjunto de derechos de los que es titular una colectividad y, para ello, se deberá impetrar la acción popular, conforme lo dispone el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998.

Sea lo primero señalar que la Corte Constitucional ha manifestado que el número de personas que acceden a la administración de justicia o la calidad del sujeto legitimado para interponer determinada acción es, por regla general, irrelevante, dado que el criterio para determinar si procede la protección de derechos colectivos por medio de la acción popular o la acción de tutela para la garantía de los derechos fundamentales, no es cuantitativo, sino calificativo.

En efecto, la citada Corporación Judicial en sentencia T-659 de 2007 explicó los puntos de encuentro y distanciamiento entre los derechos fundamentales y los colectivos, al señalar que la tendencia actual está dirigida a analizar grupos de derechos que se ubican en una posición intermedia entre los derechos individuales y colectivos, o simplemente, a entender que un derecho puede tener diferentes facetas que lo ubican en una u otra clasificación de acuerdo con las circunstancias del caso concreto.

La citada corporación puntualizó en la sentencia comentada que, desde la óptica de los derechos fundamentales, también se ha considerado que algunos de ellos pueden adquirir el carácter de derechos de prestación para la colectividad indeterminada o 88 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirigida a un grupo determinado de personas, para lo cual se requiere de la intervención estatal mediante la adopción de medidas generales que protejan, al igual que la situación general, el derecho individual.

Al respecto, trajo a colación la sentencia T-087 de 2005, mediante la cual la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, ordenó, por ejemplo, a la Empresa de Transporte Masivo «Transmilenio S.A» a instruir a sus empleados para que, además de los hijos de los demandantes, no cobren los pasajes a todos los niños menores de dos años que, por su condición, no ocupen puestos diferentes a los que corresponden a sus padres, puesto que se protege la dimensión prestacional del derecho a la circulación mediante la efectividad del derecho de acceso al servicio público de transporte.

En síntesis, la Corte6 precisó que: «[L]os derechos colectivos pueden ser también derechos de los individuos y la protección de los derechos fundamentales puede repercutir en la defensa de los derechos del conglomerado. A esta conclusión sigue, entonces, la siguiente pregunta obvia: si la definición de derechos colectivos y fundamentales no está dada por el número de personas a quienes beneficia, ni por el número de personas que ejercen la acción, ni por su denominación cerrada, o por su carácter de derecho humano o derecho de la sociedad ¿Cómo hacer para definir el núcleo de protección que encuentre sentido útil a la distinción de procedibilidad entre la acción de tutela para la defensa de derechos fundamentales y la acción de popular para la protección de derechos colectivos? Indudablemente, como se dijo en precedencia, el criterio para determinar si procede la protección de derechos colectivos por medio de la acción popular o la acción de tutela para la garantía de los derechos fundamentales, no es cuantitativo, pues el número de personas que acceden a la administración de justicia o la calidad del sujeto legitimado para interponer determinada acción es, por regla general, irrelevante.

De hecho, algunos “sujetos colectivos” pretenden proteger derechos individuales, tal es el caso de un sindicato a quien le han vulnerado su debido proceso administrativo y algunas personas individualmente consideradas y, sin que deban acreditar interés subjetivo al respecto, pretenden la protección de derechos colectivos, como es el caso de una persona que preocupada por la tala indiscriminada de árboles en una población que conoció de paso formula acción popular para defender el equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales.

El criterio relevante será, entonces, el contenido del derecho a proteger en cada caso concreto, pues si éste se individualiza y materializa en un sujeto perfectamente determinado o determinable, podrá tratarse de un derecho fundamental, pero si se trata de proteger los intereses de una comunidad, un grupo o un conglomerado afectado por la misma causa 6 sentencia T-659 de 2007 89 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que corresponde a todos y a ninguno en particular, será un derecho colectivo».

(Negrillas y subrayas fuera del texto) En Sentencia C-377 de 2002, la Corte Constitucional explicó que los «derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional.

En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno». Y, más adelante agregó que el interés colectivo «pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección».

En este orden de ideas, un derecho es fundamental, por consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual del demandante y, será colectivo, preservado mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad general que impida dividirlo o materializarlo en una situación particular. 2.3.1.3.

Del mecanismo idóneo en el caso sub examine. De conformidad con las directrices señaladas en precedencia, encuentra la Sala que en el caso bajo examen el mecanismo de protección judicial procedente para proteger los derechos invocados por la parte accionante es la acción de tutela, toda vez que en la forma en que se planteó en el caso sub lite, la presunta vulneración del debido proceso, el derecho a la vida en condiciones dignas, el derecho a la participación y al mínimo vital no se ubican en una posición intermedia entre los derechos individuales y colectivos.

En efecto, los campesinos accionantes consideran que el presunto incumplimiento de los compromisos pactados en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos –PNIS afectan derechos que les son inherentes a su condición de ser humano en razón de su dignidad, dado que se les limitó el acceso a derechos sociales al haberse subido el puntaje del SIBSEN, que les permitía suplir su alimentación día a día a través de los subsidios; al igual, algunos fueron excluidos o suspendidos del 90 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Programa Colombia Mayor (para el adulto mayor) y, en general, los suscriptores del referido Programa, no pueden resembrar los cultivos ilícitos que, eran su principal fuente de subsistencia. Lo anterior, permite evidenciar que se trata de derechos fundamentales que no permean o transitan a derechos colectivos, pues en términos generales, en el presente asunto los actores fundamentan sus alegaciones en que al concretarse el incumplimiento del PNIS se les afectan las condiciones mínimas de subsistencia de las familias campesinas accionantes, pues, a su juicio, debido a los Acuerdos, los suscriptores, presuntamente adoptaron una posición de especial subordinación frente al Estado, al depender del citado Programa para generar su fuente de subsistencia. De igual forma, en conexidad con lo anterior, los derechos al debido proceso y a la participación en las decisiones administrativas objeto de reproche, pueden afectar la forma de ejecución de los Acuerdos, lo cual, a la postre, podría dar lugar a la expulsión o suspensión de las familias del programa de sustitución, lo que al final, afectaría, igualmente, su fuente de subsistencia mínima.

En este orden de ideas, la Sala procede a estudiar el fondo del asunto, sin embargo, resulta del caso aclarar que el mecanismo de amparo no procede para el reconocimiento de derechos económicos ni para resolver controversias contractuales, pues se dirige exclusivamente al estudio de la defensa de derechos fundamentales. Cabe resaltar, que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad, las acciones de tutela no son el instrumento viable para el reconocimiento y pago de derechos de carácter económico, es decir, que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza patrimonial que se avizora no tienen trascendencia iusfundamental.

En efecto, la finalidad del amparo constitucional es resolver controversias de estirpe contractual con connotación estrictamente económica, y para resolver esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales. Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela puede conocerse para desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, suceden cuando 91 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental o cuando se promueve como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. de 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto En el presente asunto, las agentes oficiosas instauraron acción de tutela a nombre de los campesinos vinculados al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos –PNIS, por considerar que la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio ART y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, les vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y los principios constitucionales asociados tales como la confianza legítima y buena fe, con ocasión del presunto incumplimiento de los compromisos pactados en el referido PNIS. 2.4.1 Hechos probados i) Se identificaron a cada uno de los primeros campesinos accionantes con nombres y apellidos, así como número de cédula, municipio, vereda y presuntos derechos vulnerados (documento Excel).

Cabe aclarar que cada campesino allí identificado representa a una familia suscriptora. ii) Posteriormente, se adhirieron más campesinos a los que inicialmente firmaron la tutela, lo cual arrojó un total de 1889, según informó la Defensoría del Pueblo. Así mismo, por error involuntario se omitió agregar a otros campesinos, cuyos datos se allegaron al proceso.

Finalmente, dicha entidad señaló un total de 1918 accionantes campesinos, de acuerdo con el Oficio radicado 20220060184542071 del 15 de noviembre de 2023. iii) Se allegó documento Excel en el que se relacionaron a 1173 campesinos firmantes de la acción, los cuales se identificaron con nombre, cédula y vereda. Allí se discriminaron tanto los recursos presuntamente recibidos como los no recibidos por dichos campesinos por concepto de Asistencia Alimentaria, Asistencia Técnica Integral, Proyectos de Ciclo Corto e Ingreso Rápido, Proyectos Productivos (Largo 92 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Plazo), Proyectos de Auto Sostenimiento y Seguridad Alimentaria, Proyectos de Ciclo Corto e Ingreso Rápido, Asistencia Técnica Integral, etc. iv) Se acreditó que la Defensoría del Pueblo socializó la tutela de la referencia en la zona rural del Boquerón el 26 y 27 de octubre de 2022. v) Del listado enviado por las agentes oficiosas, según informe 2022200109591 del 5 de octubre de 2022, allegado por la Agencia de Renovación del Territorio ART a 42 firmantes no les asiste legitimación en la causa por activa por no pertenecer al PNIS y por no haber manifestado su interés en transitar los caminos alternativos a los cultivos ilícitos, por lo que no cuentan con la calidad de beneficiarios. vi) En ese mismo informe, la ART manifestó la existencia de otros 45 campesinos que se encontraban en estado retirado, por incumplimientos de requisitos y compromisos, lo que significa que a estas personas se les cesó la atención y beneficios brindados por el Programa a través de la Dirección luego de haber agotado el debido proceso. vii) Igualmente, en el citado informe se puso de presente 4 familias en estado suspendido. viii) Se acreditó que el total de familias vinculadas al PNIS son 2614 y que de las registradas en el auto admisorio existen algunas que aparecen de forma duplicada o que pertenecen al mismo núcleo familiar, según informó la ART. Además, se allegó reporte en el cual se discriminan a cada titular de la familia de campesinos vinculadas citado Programa en el que se identifica el contrato, el beneficiario, municipio, vereda, componente,7 actividad,8 valor y estado del recurso. ix) En el reporte allegado por la ART, que consta de 2724 folios, se acreditó que a cada familia se le han entregado recursos, algunos se encuentran en estado «Ejecutado» y otros «En ejecución».

Se infiere que tales recursos varían de acuerdo con la actividad de la familia campesina. 7 Por ejemplo: asistencia alimentaria inmediata, asistencia técnica integral, proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos de ciclo corto e ingreso rápido, proyectos productivos, etc- 8 cultivador, no cultivador, recolector 93 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De los considerandos presentados en la acción de tutela, la Sala advierte que su propósito gira en torno al reconocimiento estricto de pretensiones esencialmente de origen económico que no afectan derechos fundamentales.

Como se dilucida el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos – PNIS tiene como beneficiarias a familias individualmente consideradas que, además, deben suscribir los Acuerdos individuales de sustitución y cumplir con los requisitos de temporalidad que fija la norma, por lo que los derechos invocados se encuentran sujetos al principio de legalidad del gasto público en tanto que se busca avanzar con el cumplimiento de varios componentes, esto es, Asistencia Alimentaria Inmediata, Asistencia Técnica Integral, Seguridad Alimentaria y Proyecto Productivo de Ciclo Corto.

Además, el material probatorio allegado, no permite dilucidar circunstancias de amenaza a los derechos fundamentales, derivadas, verbigracia, de la falta de sustento de las familias vinculadas al PNIS con incidencia en las necesidades básicas que afecten su mínimo vital. De otra parte, la Sala observa la inexistencia de elementos que permitan inferir que el componente participativo del PNIS se desarrolla con incumplimiento de los Decretos 1081 de 2015 y 362 de 2018, que contienen instancias de ejecución, coordinación y gestión, con objetivos específicos destinados al apoyo, articulación socialización y seguimiento.

De igual manera, no se allegó ninguna probanza que demuestre que los CDU9 son vulneradores de derechos, pues no se aportaron los contratos ni se acreditó que se haya presentada alguna queja en su desenvolvimiento ante la Agencia de Renovación del Territorio ART para que ésta, en atención al debido proceso, pudiese pronunciarse respecto de solicitudes presentadas por los directamente interesados.

Cabe resaltar, que tal como lo mencionó la Agencia de Renovación del Territorio ART, el PNIS es un programa de desarrollo alternativo creado para fungir como una estrategia de lucha contra el problema de las drogas ilícitas y, por tanto, no está 9 Contratos de Otorgamiento de Derechos de Uso 94 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinado para hacer frente a las condiciones de desigualdad económica, pues su objetivo es asistir a las familias campesinas en alternativas para subsistir mediante el ejercicio de actividades que se encuentren dentro del marco legal.

Incluso, se evidencia, de acuerdo con el reporte allegado por la ART, que a cada familia se le han entregado recursos para la ejecución del programa, el cual, valga aclarar, no es de ejecución inmediata,10 sino que, tiene un desarrollo paulatino en consonancia con el surtimiento de los distintos trámites internos dispuestos para el efecto, precisamente, en salvaguarda al debido proceso y en cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 896 de 2017 y los Decretos 362 de 2018 y 1223 de 2020.

Así las cosas, aun si en gracia de discusión se admitiera que se incumplieron los Acuerdos pactados en el PNIS (lo cual no se probó), ello per se, no implica la vulneración automática de los derechos alegados en el caso sub lite pues era menester acreditar su violación de manera clara y concreta con respecto a cada familia vinculada en el PNIS, lo cual, no fue posible establecer en este asunto.

En este orden de ideas, con fundamento en las consideraciones precedentes, se declarará improcedente el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye, que la acción de tutela deberá ser declarada improcedente, toda vez que gira en torno a derechos económicos sin incidencia en los derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y los principios constitucionales asociados tales como la confianza legítima y buena fe con respecto a las familias suscriptoras del PINS. 10 A 10 años según Decreto 896 de 2017. 95 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-00 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le confiere, Falla: Primero: Declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa de las agentes oficiosas y la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia Segundo: Declarar improcedente el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, la vida en condiciones dignas, la participación, mínimo vital y principios constitucionales asociados confianza legítima y principio de buena fe, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Tercero: En caso de no ser impugnada la presente decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Notifíquese y cúmplase JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión de servicios CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MECG