1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, emitida en medio de control de reparación directa.
Incumplimiento del requisito general de inmediatez, con respecto al cargo formulado frente a la declaratoria de la caducidad de la acción, en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad. Ausencia del defecto de violación directa de la Constitución Política, en relación con el reparo sobre la declaratoria del fenómeno jurídico mencionado con respecto al daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor José Darío Bustos Martínez en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor José Darío Bustos Martínez promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y al libre desarrollo de la personalidad.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó lo siguiente: «[…]
PRIMERO: Se revoque la decisión proferida por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, calendada el 6 de octubre de 2023, con radicación número 25000-23-36-000-2015-01263-02 (64660), que consistió en confirmar la sentencia del 10 de julio de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Bogotá, relacionada con la decisión de declarar probada la excepción de caducidad en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad.
SEGUNDO: Se revoque la decisión tomada en el segundo punto de la misma sentencia enunciada en el punto anterior, relacionada con la declaratoria de caducidad de las pretensiones por la retención del pago de los dineros adeudados por INRAVISIÓN.
TERCERO: Que se revoque la condena en costas.
CUARTO: Que se ordene de manera inmediata al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el pago inmediato a mi favor, con la indexación que corresponde atada al salario mínimo legal vigente, de los dineros que continúa reteniendo de manera injustificada, y que mi escasa expectativa de vida no da para un proceso administrativo para pretender el cobro de esta suma, cuyo pago fue ordenado hace décadas.
QUINTO: Que se estudie la demanda, en lo posible, de manera expedita, para por lo menos alcanzar a ver en este mundo que, a pesar de que mi vida fue arruinada por la privación injusta de la libertad de que fui víctima, por lo menos pueda descansar en paz porque al final, encontré algo de justicia. Nótese que después de nueve años, obtuve una declaratoria de caducidad; creo que mi expectativa de vida no alcanza para esperar un tiempo similar para un fallo que intente reparar en algo el daño causado […]». 1.1.2.
Hechos de la solicitud Del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes los siguientes: i) En 1991, la señora Carolina Guerrero Linares, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Resolución 001183 de 1991, mediante la cual INRAVISIÓN la declaró insubsistente. Además, solicitó su reintegro y el pago de los valores correspondientes a los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar. ii) El 1.° de julio de 1994, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, declaró la nulidad del acto demandado.
En consecuencia, la corporación precitada ordenó a INRAVISIÓN reintegrar a la señora Guerrero Linares 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y pagarle los valores correspondientes a los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el 22 de abril de 1991 hasta el día de su reintegro. iii) El 6 de septiembre de 1995, durante el trámite del grado jurisdiccional de consulta de la sentencia dictada por el Tribunal, por medio de escritura pública núm. 2172, la señora Carolina Guerrero Linares cedió a los señores José Darío Bustos Martínez y Fernando Valbuena Villagrán los derechos litigiosos objeto de discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
El 4 de abril de 1997, el Consejo de Estado confirmó el fallo consultado iv) El 12 de diciembre de 1997, la señora Carolina Guerrero Linares denunció al señor José Darío Bustos Martínez. En la denuncia afirmó que su firma había sido falsificada en el contrato de cesión de derechos litigiosos. v) El 24 de junio de 1998, la Fiscalía 170 se abstuvo de dictar medida de aseguramiento privativa de la libertad contra el demandante.
Sin embargo, el 26 de febrero de 1999, aquella revocó esa decisión y dictó medida de aseguramiento privativa de la libertad contra el aquí demandante, a quien le imputó los delitos de falsedad ideológica en documento público apto para servir de prueba, tentativa de estafa y concierto para delinquir. vi) El 10 de mayo de 2006, el Juzgado Cuarenta y Dos Penal del Circuito Judicial de Bogotá condenó al demandante a 22 meses de prisión, al encontrarlo responsable del delito de fraude procesal, en calidad de coautor. vii) El 10 de octubre de 2006, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir de la resolución de acusación. viii) El 25 de febrero de 2008 el Juzgado Quince Penal del Circuito de Bogotá declaró la prescripción de la acción penal a favor del demandante.
Esta providencia fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, el 27 de octubre de 2008. ix) El 12 de febrero de 2013, el Juzgado Cincuenta y Uno Penal del Circuito Judicial de Bogotá, despacho al que le fue repartido el proceso por medidas de descongestión, 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informó a los procesados y al Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, ente que representaba a INRAVISIÓN, que por cuenta del proceso penal adelantado en contra de la víctima directa no existía razón alguna para retener el pago de la condena por el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a favor de la señora Carolina Guerrero Linares y, en ese sentido, INRAVISIÓN no podía justificar la retención del dinero con base en alguna decisión dictada en el trámite del proceso penal. x) El señor José Darío Bustos Martínez y sus hijos Giovanna Alexandra Bustos Reyes, César Augusto Bustos Reyes y Fabián Fernando Bustos Reyes, por intermedio de apoderado judicial, instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación, Rama Judicial, y de la Fiscalía General de la Nación, para que se les declarara responsables por los daños causados por (i) la privación injusta de la libertad del demandante y (ii) «la indebida retención del producto de la compraventa de los derechos litigiosos» ordenada en el trámite del proceso penal iniciado contra el demandante. xi) El 12 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control mencionado, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. xii) El 27 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó la providencia recurrida y, en su lugar, tuvo como no probada la excepción de caducidad del medio de control, en lo que tiene que ver con la retención del dinero producto de la compraventa de los derechos litigiosos. xiii) El 10 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa de los señores Giovanna Alexandra Bustos Reyes, César Augusto Bustos Reyes y Fabián Fernando Bustos Reyes, y, adicionalmente, negó las pretensiones de la demanda, frente al daño causado por la retención de las sumas ordenadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co xiv) La parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra de la anterior decisión. xv) El 6 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de un lado, confirmó la sentencia de primera instancia, con respecto a la decisión de declarar probada la excepción de caducidad en relación con las pretensiones por la privación de la libertad y, del otro, revocó la providencia mencionada, que negó las pretensiones de la demanda respecto del daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a favor de la señora Carolina Guerrero Linares, y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control. 1.1.3.
Fundamentos de derecho El accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al expedir la sentencia del 6 de octubre de 2023, transgredió sus derechos fundamentales (i) al debido proceso, comoquiera que al declararse probada la caducidad, desconociendo la figura del daño continuado, se eliminó la posibilidad de estudiar de fondo la demanda para que se analizaran las pretensiones y la responsabilidad de las entidades demandadas;
(ii) de acceso a la administración de justicia, puesto que se le «impidió acceder al procedimiento adecuado para solicitar su resarcimiento»; (iii) al mínimo vital y a la seguridad social, dado que la reparación es el único ingreso previsible con el que cuenta, «la cual ha sido negada con ocasión de la declaratoria de caducidad, de la misma forma como [le] fue negada la justicia durante el proceso difamatorio por el que fue condenado»;
(iv) a la vida, ya que ningún ser humano puede tener una existencia digna a los 82 años, sin recibir una pensión u otro tipo de ingreso, «cuando su actividad fue destruida porque se le privó de la libertad de manera injusta y arbitraria»; y (v) al libre desarrollo de la personalidad, pues la persona no puede desarrollar su personalidad sin limitaciones, cuando no cuenta con los recursos para, por ejemplo, comprar un libro o pagar los servicios básicos.
Adicionalmente, afirmó que la Subsección accionada desconoció el artículo 90 superior, el cual consagra que el «Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades públicas», ya que, en el caso, «ante la presencia de un daño continuado, este artículo de rango constitucional, parece que no existiera».
Al respecto, explicó que el daño causado por la privación injusta de su libertad tiene la calidad de continuado, comoquiera que «le arrebató la posibilidad de pensionarse», cuya situación lo afecta diariamente, por lo que no podía declararse probada la caducidad del medio de control, pues cada día empieza a contarse un nuevo término. Asimismo, con respecto al daño causado por los dineros que retuvo INRAVISIÓN, adujo que no procede el fenómeno de la caducidad, comoquiera que este debe empezarse a contabilizar desde la causación del daño, que, para el asunto bajo estudio, es desde el día en que se dio cuenta de que no le iban a pagar ese monto, y no desde que se ordenó pagarlos a la persona que le cedió los derechos litigiosos. 1.2.
Actuación procesal 1.2.1. El 23 de abril de 2024, el magistrado sustanciador de la presente decisión manifestó su impedimento para conocer de la acción de tutela de la referencia, al considerar estar en incurso en la causal contemplada en el numeral 1.° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que su hermana Clara Cecilia Suárez Vargas desde el 3 de agosto de 2020 se posesionó como magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y si bien es cierto que no profirió la sentencia del 10 de julio de 2019, también lo es que actualmente se encuentra a cargo del despacho que profirió dicha providencia. 1.2.2.
El 30 de igual mes y anualidad, la Sala declaró infundado el anterior impedimento, al considerar que no se encontraba configurada la causal invocada, por cuanto 1) la acción de tutela se dirigió únicamente contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B; 2) el Tribunal administrativo de Cundinamarca no está vinculado en el asunto y 3) la magistrada Clara Cecilia Suárez Vargas no suscribió la decisión de 10 de julio de 2019, por lo que no estaría llamada a defender la providencia cuestionada ni sería la destinataria de una eventual orden de protección en el trámite de tutela. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.3.
El 22 de mayo de 2024, el despacho del magistrado ponente (i) admitió la presente solicitud de amparo en contra de la Subsección precitada; (ii) vinculó a la Nación, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y a los señores Giovanna Alexandra Bustos Reyes, César Augusto Bustos Reyes y Fabián Fernando Bustos Reyes, en calidad de terceros interesados en los resultados del proceso; y (iii) requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, para que remitiera copia digital del expediente del medio de control de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2015-01263-00/01. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, El magistrado Martín Bermúdez Muñoz manifestó que no participará en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero interesado y que acatará estrictamente las disposiciones que se adopten en esta. Además, aclaró que el expediente del proceso de reparación directa fue remitido el 24 de noviembre de 2023 al Tribunal de origen, conforme a las actuaciones registradas en SAMAI. 1.3.2.
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La abogada de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal Paola Joana Espinosa Jiménez afirmó que los operadores judiciales, al momento de efectuar valoraciones normativas y probatorias, deben ser autónomos e independientes, pues solo de esta manera los casos puestos a su conocimiento pueden ser resueltos de forma imparcial, de suerte que se cumpla la esencia de la misión constitucional de administrar justicia objetiva, neutral y materialmente justa, características todas estas que deben revestir las providencias judiciales.
Por otra parte, indicó que los argumentos alegados por el accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, sin acreditar las irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrieron, por lo que la acción de tutela no puede emplearse como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por último, aseguró que la entidad a la que representa carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no es la responsable de la vulneración de los derechos fundamentales reclamados. En esos términos, solicitó que se declare probada dicha excepción y, adicionalmente, se despachen desfavorablemente las súplicas formuladas en la acción de la referencia. 1.3.3.
Fiscalía General de la Nación La profesional especializada de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la entidad precitada Ruby Milena Arcia Marquez solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela, comoquiera que, en primer lugar, no se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, en particular, el de subsidiariedad, puesto que la accionante dispone de otros mecanismos de defensa judicial para ventilar la controversia aquí planteada; en segundo lugar, no se sustenta la configuración de los defectos alegados; y, en tercer lugar, en la providencia atacada no se incurrió en desconocimiento del precedente judicial ni en violación directa de la Constitución Política. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 7.° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas para su conocimiento en primera instancia a la misma Corporación (sic), y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4.». 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia, especialmente el de inmediatez, para controvertir la sentencia del 6 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del medio de control de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2015-01263-00/01.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si se configuró el defecto de violación directa de la Constitución Política y, por ende, si se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente de reparación directa con radicado 25000-23-36-000-2015-01263-00/01, la Sala de decisión establece lo siguiente: 2.4.1. Los señores José Darío Bustos Martínez, Giovanna Alexandra Bustos Reyes, César Augusto Bustos Reyes y Fabián Fernando Bustos Reyes, por intermedio de apoderado judicial, instauraron demanda de reparación directa en contra de la Nación, Rama Judicial, y de la Fiscalía General de la Nación, para que se les declarara responsables por los daños causados por (i) la privación injusta de la libertad del demandante y (ii) «la indebida retención del producto de la compraventa de los derechos litigiosos» ordenada en el trámite del proceso penal iniciado contra el demandante. 2.4.2.
El 12 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial, declaró probada la excepción de 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad del medio de control mencionado y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. 2.4.3.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual señaló lo siguiente: «[…] Parte demandante: presenta recurso de apelación ya que no está de acuerdo con la decisión ya que de acuerdo con la providencia del 12 de febrero de 2013 está dentro del término para que este proceso continúe si bien [es] cierto que el despacho hace referencia a la caducidad, refiere que se encuentra dentro del término para continuar con esta demanda ya que la conciliación suspendió los términos y estos se retrotrajeron a la providencia que hizo referencia por lo que indicó que está en término por lo que se solicita se acceda a las pretensiones de la demanda y aclara que únicamente se está basando en la caducidad y acá se está conforme a la ley y que el proceso debe continuar […]». 2.4.4.
El 27 de agosto de 2018, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó la providencia recurrida y, en su lugar, tuvo como no probada la excepción de caducidad del medio de control en lo que tiene que ver con la retención del dinero producto de la compraventa de los derechos litigiosos. Lo anterior, al considerar, por un lado, que los asuntos en que se depreca la responsabilidad de la administración por privación injusta de la libertad, el término de los dos años para contabilizar la caducidad de la acción de reparación directa se cuenta a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que precluye la investigación, absuelve al sindicado o le pone fin al proceso; y, por el otro, en relación con los perjuicios derivados de la presunta indebida retención del dinero obtenido por el actor en la compraventa de los derechos litigiosos de la señora Carolina Guerrero Linares, no resulta posible determinar la fecha de inicio del cómputo de la caducidad del medio de control y, por ende, la vocación de prosperidad de la excepción propuesta por la apoderada de la Nación, Rama Judicial.
En cuanto a esto último, precisó que en atención al carácter especial que ostenta la excepción de caducidad, esto es, que, aunque propuesta como previa, goza de entidad suficiente para terminar el proceso, por lo que se tendrá como no probada, sin perjuicio de que pueda volver a estudiarse una vez se encuentre mejor estructurada. 2.4.5.
El 10 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró de oficio la falta de legitimación en la causa por activa 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los señores Giovanna Alexandra Bustos Reyes, César Augusto Bustos Reyes y Fabián Fernando Bustos Reyes.
Asimismo, limitó el estudio del daño al causado por la retención del dinero, puesto que en la audiencia inicial se declaró la caducidad de la acción en relación con las pretensiones por la privación de la libertad del demandante. Por último, negó las pretensiones de la demanda relacionadas con la retención del dinero producto de la cesión de los derechos litigiosos porque no encontró probado el daño. 2.4.6.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 2.4.7. El 6 de octubre de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de un lado, confirmó la sentencia de primera instancia, con respecto a la decisión de declarar probada la excepción de caducidad en relación con las pretensiones por la privación de la libertad y, del otro, revocó la providencia mencionada, que negó las pretensiones de la demanda respecto del daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a favor de la señora Carolina Guerrero Linares, y, en su lugar, declaró la caducidad del medio de control. 2.5.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia 2.5.1. El caso bajo estudio goza de relevancia constitucional, toda vez que, contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, el debate gira en torno a la presunta vulneración a los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y al libre desarrollo de la personalidad, ya que, en criterio de la parte accionante, la litis fue resuelta bajo un indebido ejercicio normativo, evento que de encontrarse acreditado, conduciría a considerar lesionados los intereses de aquella. 2.5.2.
Se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial disponibles, por cuanto la decisión 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada es una sentencia que puso fin a la discusión planteada dentro del medio de control de reparación directa. 2.5.3.
La exigencia de inmediatez será analizada de manera puntual en el acápite de «Caso concreto», comoquiera que debe determinarse si el accionante, frente al reparo sobre la declaratoria de la caducidad de la acción, en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad, interpuso de manera oportuna la acción de tutela. 2.5.4.
En el presente asunto no se cuestiona una irregularidad procesal, sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo. 2.5.5. En el escrito de tutela se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales. 2.5.6. La acción de tutela no discute una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia que pretende controvertirse fue proferida dentro del medio de control de reparación directa. 2.6.
Caso concreto. 2.6.1. Estudio de la procedencia de la acción de tutela El señor José Darío Bustos Martínez afirmó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al expedir la sentencia del 6 de octubre de 2023, desconoció el artículo 90 de la Constitución Política, el cual consagra que el «Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas», toda vez que el daño causado por la privación injusta de su libertad tiene la calidad de continuado, comoquiera que «le arrebató la posibilidad de pensionarse», cuya situación lo afecta diariamente, por lo que no podía predicarse la caducidad del medio de control.
Pues bien, analizado lo expuesto, se infiere que el accionante discute la decisión de declarar la caducidad del medio de control de reparación directa, con respecto a las pretensiones por la privación injusta de la libertad. Sin embargo, se repara en que en la providencia hoy objeto de reproche no se adoptó ninguna decisión frente a ese 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aspecto, comoquiera que en ella la autoridad judicial accionada determinó que no podía emitir un pronunciamiento, puesto que fue en la audiencia inicial en la que se declaró dicha caducidad, cuya decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, motivo por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no analizó esa pretensión en la sentencia de primera instancia y, por tanto, tampoco pudo ser objeto de apelación. En esa medida, como la decisión que hoy pretende controvertir el accionante fue adoptada el 12 de mayo de 2016, en el curso de la audiencia inicial, y luego confirmada el 27 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, la Sala considera que el término de inmediatez debe contabilizarse a partir del día siguiente de la ejecutoria de la última providencia mencionada y no desde la sentencia de segunda instancia emitida en el medio de control de reparación directa, pues, en ella, como se expuso, no se realizó ningún análisis frente a ese aspecto.
Sobre el particular, se resalta que la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20143, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. Por tanto, se observa que la providencia del 27 de agosto de 2018 fue notificada a las partes por estado el 2 de noviembre de 2018, por lo que adquirió ejecutoria el 8 del mismo mes y año5.
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta el 5 de abril de 2024, esto es, por fuera del término de seis meses. Adicionalmente, el accionante no planteó ningún argumento para explicar los motivos por los cuales solo hasta este momento acude a esta instancia constitucional para discutir la declaratoria de la 3 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4 Ibidem. 5 Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. “Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos” y el Decreto 806 de 2020, artículo 8, inciso 3.° “La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caducidad de la acción, en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad.
En consecuencia, la Subsección concluye que la presente acción constitucional, no superó el requisito general de inmediatez aquí estudiado, por lo que se rechazará por improcedente la petición de amparo, en lo que tiene que ver con el cargo aquí estudiado. 2.6.3. Violación directa de la Constitución Política En la sentencia SU 495 de 2020, la Corte Constitucional señaló los parámetros para la configuración de la mentada causal en los siguientes términos: «[…]78.
Violación directa de la Constitución. El defecto específico de violación de la Constitución se entendía subsumido como una de las variantes del defecto sustantivo. Sin embargo, la sentencia T-084 de 2010 empezó a dotarlo de autonomía al considerar que la inaplicación de la “norma de normas” merece un lugar particular en la acción de tutela contra providencias judiciales.
En tal sentido, destacó lo dispuesto en el artículo 4° de la Carta y el poder normativo directo de ella: “7.2.8. Violación directa de la Constitución, causal de procedencia de la acción de tutela que se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política. A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares.
Por ende, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados”. 79. Con sustento en lo expuesto la jurisprudencia ha afirmado que, aunque se produce la misma distorsión, el desconocimiento de la Constitución puede darse, al menos, por dos vías.
De un lado, cuando las reglas o principios que deben ser extraídos de su texto son, por completo, desobedecidos o no son tomados en cuenta en el razonamiento jurídico explicita, ni implícitamente. De otra parte, cuando las reglas y los principios son tomados en consideración, al menos implícitamente, pero se les da un alcance insuficiente, como así quedó planteado en la sentencia T-084 de 2010. 80.
Sin embargo, ellos no son los únicos supuestos en los cuales las decisiones jurisdiccionales terminan por violar la Constitución, pues también se ha reconocido que el hecho de no acudir a la excepción de inconstitucionalidad también puede dar lugar a ello. En efecto, “(…) siempre que un juez se encuentra ante una norma que contraría lo estipulado por la Constitución, éste tiene el deber de inaplicar dicha norma bajo la excepción de inconstitucionalidad realizando un trabajo argumentativo en el cual determine claramente que el contenido normativo de la regla resulta contrario a la Constitución Política”. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.
En consecuencia, el hecho de que una providencia incurra en violación directa de la Constitución es un defecto autónomo y específico, que determina la procedencia de la acción de tutela. Puede darse, entre otros, cuando (i) se ignora por completo principios o reglas constitucionales; (ii) se le da un alcance insuficiente a determinada disposición de la Constitución; o (iii) se omite aplicar la excepción de inconstitucionalidad, en aquellos eventos en los cuales ello sea procedente […]». 2.6.2.
Análisis de la decisión adoptada por la Subsección accionada El señor José Darío Bustos Martínez afirmó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al expedir la sentencia del 6 de octubre de 2023, vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la vida, al mínimo vital, a la seguridad social y al libre desarrollo de la personalidad, puesto que en el caso no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, con respecto al daño causado por la suma retenida por INRAVISIÓN, comoquiera que este debe contabilizarse desde la causación del daño, que para el asunto bajo estudio, es desde el día en que se dio cuenta de que no le iban a pagar ese monto, y no desde el momento en que se ordenó pagarlos a la persona que le cedió los derechos litigiosos.
Al respecto, esta Subsección considera oportuno aclarar que si bien es cierto que la parte accionante, en el escrito de tutela, no identificó el defecto en que incurrió la Subsección accionada al proferir la sentencia del 6 de octubre de 2023, también lo es que las inconformidades expuestas encuadran en la causal de violación directa de la Constitución Política.
Pues bien, precisado lo anterior, corresponde analizar los argumentos en que se apoyó el Consejo de de Estado, Sección Tercera, Subsección B, para adoptar la decisión que hoy discute el accionante. Así, se observa que la referida autoridad, en la sentencia del 6 de octubre de 2023, sostuvo lo siguiente. «[…] 9.- La Sala no se pronunciará sobre el daño causado por la privación de la libertad del demandante porque en la audiencia inicial el tribunal declaró la caducidad de la acción en relación con esta pretensión y el Consejo de Estado confirmó esa decisión a resolver el recurso de apelación que interpuso la parte demandante.
Por esta razón, en la sentencia apelada el tribunal no se pronunció sobre la citada pretensión y este asunto no puede ser objeto de la apelación. 10.- En relación con el daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a favor de la señora Carolina Guerrero Linares, la Sala revocará la decisión de negar las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará de oficio la excepción de la caducidad de la acción porque la 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda fue presentada después de transcurrido el término de dos años previsto en el artículo 164 del C.C.A., contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa.
Se destaca que: 10.1.- En la demanda se afirma que «el 12 de febrero de 2013 ( ) se dispuso la devolución de los dineros retenidos fruto de la compraventa del derecho litigioso y en consecuencia se finiquitó el proceso mediante decisión ejecutoriada». 10.2.- A partir de las pruebas allegadas al proceso, se destaca que mediante auto del 12 de febrero de 2013, el Juzgado Cincuenta y uno Penal del Circuito de Bogotá, al resolver la solicitud de entrega de los dineros de la condena formulada por el demandante, informó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, quien representaba a INRAVISIÓN, que por cuenta del proceso penal adelantado contra la víctima directa no existía razón alguna para retener el pago de la condena por el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a favor de Carolina Guerrero Linares.
En ese sentido, le señaló a INRAVISIÓN que no podía justificar la retención del dinero con base en alguna decisión dictada en el trámite del proceso penal. 10.3.- En consecuencia, como se afirma en la misma demanda, es a partir de ese momento que se materializó el daño, dado que en esa providencia la Fiscalía ordenó a INRAVISIÓN entregar el dinero al demandante.
En otros términos, si alguna responsabilidad se le puede endilgar a la Fiscalía por la «retención» de los dineros, es claro que contra dicha entidad podía ejercerse la acción desde el momento en el que se profirió esa providencia, en la que claramente se le comunica a INRAVISIÓN que tales dineros no debían seguir siendo retenidos por cuenta de la Fiscalía. Y se advierte que aquí no se discute la responsabilidad de INRAVISIÓN por la no entrega de los mismos porque esta entidad no fue demandada en el proceso. 10.2.- Ahora bien, aunque en el proceso no reposa la constancia de ejecutoria de la decisión proferida el 12 de febrero de 2013, lo cierto es que la fecha de ejecutoria puede determinarse con base en las normas del Código General del Proceso vigente para la época de los hechos.
Como regla general, el artículo 302 consagró que las providencias quedan ejecutoriadas tres días después de notificadas si no se han formulado en su contra los recursos legalmente procedentes. La providencia fue notificada personalmente el 14 de febrero de 2013. Por lo tanto, con base en las reglas de notificación, se infiere que quedó ejecutoriada el 19 de febrero de 2013.
En consecuencia, el plazo para solicitar la conciliación prejudicial vencía el 20 de febrero de 2015. 10.3.- La solicitud de conciliación se presentó el 6 de junio de 2014 y se declaró fallida el 4 de septiembre de 2014. En consecuencia, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 19 de mayo de 2015. 10.4. - La demanda se presentó el 5 de junio de 2015. 11.- La Sala no se pronunciará respecto de la compulsa de copias a «los funcionarios que desaparecieron» el expediente penal porque considera que no hay méritos para tomar tal decisión. Tampoco se pronunciará sobre la violación al debido proceso alegada en la apelación porque esa no era la oportunidad para controvertir una decisión en materia probatoria que se adoptó en la audiencia inicial […]».
Analizada la anterior transcripción, conviene aclararle al accionante que el Consejo de de Estado, Sección Tercera, Subsección B, tuvo como fecha de inicio para contar el término de caducidad el día siguiente a la fecha en que adquirió ejecutoria la 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia emitida el 12 de febrero de 2013, en la que se ordenó a INRAVISIÓN devolver las sumas retenidas al demandante, esto es, el 19 de febrero de 2013.
En esa medida, el término para presentar la demanda vencía el 20 de febrero de 2015; el cual fue suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación el 6 de junio de 2014, que fue declarada fallida el 4 de septiembre de igual anualidad, de manera que el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 19 de mayo de 2015, sin embargo, aquella solo fue instaurada hasta el 5 de junio de 2015.
En esos términos, la Subsección considera que la autoridad judicial accionada concluyó acertadamente que el cómputo de la caducidad debía iniciarse a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia del 12 de febrero de 2013, pues es desde ese momento que se materializó el daño, comoquiera que en ella se dejó consignado que no existía razón alguna para retener el pago de la condena reconocida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, si bien es cierto el artículo 90 de la Constitución Política dispone que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos —esto es, las lesiones a derechos o intereses legítimos que no se está en la obligación de soportar— que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, no lo es menos que el ejercicio de la acción para reclamar la declaratoria de responsabilidad estatal y el pago de los perjuicios generados, está circunscrito al cumplimiento de unos presupuestos procesales, dentro del cual se encuentra el término de caducidad.
Por tanto, el hecho de no instaurar la demanda en el tiempo previsto por la ley impide que el juez dicte una decisión en la que resuelva el asunto puesto en su conocimiento, lo cual en modo alguno significa una vulneración del derecho al debido proceso o del acceso a la administración de justicia, en la medida en que la declaratoria, de encontrarse probada la excepción de caducidad, es atribuible únicamente a la parte demandante, quien es la que se abstiene de cumplir con la carga de formular la demanda dentro del término otorgado.
En consecuencia, se concluye que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no incurrió en la causal de violación directa de la Constitución Política, pues no desconoció el artículo 90 superior ni vulneró los derechos fundamentales invocados. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el señor José Darío Bustos Martínez, en relación con el reparo sobre la declaratoria del fenómeno de la caducidad con respecto al daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor José Darío Bustos Martínez en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con respecto a la declaratoria de la caducidad de la acción, en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad; y negará el amparo constitucional deprecado, en relación con el reparo sobre la declaratoria del fenómeno procesal mencionado con respecto al daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor José Darío Bustos Martínez en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con respecto a la declaratoria de la caducidad de la acción, en relación con las pretensiones por la privación injusta de la libertad, y negar el amparo constitucional deprecado, en relación con el reparo sobre la declaratoria del fenómeno jurídico mencionado con respecto al daño causado por la «retención del pago» de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01804-00 Accionante: José Darío Bustos Martínez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Con aclaración de voto LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.