Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: AMINTA BURBANO DE SOTO Accionados: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Y OTRO Tema: ACCIÓN DE TUTELA – Se declara improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de procedencia de inmediatez.
Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Aminta Burbano de Soto, en nombre propio, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 26 de mayo de 2022 y 14 de noviembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 66001- 23-33-000-2020-00560-00/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones: i) 028328 de 31 de diciembre de 1997 por medio de la cual CAJANAL le reconoció una pensión gracia y ii) 5200 de 1 de marzo de 2004, que 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio.
Precisó que a título de restablecimiento de derecho, solicitó “[…] i) condenar a la señora Aminta Burbano de Soto a devolver todas las sumas de dinero pagadas por concepto de las mesadas pensionales; ii) que la condena se ajuste en los términos del artículo 187 del CPACA; iii) que se ordene el pago de intereses comerciales y moratorios conforme el artículo 192 ibidem; iv) que se condene en costas a la demandada […]”. 2.2.
Señaló que el conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad judicial que, mediante providencia de 26 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.3. Afirmó que interpuso recurso de apelación, al igual que la parte demandante contra la anterior decisión y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de providencia de 14 de noviembre de 2024, confirmó la providencia recurrida. 2.4.
Sostuvo que las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales indicados supra, al incurrir en “[…] Vía de Hecho por defecto Sustancial […]”. 2.5. Al respecto manifestó “[…] El Honorable Consejo de Estado en sentencia proferida el 14 de noviembre de 2024, notificada el 2025-02-17 y comunicada el 2025-03-03, confirmo la sentencia del Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda; fundamentado en la DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIA DE EXCEPCION DEL ARTICULO 86 DE LA LEY 2381 DE JULIO 16 DE 2024 […] Considero pertinente y procedente que la norma citada, fue inaplicada de manera indebida por la Honorable Corporación; pues, a la luz de nuestro ordenamiento constitucional se debe aplicar de manera integral a cualquier ciudadano y en cualquier proceso, siempre que se cumplan los requisitos en ella establecidos. […]”. 2.6.
Precisó que “[…] Realizado el análisis de la sentencia frente a la demanda de Acción de Nulidad y Restablecimiento, se puede concluir que la declaratoria de inconstitucionalidad por vía de excepción del artículo 86 de la ley 2381 de julio 16 de 2024, por parte del Honorable Consejo de Estado, dista de la realidad jurídica, pues, en derecho debió declararse LA CADUCIDAD DE LA ACCION PROMOVIDA POR LA UGPP.; toda vez que, se cumple a cabalidad con lo estipulado en la norma […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Solicito, a los Honorables Magistrados Declarar La Nulidad de La sentencia proferida el 14 de noviembre de 2024, notificada el 2025-02-17 y comunicada el 2025-03-03 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto Hacer la advertencia que el desacato a lo ordenado se sancionará en los términos del artículo 52 del Decreto 2951 de 1991. […]”.
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 25 de septiembre de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vinculó en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 6. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó que se niegue el amparo, en la medida que “[…] la Subsección inaplicó la expresión «y que estén en curso», contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, a la luz de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de las reglas en materia de tránsito legislativo.
Adicionalmente, se confirmó el fallo del Tribunal al considerar que la señora Aminta Burbano de Soto no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que su vinculación con la docencia oficial fue nacional […] Adicionalmente, es pertinente señalar que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 está suspendido por orden de la Corte Constitucional, en el auto 841 de 2025 […]”. 7.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó la improcedencia de la acción de tutela, comoquiera que “[…] no solo porque no existe vulneración a derecho fundamental alguno con la decisión del despacho accionado, sino también porque no existió una mala interpretación de las normas que regulan el tema y menos un desconocimiento de las pruebas obrantes al expediente […]”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto de 20213 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20254, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.
VI.2. Problemas jurídicos 9. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 26 de mayo de 2022 y 14 de noviembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente. Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 14 de noviembre de 2024, proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que puso fin a dicha controversia. 10.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 11.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto 13. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14.
Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9. 16.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros. 17.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto 18.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 19. La señora Aminta Burbano de Soto, en nombre propio, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 26 de mayo de 2022 y 14 de noviembre de 2024, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 66001- 23-33-000-2020-00560-00/02. 20.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de inmediatez. VI.4.1. Incumplimiento del requisito general de procedencia de la inmediatez 21. En cuanto al requisito general de inmediatez, se debe señalar que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición. Sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho, refiriéndose a este requisito, que la acción de tutela debe ser interpuesta: “[…] en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración11.
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos […]”12. 22.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional13, ha señalado lo siguiente: “[…] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada.
De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta 11 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 12 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” […]”14. [Negrilla fuera del texto]. 23.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, fijó una regla jurisprudencial según la cual el plazo considerado como razonable era de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela. Ello con sustento en el siguiente raciocinio: “[…] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]”15. [Negrilla fuera del texto]. 24. La jurisprudencia constitucional16 ha establecido excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular17, así: “[…] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]”18. 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03- 15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Sentencia T-584 de 2011. 17 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 18 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto 25. Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, para determinar si la presente acción de tutela satisface el requisito general de procedibilidad de inmediatez, se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la providencia. Ello en razón a que la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en sostener que el plazo razonable se contabiliza a partir de la fecha en que se notifique la providencia acusada por vía de tutela. 26.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala estima pertinente indicar que: (i) la providencia que motivó la interposición de esta acción de tutela fue notificada el 19 de febrero de 202519, y (ii) la presente solicitud de amparo fue radicada el 23 de septiembre del presente año20. 27. En razón a que la solicitud de amparo fue radicada el 23 de septiembre de 2025, la Sala observa que se ejerció por fuera de los 6 meses, término fijado tanto por esta Corporación como por la Corte Constitucional. 28.
En ese orden de ideas, y en atención a que no se observa una causal que justifique la demora en la interposición de la presente acción constitucional, la Sala considera que no se satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, resaltándose que tampoco se cumplen los presupuestos para acceder a la aplicación de la sentencia SU-354 de 2017, proferida por la Corte Constitucional. 29.
Con fundamento en lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplir el requisito general de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 19 Expediente núm. 66001-23-33-000-2020-00560-00/02, índice 33 de SAMAI. 20 Índice 2 de SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05956-00 Accionante: Aminta Burbano De Soto Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.