CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: JOSÉ HOMER BOLAÑOS GUERRERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia proferida por Tribunal Administrativo.
Improcedencia por carecer de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. En nombre propio, José Homer Bolaños Guerrero promovió acción de tutela contra las providencias del 7 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Cali, y el 29 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, dentro del radicado 76001-33-33-002-2023- 00047-00/01.
Solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia. Antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento ordinario 76001-33- 33-002-2023-00047-00/01 2. El tutelante se desempeñaba como empleado de carrera en la Registraduría Especial de Cali.
Cargo que ocupaba desde 1999. Entre 2010 y 2019, el tutelante ocupó el empleo de registrador auxiliar. A través de resolución de 005 de 2 de enero de 2020, la entidad dio por terminado su nombramiento, pues indicó que, “mediante Resolución No. 438 de 28 de junio 2019, fue nombrado en encargo como Registrador Auxiliar 3015-04 de la Registraduría Especial de Cali, nombramiento realizado en Encargo, hasta el 01 de enero de 2020, inclusive, nombramiento que finalizará al término del mismo, sin que para ello se requiera acto administrativo ni comunicación alguna, y deberá posesionarse nuevamente en el cargo de su nombramiento de Planta en Carrera Administrativa, Auxiliar Administrativo 5120- 04”. 3.
El tutelante acudió a la registraduría e indicó que la notificación del acto administrativo de 2 de enero de 2020 incurrió en varias irregularidades. En respuesta de 11 de noviembre de 2022, la Registraduría atendió a sus denuncias de irregularidades en la notificación. En el documento de 11 de noviembre de 2020 se lee: “En primera medida remitimos la Resolución No. 438 de fecha 28 de Junio del 2019, mediante la cual se le expuso el término de la vinculación en ENCARGO de Registrador Auxiliar 3015-04, el cual finalizaba el día 01 de Enero del 2020, 1 Con ponencia de la magistrada Zoranny Castillo Otálora.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela donde anexo a ello se le informa en el artículo cuarto que una vez se finalice el encargo, no se requería de motivación o comunicación alguna y por ende se podía dar por terminado en cualquier momento, por consiguiente esta es razón más valedera para emitir tal actuación. En segunda medida se exponen las razones por la cuales no se le renovó el nombramiento, toda vez que el tema nominal es potestativo de los Delegado Departamentales conforme al artículo 33 del Código Electoral Decreto Ley 2241 de 1986.
Para finalizar recordamos a usted que la entidad viene realizando seguimiento a su estado de salud mediante lo controles que se hace a través de nuestra IPS SANTA CLARA, la cuales han sido comunicadas a usted y acatadas por la entidad en calidad de empleador esperando que su recuperación total y satisfactoria.” 4. El 4 de febrero de 2021, el tutelante radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación. El trámite finalizó con constancia de no conciliación el 1 de marzo del mismo año. 5.
Después, el actor promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la registraduría nacional. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Santiago de Cali, el cual, en sentencia anticipada de 7 de marzo de 2024 declaró probada la excepción de caducidad. La decisión fue apelada y en sentencia de 29 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el fallo de primera instancia. Argumentó que la situación jurídica del tutelante se concretó en la Resolución 005 de 2 de enero de 2020, y no en la respuesta de 11 de noviembre de 2020, motivo por el cual, el término de caducidad debía contabilizarse desde el 2 de enero, situación ante la cual la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó de manera extemporánea.
Fundamentos del escrito de amparo 6. El demandante indicó que ejerció el cargo de registrador auxiliar por más de 10 años, motivo por el cual, tenía la expectativa legítima de continuar en este. Señaló que se presentó un error en la notificación de la decisión de 2 de enero de 2020, pues no se dio aplicación a los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, expresó que no se tuvieron en cuenta las figuras del encargo contenidas en las Leyes 909 de 2004 y 1350 de 2009. 7. Solicitó que se dejen sin efecto los fallos proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia, se declare la nulidad del acto administrativo de 11 de noviembre de 2020, y ordenar el reintegro del tutelante al cargo que venía desempeñando, además solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.
Trámite del amparo 8. En un primer momento, la acción de amparo fue repartida en primera instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado. La magistrada sustanciadora de la tutela, en primer lugar, manifestó un impedimento, pues sostiene una amistad íntima con la magistrada Zoranny Castillo Otálora, quien hace parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y quien suscribió la providencia de segundo grado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuestionada en el presente mecanismo.
El impedimento fue negado por la Sala de decisión, pues la decisión atacada fue proferida por una sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela del Cauca, cuerpo colegiado, y no solo por la magistrada Castillo Otálora, a título personal.
Por lo tanto, no se configura la causal de impedimento2. 9. Resuelto lo anterior, el 5 de marzo de 2026, fue admitida la demanda y se ordenó la notificación a las entidades accionadas y a la Registraduría Nacional del Estado Civil - Delegación departamental del Valle del Cauca como terceros con interés. 10. Las autoridades accionadas se limitaron a remitir las piezas procesales del radicado 76001-33-33-002-2023-00047-00/01.
La registraduría nacional del Estado Civil solicitó que se desvincule del trámite de amparo por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Sentencia de primera instancia 11. En sentencia de 26 de marzo de 2026, la Sección Quinta de la Corporación negó la petición de desvinculación propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y declaró improcedente el amparo por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
Estimó que las razones que estructuran la petición de amparo reiteran las mismas razones legales estudiadas dentro de las dos instancias del proceso judicial ordinario. En esa medida se utiliza la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir un debate concluido en dos instancias. Agregó: “Lo anterior permite sostener, sin mayores disquisiciones, que en el presente caso la acción de tutela está siendo utilizada por el señor Bolaños Guerrero como una tercera instancia, pues resulta claro que no hay argumentos que trasciendan más allá de la inconformidad de la parte con la decisión enjuiciada, dado que éstos han sido reiterados desde la génesis del proceso ordinario” Recurso de impugnación3 12.
Indicó que la acción de tutela si reviste relevancia constitucional, pues las decisiones atacadas validaron una decisión de la administración que compromete sus derechos a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social, pues al declarar la caducidad se impidió el examen de los actos administrativos notificados irregularmente. 13.
Argumentó que el escrito de amparo no va dirigido a disentir de la decisión cuestionada, sino a que la providencia cuestionada es “una restricción desproporcionada de los derechos fundamentales del accionante, al dar por suficiente un supuesto conocimiento del acto administrativo que no satisfacía las exigencias propias de un acto particular y concreto.
Es decir, las sentencias de primera y segunda instancia convalidaron como jurídicamente eficaz una comunicación verbal y una posterior inferencia de conducta concluyente, pese a que el mismo 2 de enero de 2020 el señor José Homer presentó derecho de petición solicitando copia de la resolución de terminación del encargo y las razones que motivaban dicha decisión, precisamente porque no contaba con conocimiento pleno, íntegro ni motivado del acto”4. 2 Índice samai 9 3 Índice samai 33 4 Folio 2 del escrito de amparo Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Trámite de segunda instancia 14.
A través de auto del 15 de abril de 2026, la Sección Quinta del Consejo concedió la impugnación contra el fallo de primera instancia. Por su parte, el 27 de ese mes y año, la Secretaría de la Corporación repartió el proceso al despacho de la consejera Castillo Otálora. 15. El 6 de mayo de 20265, la magistrada Zoranny Castillo Otálora manifestó que se encontraba inmersa en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal6, pues en su condición de magistrada del Tribunal Administrativo del Valle suscribió la providencia censurada, es decir, la sentencia de 29 de septiembre de 2025.
Por medio de auto del 11 de mayo de 20257, el magistrado ponente aceptó la manifestación de impedimento de la consejera de Estado mencionada y la separó del conocimiento del proceso, dado que acreditó los supuestos de hecho de la causal invocada. CONSIDERACIONES Competencia 16. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Determinación del problema jurídico 17. A juicio de esta Sala, de manera preliminar, deberá establecerse si la acción de tutela satisface las causales generales de procedencia de tutela contra providencia. Concretamente, a partir de la precisión que se trata de una acción de tutela contra una sentencia de segunda instancia y que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en que se declaró la caducidad del derecho de acción, pues el actor acudió a la administración por fuera de los cuatro meses que prevé el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 18.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se reiterará el precedente constitucional relacionado con la procedencia de la acción de tutela para cuestionar providencias judiciales y se examinará si en el caso concreto se satisfacen los requisitos. En caso de responder de manera afirmativa al primer interrogante, se formulará un problema jurídico de fondo. 5 Véase índice 5 de SAMAI. 6 El artículo 56 de la Ley 906 de 2004 indica que es motivo de impedimento: “Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar”.
Esta disposición se aplica por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991. 7 Véase índice 10 de SAMAI. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Causales genéricas de procedencia de tutela contra providencia. 19.
Conforme con el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20058, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren siete causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 20.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar9: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela10, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional11 o el Consejo de Estado12, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP13;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable14 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
Del requisito de relevancia constitucional 21. La relevancia constitucional es un requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y tiene como finalidad asegurar su naturaleza excepcional. Esta exigencia supone que la controversia planteada esté directamente orientada a la protección de derechos fundamentales y no se limite a reproches de legalidad o interpretaciones judiciales que competen exclusivamente al juez ordinario. 8 Corte Constitucional C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). 9 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 10 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 12 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 14 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela 22. La Corte Constitucional indicó15 que la tutela contra providencias judiciales no puede convertirse en una instancia adicional para cuestionar sentencias ni reemplazar los recursos ordinarios ni extraordinarios.
Para que una acción tenga relevancia constitucional, debe existir una afectación real y desproporcionada de los derechos fundamentales, más allá de la simple inconformidad con la decisión judicial. 23. En ese sentido, la Corte estableció tres criterios para identificar si una acción de amparo constitucional satisface el requisito de relevancia constitucional en el evento en que se pretende reabrir el debate16, a saber: (i) la discusión debe recaer sobre un asunto constitucional y no solamente legal o económico;
(ii) el caso debe relacionarse con un debate jurídico que se centre al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental, o tiene una trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución; y (iii) la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates exclusivamente legales. 24. Así, no basta invocar genéricamente la violación de un derecho fundamental para entender cumplido este requisito, ya que es indispensable demostrar, de manera clara y concreta, cómo la decisión judicial atacada ha generado una trasgresión real y significativa de una garantía constitucional.
En suma, el examen de relevancia constitucional permite distinguir entre un juicio de validez constitucional, que justifique la intervención del juez de tutela, y un juicio de corrección judicial, el cual se escapa de su competencia17. Caso concreto 25. En el caso concreto, el asunto no satisface el requisito de relevancia constitucional ni el de identificación de los hechos y fundamentos que afectaron los derechos fundamentales del actor. 26.
En cuanto al requisito de relevancia constitucional, si bien el actor invoca la vulneración de derechos fundamentales, no expone de manera clara y concreta las razones por las cuales las decisiones judiciales cuestionadas habrían afectado dichas garantías. En efecto, el actor se limita a reiterar los argumentos planteados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, relacionados con la presunta irregularidad en la notificación del acto administrativo que dio por terminado el encargo.
Sin embargo, tales planteamientos se circunscriben a un debate de legalidad sobre la correcta aplicación de las normas que regulan la notificación de los actos administrativos, asunto que fue objeto de análisis en las dos instancias del proceso ordinario. En esa medida, la solicitud de amparo no plantea una controversia de carácter constitucional ni evidencia una afectación desproporcionada de los derechos fundamentales invocados, sino que pretende reabrir una discusión ya resuelta por el juez natural en el marco de sus competencias.
Finalmente, aunque el actor afirma la vulneración de sus derechos laborales, no aporta elementos que permitan advertir, de manera concreta, la 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-033 de 2018. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-134 de 2022 y SU-128 de 2021. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-134 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela configuración de una transgresión de rango constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. 27.
Respecto al requisito de identificación de forma clara, detallada y comprensible de los hechos que presuntamente amenazan o vulneran derechos fundamentales, la Sala advierte que, si bien el actor expone de manera ordenada los antecedentes procesales del caso, no explica cómo dichos hechos se traducen en una afectación concreta de sus garantías constitucionales.
En particular, el tutelante no precisa el defecto en que habría incurrido la providencia cuestionada ni desarrolla la forma en que las decisiones judiciales atacadas comprometen la validez constitucional de lo resuelto. Por el contrario, se limita a reiterar los argumentos de legalidad expuestos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, sin establecer un nexo claro entre tales planteamientos y la presunta vulneración de derechos fundamentales. 28.
En caso de tutela contra providencia judicial, si bien la acción constitucional no implica una técnica específica de argumentación, el actor asume el compromiso de indicarle al juez de tutela, al menos una causal específica de procedencia, situación que el actor no indicó ni es posible deducirla del contenido del escrito. En esa medida el actor no identificó con claridad los fundamentos de la vulneración alegada. 29.
Por lo anterior se confirmará la decisión de primera instancia en cuanto declaró improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones indicadas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2026-00704-01 Accionante: José Homer Bolaños Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF